公共政策在區域經濟發展中的地位與作用

王珊珊

(黑龍江大學 政府管理學院,哈爾濱 150080)

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國情國策研究

·新形勢下公共事業管理研究專題·

公共政策在區域經濟發展中的地位與作用

王珊珊

(黑龍江大學 政府管理學院,哈爾濱 150080)

近年來，隨著社會經濟的快速發展，政治體制改革的深化，科學技術的進步，我國人民生活水平得到了巨大改善，這恰恰與政府的宏觀調控密切相關，而政府宏觀調控的主要目標是維持社會穩定、提高人民生活水平、加快經濟發展速度等，這些都是依靠公共政策的下達繼而更好地執行、監督與反饋來實現的。但是，不同社會政治制度下的公共政策代表了不同階級的意志與利益，在我國，公共政策的制定和執行從根本上代表和維護了最廣大人民群眾的利益，因此，公共政策對區域經濟的發展具有重要的協調性、導向性和制約性，其主要體現在政治政策、經濟政策、文教政策等對區域經濟發展的影響,特別是經濟政策即區域稅收政策、區域投資政策、區域金融政策、區域產業政策這四個方面對區域發展的影響。然而，這些政策在促進資源合理配置、保證區域穩定和進步的同時，也往往存在著一定的不足和缺陷，作為公共政策主體的政府、政黨、利益集團必須將這些問題作為區域政策應該著力的重點，從而提升區域整體的競爭力。

公共政策；區域經濟；作用

一、公共政策基本內涵

(一)公共政策的含義

關于公共政策的定義，一些國外學者如哈羅德·拉斯維爾認為：公共政策是“一種包括了目標、價值和實踐的大型計劃”。其強調公共政策是以實現某種明確的目的為導向的具體決策行為。我國許多公共政策研究領域的專家也對公共政策的含義做出界定，如張金馬認為：“公共政策是由政府機構和政府官員制定的,公共政策體現了他們在政治系統和特定環境下的活動方式和活動過程,表達了他們的行為和目的,反映了他們實際所做的事情和效果。”[1]王傳宏和李燕凌認為：“公共政策是社會公共權威部門在特定的條件下，為達到一定目標而制定的行動方案和行動準則。”[2]所有這些對公共政策所作出的界定其共同點都是為解決某一公共問題，因此本文認為：公共政策是指政府以及相關的公共部門為實現一定目標而實行的一系列準則、策略、法令、措施等。

(二)公共政策的特征

1.階級性。公共政策的主體主要包括政府、政黨、利益集團等，其在本質上代表了特定階級的意志和利益，因此，公共政策的提出、執行必然服務于公共政策主體利益。在資本主義國家，資產階級政黨實行的公共政策打著“為人民服務”的旗號，實際上其公共政策在本質上是服務于資產階級的。在我國，黨和政府代表的是廣大人民群眾的利益，其公共政策從根本上維護了人民群眾的利益。

2.廣泛性。公共政策的廣泛性主要表現在兩個方面：一方面，公共政策的制定與執行必須涉及到社會生活的各個領域，政治、經濟、文化、生態、歷史等多個領域；另一方面，公共政策對社會各階層具有普遍約束力，其適用對象非常廣泛。因此，公共政策的主體應具有廣泛性，公共政策的主體不僅僅包括政府、政黨、利益集團，還應該包括公民、媒介、社會團體等。

3.動態性。對于任何一個統治階級來說，公共政策的實施必須具有穩定性。但是，任何國家和地區在不同時期所面臨的問題不同，公共政策的制定、執行和評估必須依據公共政策環境和資源的變化進行適當的調整，以適應社會經濟的發展變化。因此，公共政策應處理好穩定性與動態性之間的關系，使得公共政策在穩中求變，變中求穩。

4.合法性。公共政策如果不具有合法性的根基，必定會失去其存在的意義。一旦公共政策不被多數人民所認同，并且不是由法定主體按照法定程序所制定，即便政府等權力部門強行實施，其結果也不盡如意，甚至損害社會利益，擾亂社會秩序。相反，公共政策只有建立在法律法規的基礎之上，才能保障人民的利益，維護其存在的權威性。

(三)公共政策的分類

1.根據公共政策所要實現目標的綜合程度不同，公共政策可分為總政策、基本政策和具體政策[3]。總政策是總的戰略目標和原則；基本政策是政府對政策客體指明大方向的公共政策；具體政策是政府為解決某一具體問題對相關單位制定的條例、法則或措施。

2.根據所分配的利益不同，公共政策可分為抽象性和具體性政策。抽象性的政策向受益者提供具體的資源或實質性的權力，如稅收優惠、住房補貼等；具體性政策則給予受益者一些名譽性的有利條件，而非本質性的條件，如節假日、給予榮譽等。

3.根據公共政策所涉及領域的差異性可分為政治、經濟、文教、社會政策等。政治政策的核心是如何配置社會權力，主要包括階級、軍事、法治、外交等；經濟政策的核心是如何有效地配置資源，從而獲得更大的經濟利益；文教政策是一項非常重要的國家政策，主要包括醫療、教育、文化事業等；社會政策主要是解決社會所出現的主要矛盾，從而保證人民生活的穩定。

二、公共政策在區域經濟發展中的地位

(一)公共政策對區域經濟發展具有導向性

公共政策對區域經濟發展的導向性主要表現為積極的一面。公共政策主要實現的目標是經濟發展，根據實際情況制定出相應的政策，通過政策告訴人們在區域經濟發展中應當怎樣做以及為什么這樣做。具體來說，公共政策為區域經濟發展、人們的行為及觀念指明了方向，使得各種復雜、無目的的行為統一到經濟發展的實踐中去，從而保證區域經濟發展的有序性。

(二)公共政策對區域經濟發展具有制約性

從一定程度上來說，公共政策是公共權威部門制定的有所為、有所不為的行為規則，有所不為就是公共權威的政策要制約那些他們不愿意發生的行為。公共政策在規范人們的行為時，必然要規定什么是可以做的，什么是不可以做的。因而，在區域經濟發展中，人們應當有所為，有所不為。

(三)公共政策是協調區域經濟利益的重要工具

市場調節具有盲目性與滯后性，從而導致資源配置不合理，收入分配不均勻。因此，僅僅依靠市場調節的作用，必然使地區經濟的發展產生“馬太效應”。為了彌補市場經濟所帶來的缺陷，政府必須通過制定公共政策對區域經濟進行正確的、積極的、適當的干預，以此協調區域經濟利益。

三、公共政策在區域經濟發展中的作用

目前我國的經濟水平不斷提高，其中受資源和能源的有效利用影響很大，但是公共政策作用的發揮不容忽視，區域經濟的發展隨著公共政策的調整發生變化。“地方政府是推行公共政策的重要力量，其配置區域資源的目的主要有兩個：一個是推動各個區域的均衡發展，實現各個區域間的公平、平等；另一個則是推動區域資源在各個區域之間的優化配置，全面提升整個區域的經濟發展效率。”[4]111因此，公共政策對于區域經濟發展的狀況和效率起到了顯著影響。

(一)中央政府政策在區域協調發展中的作用

新中國成立以來，中央政府的區域政策決定了中國各區域的發展。實踐證明，在地方區域經濟發展中，中央政策對其具有決定性的導向功能。中央政策給地方區域經濟發展提供了機會，在政府的響應之下，使市場力量進一步呼應，如此這樣地正循環，市場呈現一定的反饋機制，更加利于區域經濟的發展。 不光是我國呈現這樣的形式，通過數據證實，一些發達國家的地區經濟相對平衡不都是市場調節的作用，更多的是政府干預的結果。20世紀30年代，美國等發達國家采用政府干預經濟的手段，使得區域經濟差異逐漸縮小。縱觀各個國家的政府對區域經濟發展的干預模式，一般都是以貫徹中央政策為主要方式，輔助綜合運用多種政策調節手段。

“在經濟學中，國家的分析模型主要有三種，即無為之手、扶持之手和掠奪之手。”[4]76首先，這“三只手”都有其理論基礎。“無為之手”模型更多地把世界看作是無交易成本的形態，將國家作為一個外生變量來處理。借用科斯的理論思想，我們可以簡單得到：在一個交易成本為零的世界中，權利屬于那些能夠使權利價值最大化的人，如果一些條件不能滿足，那么，權利應該由初始情況和其他社會關系來主導。由于市場失靈，人們可以通過采取相應措施來解決一些問題，“扶持之手”就是建立在福利經濟學之上的模型。但是由于“扶持之手”沒有考慮市場、政府和權利制約等因素，單一方面地想通過制度來改善經濟發展，這樣就容易導致“掠奪之手”從中發揮作用。通過“扶持之手”模型，人們更多的是想在制度設計發揮作用的同時限制“掠奪之手”。“掠奪之手”模式的理論基礎是新制度經濟學，是將國家看成一個內生變量。每個國家都需要維護自身的利益，有的國家為了自身的利益去強制掠奪，這就體現了“掠奪之手”的本性。奧爾森曾指出，總有人認為，與其創造財富，不如去掠奪財富來得簡單，但是統治者的利益不是恒久遠的，無論是繼承問題還是財富問題。因而，人們想在一定程度上通過“扶持之手”限制“掠奪之手”。比較而言，一些發達地區有著良好的政策治理模式，這樣，好的治理模式又能促進經濟循環有序的發展，形成一個良好的循環發展鏈條模式。因此，這樣的政府更多地體現了“扶持之手”的效能；一些落后的地區的政策沒有對地方經濟起到積極的作用，更多的呈現“掠奪之手”，那么，該地區的經濟發展不會有太好的成效，不好的政策極大地影響了區域經濟的發展。所以，地區經濟的發展需要中央政府政策的協調和幫助，當中央政府政策介入地方經濟發展的環節當中時，能有效更正地區“不好”的政策，從而將良好的政策和經濟發展結合，使其步入正軌。

(二)公共政策對于區域經濟發展的具體影響方式

影響區域經濟發展的因素很多，包括：自然資源、地理位置、優秀人才、政策制定等。不同公共政策的制定體現了政府宏觀調控的不同手段，其中經濟政策是為了經濟有序的運行，在經濟政策發揮作用的過程中能夠有效地改善市場機制所存在的一些不足和缺陷，從而利于地區的經濟發展。通過經濟政策的實施，使地區資源配置達到相對優化的狀態，從而進一步實現經濟發展目標。

1.區域稅收政策對區域經濟發展的影響。總體來說稅收可以平衡地方經濟發展，可以使發達和次發達地區的經濟差別盡量縮小。政府想要通過稅收，提高一些區域的經濟發展，比如減免一些企業的稅收資金，從而達到更好的宏觀調控。稅收政策一般是有側重點、有選擇性的。這樣既實現了貫徹公共政策的目的，也在某種意義上解決了一些地區經濟問題。因此，稅收政策的制定和調節對于區域經濟發展有很大的影響。稅收減少的直接結果是使得企業成本降低，收益增加。因此，稅收優惠政策有利于減輕當地的企業經濟負擔，但是政府希望在經濟水平較高的地區也實行稅收優惠制度，這種制度的實行可以刺激當地企業的產業結構調整，給企業以更多的挑戰和機遇。對于一些地方資源豐富，但是企業管理不得當而導致產業效益不高的地區，在稅制結構上以商品勞務稅和資源稅為主，這樣不僅可以減輕落后地區企業的經濟負擔，也可以滿足政府的稅收需要，從而使該地區的經濟發展呈現良好的循環運作態勢。

2.區域投資政策對區域經濟發展的影響。投資是促進區域經濟發展、政府宏觀調控的重要手段。“國家對區域的投資主要分配在社會基礎設施和工業企業的布置上”[5]。其中，社會基礎設施包括住房、生活水電、交通環境等，是為了居民生活必要的建設項目，對這些方面的優化不僅可以使城市整體層次邁向新的高度，也起到了招商引資的作用；工業企業的先進程度與區域經濟的發展程度息息相關，正常來說政府會將工業企業安排在城市重要的位置，向工業企業投資會帶動整個城市的發展。政府對于落后的區域一般會加大工業的投資力度。同樣，這種做法是為了縮減區域差距，從而促進各個區域的協調發展。區域投資對區域經濟發展的另一個作用是協調區域經濟發展目標。由于投資的對象包括人、財、物等，投資對象受投資的影響，產生相應的行為活動或用途。通過這些投資對象的不斷配合行動，區域經濟得到更好的發展。每個地域的生產力水平以及資源條件都不同，這樣政府在進行投資的時候一般采用分類投資，使得區域之間的經濟差距相對縮小。投資政策在另一方面會促進科學技術向社會生產力轉化，比如一些有新奇想法的技術工作者通過這種投資研制出利于人類和當地經濟發展的產品。

3.區域金融政策對區域經濟的影響。除了上述所列舉的區域投資和區域稅收政策外，區域金融投資在區域經濟發展的過程當中也凸顯了其重要性，一個區域想要發展，就必須累計一定的資本，資本是抑制亦或是振興區域經濟發展的重要因素。但是由于金融在各個區域內的分布會呈現一定的不均性，因此在實施政策的過程當中也具有一定的復雜性。

4.區域產業政策對區域經濟發展的影響。區域產業政策具有區域性、傾斜性、發展性等特點。區域產業政策根據不同地區資源分配的優勢，因地制宜地進行產業結構優化，使資源配置更加合理。在運用公共政策處理區域經濟發展問題時，要根據區域的不同特征處理問題，這樣才能使政策更好地應用到實際的經濟活動當中，從而使政策制定符合當地區域經濟的發展。地方政府也要積極正確地貫徹中央制定的政策，促進區域經濟統籌協調。

(三)公共政策對區域經濟發展的總體影響

貫徹執行公共政策不僅促進了區域經濟的發展，還體現了政府宏觀調控的手段。一方面實現了區域經濟發展資源的合理配置；另一方面保證了區域穩步前進。合理的公共政策不僅為區域經濟建設帶來福利，也優化了當地居民的生活質量，帶動區域經濟鏈條式的發展。當政策滿足了社會的需求，政策的執行利于民生發展和經濟發展的需求時，社會對政府的信任度便會自然提升，繼而在一定程度上保證了社會以及區域經濟的穩定。根據中央制定的經濟發展戰略，區域經濟政策的制定必須同區域的具體情況相結合，實事求是地要對政策進行正確評價和反饋。“對中國而言，經濟發展仍然是重要的任務，但經濟發展的模式與途徑將發生較大的變化。”[6]提升區域整體競爭力，而不是單純片面地將局部利益視為區域經濟發展的重點目標和任務。因此，公共政策也應該更多地將目光轉向如何監督、保障區域經濟向更深層次發展以及如何更好地提升區域經濟發展競爭力。

我國是一個地大物博的國家，不同地域在經濟、文化等領域存在差異，因此更加需要系統有效的公共政策加以協調解決。雖然目前中央和地方的政策對區域經濟發展起到了很大的促進作用，但是還需要向更高更遠的目標邁進。隨著地域之間的依賴性也在不斷加深，如何制定政策，更深入的推進區域間的經濟發展，也成為區域政策的任務之一。最后，隨著環境的破壞以及資源能源的不斷利用，自然資源已經遭到嚴重破壞，但資源對于區域經濟發展有著深刻的聯系，因此，保護生態環境也成為區域政策應該著力的重點。

[1] 張金馬.公共政策:學科定位和概念分析[J].北京行政學院學報,2000，(1):8.

[2] 王傳宏,李燕凌.公共政策行為[M].北京：中國國際廣播出版社,2002:6.

[3] 顧建光.公共政策分析述論[M].上海：上海人民出版社,2013:13.

[4] 蒲小川.中國區域經濟發展差異的制度因素研究[D].上海:復旦大學,2007.

[5] 于詩琪.區域經濟政策對區域經濟發展的影響[J].區域經濟,2014，(10):165.

[6] 劉玉.中國區域政策[M].北京:經濟日報出版社,2007:285.

〔責任編輯：崔家善 陳奕諾〕

2016-11-06

王珊珊(1993-)，女，山西臨汾人，碩士研究生，從事行政理論研究。

F123;D601

A

1000-8284(2016)12-0034-04