挖掘“紅利”亮點推動中國特色軍民融合深入發展
—— 《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》解讀

■ 趙淑珍 李永琳

挖掘“紅利”亮點推動中國特色軍民融合深入發展
—— 《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》解讀

■ 趙淑珍 李永琳

近日，中共中央、國務院、中央軍委聯合印發了《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》著眼國家安全和發展戰略全局，針對我國軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段，依然存在思想觀念跟不上、頂層統籌和統管體制缺乏、政策法規和運行機制滯后、有共識難落實等突出問題，出于軍民融合整體效益與巨大潛力亟待挖掘和進一步發揮的重大現實考量，明確了新形勢下軍民融合發展的總體思路、重點任務、政策措施，是統籌推進經濟建設和國防建設的綱領性文件，堪稱推進我國軍民融合戰略的“憲法”。

近日，中共中央、國務院、中央軍委聯合印發了《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》著眼國家安全和發展戰略全局，針對我國軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段，依然存在思想觀念跟不上、頂層統籌和統管體制缺乏、政策法規和運行機制滯后、有共識難落實等突出問題，出于軍民融合整體效益與巨大潛力亟待挖掘和進一步發揮的重大現實考量，明確了新形勢下軍民融合發展的總體思路、重點任務、政策措施，是統籌推進經濟建設和國防建設的綱領性文件，堪稱推進我國軍民融合戰略的“憲法”。其中，推進軍工企業專業化重組、擴大引入社會資本、推進混合所有制改革、推進低空空域改革等八大舉措，“含金量”十足，是推進我國軍民融合發展進程的巨型推進器。本文僅就《意見》中推進軍民融合舉措的重大亮點進行解讀。

亮點一：政策紅利紛至沓來，經濟格局將深刻變化

《意見》從八個大方面力促國防建設和經濟建設融合發展，包括：加強基礎領域各種資源的統籌；加強產業領域統籌，建設中國特色先進國防科技工業體系；加強科技領域統籌，著力提高軍民協同創新能力；加強教育資源統籌，完善軍民融合的人才培養使用體系；加強社會服務統籌，提高軍隊保障社會化水平；強化應急和公共安全統籌，提高軍地協同應對能力；統籌海洋開發和海上維權，推進實施海洋強國戰略；維護國家海外利益等。

近幾個月以來，中央各相關部門不斷釋放政策紅利，加快推動軍民融合發展戰略。5月17日，國務院辦公廳印發了《關于促進通用航空業發展的指導意見》，提出通航經濟規模超萬億、開放3000米以下空域、簡化審批流程等多項目標和供給側改革措施。并在網絡安全、北斗衛星導航、商用航天等產業方面，給予諸多政策引導。6月份以來，國防科工局多次召開會議，研究部署推動國防科技工業軍民融合深度發展、國防科技工業“十三五”規劃編制、軍工行業標準化技術、促進先進技術軍民雙向轉移轉化等等。這些產業政策與新近出臺的《意見》相呼應，共同發力，對促進《意見》的八個方面融合發展將發揮巨大的政策引導作用，在推進軍民融合戰略深入實施的同時將深刻影響中國經濟格局，適應軍工技術商業化發展趨勢，引致并再創造軍民雙向發展需求，開啟北斗衛星導航、通用航空、商業航天發射、網絡安全等數個規模的產業，這也將是未來30年中國經濟發展的新特點。值得指出的是，《意見》之后，相關部門還會出臺多個配套文件，軍民融合下半年或將進入政策“紅利”密集出臺的重要時期。

亮點二：優化要素資源配置，力推軍民雙向融合

軍民融合是大勢所趨。在我國，科技與產業深度融合、以互聯網思維為代表的新的產業形態加速形成，正在以新的規則推動技術、產業和資本的高效組合。另一方面，政府的投資方式也在發生轉變，市場配置資源得到強化，政府在軍事工業領域的角色和定位也正在逐步轉變。在經濟新形勢下，軍工產業將成為中國新一輪科技革命的發端，也將成為社會資源不斷涌入和集聚的焦點。通過強化軍民融合機制建設，謀求軍事效益與經濟效益的最大化。

《意見》秉承“五大發展理念”，將“富國”和“強軍”有機結合起來，從基礎領域、產業領域、科技領域、教育資源等多個角度給出了針對性和操作性很強的對策措施，“抓落實”的特征非常鮮明。從經濟發展層面來看，軍民融合的實質就是通過一系列深化改革措施，讓不同領域內各具比較優勢的要素優化配置、加速融合，大力推動軍用和民用領域在科研創新、市場整合、要素交換、產業布局等方面巨大的融合潛力，只要按照《意見》部署有序扎實推動融合措施，高端產業發展乃至中國經濟轉型的前景將更加光明，必將成為國民經濟的轉型升級不可遏制的強大推動力。

《意見》為軍工技術發揮科技創新的“溢出效應”邁出了堅實的步伐。現代世界，軍工是尖端技術優先應用領域，也是顛覆性創新的匯聚之地，發達國家的經濟發展和科技進步往往與其軍工領域有著密切聯系。譬如，現代廣泛應用于經濟和社會發展各領域的導航技術，就是美國上世紀70年代在“星球大戰”計劃里研制出的。《意見》對科技創新帶來的利好十分明顯，將為中國經濟向創新驅動轉型帶來長期利好。《意見》提出，加快軍民融合式創新，整合運用軍民科研力量和資源，充分發揮高等學校、科研院所的優勢和潛力，開展聯合攻關，加強基礎技術、前沿技術、關鍵技術研究，推進軍民技術雙向轉移和轉化應用。《意見》還提出，完善軍民協同創新機制，加大國防科研平臺向民口單位開放力度，推動建立一批軍民結合、產學研一體的科技協同創新平臺。《意見》的實施將為軍地雙方技術優勢互補提供重大契機，能夠較好地解決民營經濟更注重回報而不愿從事基礎性強、周期長、風險高的科研項目，國有企業或軍工科研院所科研資源投入較多但成果的市場轉化率偏低、體制機制約束也較多等問題，綜合運用市場等方法推動軍民協同創新，讓雙方科研要素更好地交融，為社會創造出更大的價值。

亮點三：軍工企業轉型發展，軍用技術發力供給側改革

《意見》提出，加強基礎領域統籌，增強對經濟建設和國防建設的整體支撐能力；將地方交通、空域結構、空間基礎設施、信息基礎設施、氣象基礎設施等對民用市場逐步開放；完善軍民協同創新機制，加大國防科研平臺向民口單位開放力度，推動建立一批軍民結合、產學研一體的科技協同創新平臺。軍工企業擁有十分可觀的“改革紅利”，是經濟領域為數不多的可由政府主導并能直接帶來效益的改革行為。通過重組實現軍工資源的有效配置和生產關系的理順是最可行最有效的手段。這一大背景下，有效破除軍民二元體制結構，通過軍民融合戰略平臺，凝聚寶貴的軍地優質資源發力供給側結構性改革，通過軍民深度融合實現社會資源大整合，軍工的市場化、產業化，開放式和融合式發展將是大勢所趨，成為凝聚寶貴的軍地優質資源發力供給側結構性改革的領頭羊、排頭兵。

軍民融合之所以空間巨大，能擔當起我國供給側結構性改革的領頭羊、排頭兵，主要原因在于民企獲得軍工資質，將會帶來廣闊的市場空間，在大國崛起的背景下，軍工裝備領域的增量空間巨大；而軍工企業的先進技術，發力民用產品同樣具有比較優勢，而民營企業和軍工科研院所合作則可以利用更有效的激勵機制，調動人員積極性，讓企業運營的效率得到提升。加快軍民融合深度發展步伐，能夠更好地發揮國防和軍事領域技術與裝備在經濟社會發展中的作用，特別是那些對于“中國制造2025”有幫助和支撐作用的技術與裝備，應當通過一定的手段與措施，盡快轉化成經濟社會發展的力量，推動中國經濟的結構調整與轉型，推動中國經濟增長方式的轉變。軍民融合能夠帶來的經濟、社會、國防、軍隊、科技等方面的效應相當突出，呈現出全方位、多層次、廣覆蓋的特點，是中國實現經濟結構調整與轉型、經濟增長方式轉變、“中國制造”向“中國創造”轉變等目標時不可忽視的重要力量。

亮點四：破除行業壁壘，“民參軍”進入實質階段

《意見》為民資民企“參軍”提供了巨大的進入空間。《意見》明確指出，立足國民經濟基礎，擴大引入社會資本，積極穩妥推進混合所有制改革試點。與此同時，加快引導優勢民營企業進入武器裝備科研生產和維修領域，構建公平競爭的政策環境，推動軍工技術向國民經濟領域的轉移轉化，實現產業化發展。

民資民企是推動發展、擴大就業的傳統力量，而且由于機制靈活、市場化程度高等原因，三十多年來的改革發展集聚了強大的發展資源，在高新技術產業等領域的作用不容忽視。“民參軍”不僅能吸引其優質資源推動國防和軍隊建設，緩解資金壓力、推動軍工企業轉型重組，也是民營企業發展難得的戰略機遇。這也是十八大以來民資民企“參軍”熱情高漲的重要原因。國防領域通常都是高精尖項目，科技含量高，創新壓力大，因此能夠有一般民營企業無力聘請的基礎類資深專家參與指導。民企的介入，有利于自身的轉型升級。同時，放開民資民企也有助于盤活退役軍人等優質人力資源，提高地方就業率和增長動力。

為堅決貫徹落實《意見》，應該進一步發揮市場在國防資源配置中的作用，完善國防建設項目合作合同管理制度，在平等和契約精神基礎上構建軍民融合的聯動體系，積極引導民營經濟參與國防建設，最終讓民資民企對接國防需求的機制落到實處。按照“突出核心，放開一般”的原則，進一步打破國防軍工行業封閉，深化國防科技工業體制改革，突出核心能力，放開一般能力。我們認為未來國家將資源集中投向發動機、航母和飛機等總裝核心類的企業。一般類的普通加工制造、保養和維修等向民間開放，提高效率節省資金。可以預見，隨著下半年軍民融合利好政策有望密集出臺，民營企業進入國防工業的門檻將會進一步放開，尤其是集中在民企競爭優勢明顯的行業。

《意見》出臺標志著民參軍的放開進入實質階段，明確了未來將引導民營企業進入武器科研生產和維修領域。民參軍政策的核心目的就是引導優勢民營企業，優質的社會資源進入軍品科研、生產、維修的各個領域，從而推動軍工產業的升級，為鑄造強軍的“利器”提供物質技術的支持。目前，“民參軍”已成為軍民融合重點方向。我國已經取得武器裝備科研生產許可的名義企業已經超過1000家，其中已經實現軍品收入和存在具備與軍方合作條件的上市公司已經超過了100家。一系列涉及“民參軍”領域的法律法規細則，初步形成了涵蓋頂層法規、實施辦法以及承制目錄的制度框架，為“民參軍”活動的科學化、規范化管理提供了有力保障。為推進民參軍，原總裝備部于2014年下發了《關于引導優勢民營企業參與武器裝備科研生產和維修的措施意見》重點圍繞“政策法規、市場準入、公平競爭、信息互通、過程監管”等5個方面改革創新，籌劃啟動32項“民參軍”措施任務。按照整體目標和時間節點，2016年將重點推進建立國防知識產權管理制度、制定競爭性采購規章制度及配套法規、制定《裝備采購信息發布管理辦法》及配套規章等5項任務。32項“民參軍”措施任務于2017年底前全部完成。

亮點五：加大資本運作力度，推進軍工企業重組

《意見》確定的“推進軍工企業專業化重組”、“擴大引入社會資本”、“推進混合所有制改革試點”等在資本層面的運作，更是給資本市場提供了巨大的想象空間，這也有利于相關產業板塊做強做大。資本運作是產業發展的血脈。據有關機構統計，國外軍工企業資產證券化率為70%到80%，我國目前十大軍工集團總體資產證券化率大約25%，潛在發展空間巨大。目前十一大軍工企業集團都在積極推動軍民融合戰略，包括中國電子、中國電科、航天科工、中航工業等軍工央企旗下的上市公司都有整合動作，方向正是專業化、板塊化、產業化。另外，軍工科研院所改革也在緊鑼密鼓的籌劃當中，作為軍工優質資產，其證券化必將受到資本市場的追逐。

近兩年，軍工產業的熱度引來了各類資本參與。憑借資本市場的力量，股權參與成為主流，這能幫助民參軍企業更短時間內完成企業自身轉型。民營經濟以股權方式“參軍”進程的加快，不僅能夠將資金迅速轉化為產能和軍方供貨能力，而且對豐富產品類別，延長產業鏈，有效分散風險同樣具有重要作用，是民營經濟發展壯大的戰略性契機。目前，通過軍方資質認證的企業約有1400多家，而上市的軍工企業不足百家。未來借助資本力量盤活存量資產，提高軍工行業的資本化水平。這將推動具備核心競爭力的民營軍工企業更快產業化運營，同時促使企業“民參軍”的過程大大縮短。據中信證券統計，民參軍的產品路線多數集中在電子、通信、計算機等軍用信息化相關領域，如北斗導航、軍用電子、軍用通信和雷達系統、軍用計算機和軟件等，這些領域占民參軍的比例達到45%，軍地合作的空間依然很大。所以在未來，我們相信股權形式的“民參軍”，將成為軍工行業崛起過程中社會資本參與的主要形式。

《意見》提出的擴大引入社會資本，積極穩妥推進混合所有制改革試點，給傳統軍工企業、軍工科研院所走市場化道路，推行資產重新定價重新分配提供了戰略機遇。當前，汽車、造船、電子信息等行業已經形成了大量的軍工背景的民品巨頭，衛星應用、通用航空和商業航空、網絡信息化、新材料等高科技新興領域將成為新一代的軍轉民融合發展點。同時，軍民融合大潮也將推動軍工國有企業再次深化改革，傳統軍工企業迎來資產重新定價和分配大潮。預計本輪國企改革的方向不是私有化或家族化，而是民有化（混合所有制），通過資產重新定價重新分配，讓更多的人成為國有資產所有者。當前，軍工企業可行的改革路徑大致有四條：內部實行股權激勵（管理層持股）、出讓部分股權引入外部資本（盤活存量）、收購外部民企（引進增量）、集團內資產重新整合（研究所轉企改制）。

亮點六：優化空域結構，大力發展通用航空

《意見》提出，優化空域結構，推進空域分類管理和低空空域管理改革，建立空域動態管理、靈活使用機制。統籌交通基礎設施建設，統籌考慮軍地需求，綜合運用重要資源。

通用航空是我國航空領域發展的短板。2015年底，我國通用航空企業適航在冊航空器總數2000架左右，而通航第一大國美國約有20萬架通用飛機，通用航空的比重進大于商業航空，是整個航空業的基礎。我國盡管商業航空已躋身全球第二，但通用航空幾乎還未起步，產業結構嚴重失衡，空域（尤其是低空空域）浪費極大。國外經驗表明：通航產業投資效益巨大，投入產出比為1：10，技術轉移比為1：16，就業帶動比為1：12。2015年通用航空產業向美國經濟貢獻2190億美元。與美國相比，我國的通用航空發展仍處在初級階段。

為部署推進通用航空發展，李克強總理在5月初的國務院常委務會議上提出，在一些地區建設通用機場，在農產品主產區、重點國有林區發展通用航空，鼓勵企業和個人參建，培育具有國際競爭力的通航企業，穩步擴大低空空域開放。《意見》的出臺，再次以綱領性文件大力推動通用航空市場發展。根據中國航空學會和中國通用航空專家委員會預測，2020年通用航空市場規模將達1500億元。按照產業拉動比1：10計算，通用航空全產業產出規模約為1.5萬億元。國家民航局對外公布，“十三五”期間，我國民航空管系統整體投資規模預計將達到500億元，網絡通信設備、中小型自動化系統、ADS-B地面站和數據處理中心將全面實現裝備國產化。民航中長期戰略發展綱要中提出，2030年空管中小型裝備國產化率要達到80%以上，大型裝備國產化率達到50%以上，市場空間廣闊。

從軍民融合的具體領域來看，技術水平和政策環境相對成熟的通用航空，將成為重點突破領域。11月下旬召開的全國低空空域管理改革會議，副總理馬凱明確表示，要加快推進空域改革，促進通航產業發展，通用航空經營許可管理規定等配套政策將陸續出臺。根據券商預測，未來十年我國通航市場需求超6000億元，年均增速近30%。

亮點七：進一步打破行業封閉，推進軍工企業專業化重組

《意見》提出，加強產業領域統籌，建設中國特色先進國防科技工業體系。深化國防科技工業體制改革，進一步打破行業封閉，立足國民經濟基礎，突出核心能力，放開一般能力，推進社會化大協作，推進軍工企業專業化重組。

軍工研究院所改制的進度直接影響軍工體系的市場化進程，是軍工體系市場化、產學研結合、軍民融合的關鍵節點。軍工科研院所是先進技術轉化為武器裝備的中堅力量，改制步履蹣跚。在高技術條件下的局部戰爭中，軍工科研院所重要性凸顯。但軍工科研院所改制遭遇諸多問題，其面臨的特殊現實矛盾也影響市場化改革，改制進程步履蹣跚。軍工研究院所改制的進度直接影響軍工體系的市場化進程，是軍工體系市場化、產學研結合、軍民融合的關鍵節點。今年4月，國防科工局關于印發《涉軍企事業單位改制重組上市及上市后資本運作軍工事項審查工作管理暫行辦法》，旨在保證軍工能力安全、完整、有效和國家秘密安全的同時，規范涉軍企事業單位改制、重組、上市及上市后資本運作行為。

軍工資產證券化是推進軍工企業專業化重組的關鍵措施。相關數據顯示，目前國有軍工企業的總資產達到8萬億元左右，凈資產大約在3萬億元左右。軍品總資產約在3萬億元左右，凈資產約在1.5萬億元左右；軍工總體資產證券化率在30%左右，大部分核心軍工資產仍在體外，軍工資產證券化率空間很大。軍工集團資產證券化，是軍轉民的有效途徑。軍工集團資產證券化，是我國軍民融合發展的客觀需要，是運用市場化方式盤活用好這些軍工資產，推動國防建設和經濟建設深入融合的關鍵舉措。與世界發達國家如美國軍工資產證券化率達到90%相比，我國軍工企業潛在資產證券化的空間很大。隨著軍工企業證券化速度的加快，優質軍品資產注入資本市場，軍工企業的股權結構也有機會放開，預計更多地民營企業、上市公司將進入國防軍工配套體系；從而有效地自上而下推動資產整合，推動集團整體上市和推動軍工企業資產整合，從而發展成為國外軍工企業分散的股權機制。對于十大軍工央企而言，除涉及國家安全核心機密部分要保持國有獨資外，其他民品部分完全可以放開，推行股權多元化，發展混合所有制經濟。

亮點八：健全法規標準，夯實政策紅利

法規標準發展空間巨大，完善這一空間將是軍民融合改革快慢的“調節器”和各大紅利政策是否能落地的基礎。《意見》指出，健全法規標準，加強監督評估。堅持運用法治思維和法治方式推動軍民融合發展，充分發揮法律法規的規范、引導、保障作用，提高軍民融合發展法治化水平。加快推進軍民融合發展綜合性法律立法，清理現行法規制度，修訂完善交通、信息、測繪基礎設施等領域法律法規和標準規范。建立完善安全審查和監管制度，防范和控制國家安全風險。加強考查督導，建立問責機制，加大規劃實施、政策落實、項目建設監管力度，建立健全規劃、項目、投資、績效評估體系，強化規劃剛性約束和執行力。

標準問題是產業、產品和技術發展創新的關鍵，軍工工業更加講究產品標準。在國外的國防工業中，全球性采購是行業常態。在這一過程中，如何訂立標準，協同生產，交付產品是有詳細標準的，而中國在這一塊目前幾乎還是空白。進入6月份以來，國防科工局多次召開會議，研究部署推動國防科技工業軍民融合深度發展、國防科技工業“十三五”規劃編制、軍工行業標準化技術、促進先進技術軍民雙向轉移轉化等問題，為深入推動軍民融合發展奠定基礎。7月21日，首屆“基于S1000D標準的產品技術資料研制國際論壇”在北京召開，目的在于開拓國際視野，讓標準引領產業，做強綜合保障，深化軍民融合，服務工業國防。可以預見，隨著《意見》落實步伐的加快，軍工產品及其技術要求法規標準的完善，民營經濟進入軍品采購市場的技術性問題得以解決，我國軍民融合的深度廣度將獲得極大的提高，推動中國特色的國防建設和經濟建設融合發展的道路將越走越順暢、越做越寬廣。

趙淑珍、李永琳，武警指揮學院教授）