依法構建我國食品安全治理體系的思考與對策

中共中央黨校省部班課題組

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依法構建我國食品安全治理體系的思考與對策

中共中央黨校省部班課題組

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了貫徹中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化等一系列全面推進依法治國的現代法治理念。食品安全監管工作如何貫徹落實黨的十八屆四中全會《決定》精神，依法構建和完善我國食品安全治理體系，提升我國食品安全保障能力，已成為當下備受關注的重要課題。

一、依法構建食品安全治理體系是保障食品安全的治本之策

我國飲食文化悠久，飲食結構復雜，食品品種繁多，這決定了我國食品生產的產業鏈長、生產經營主體量大面廣，存在多、小、散、亂、差的特點，從業人員素質參差不齊，這些對于食品安全監管和治理來說，無疑是一個巨大難題。

近年來，我國食品安全問題頻繁發生，屢禁不止，屢打不絕的原因有很多，歸納起來主要體現為三個方面的問題：一是部分食品相關人員存在的問題，主要是“三無”問題，即“無良、無知、無能”。無良，是指部分食品相關人員道德失范，良心淪喪，明知不可為而為之，主觀故意違法行為帶來的食品安全問題。例如：生產經營者的制假售假、監管人員的徇私枉法、新聞媒體的虛假宣傳報道等引發社會恐慌等。無知，是指部分食品相關人員科技知識的缺失帶來的食品安全問題。如新技術工藝、新材料資源進入食品生產經營，由于其安全性尚未明確所帶來的潛在風險；未知的環境污染，如工業“三廢”和化肥、重金屬、農膜殘留等有機或無機物對食品安全帶來的源頭風險；消費者由于對食品安全知識不了解，無法正確判斷網絡等各種媒體鋪天蓋地的信息，引發的不必要恐慌等。無能，是指監管部門和監管人員能力不足帶來的食品安全問題。如整個食品行業的質量安全保障能力不強，監管人員培訓不足，專業知識掌握不夠，執法人員素質不高等。二是體制機制問題，主要是指，目前統一權威的食品安全監管體系還不健全、食品違法成本較低、食品安全標準制定工作滯后，以及整個食品行業生產水平和安全保障能力不足、監管效能不高等問題。三是社會發展階段問題。從經濟社會發展階段來看，目前我國食品生產方式進入了以個體生產為主向以工業化集約化生產為主過渡、但個體生產仍占很大比例：食品銷售進入了以熟人社會中的鄰里售賣為主向陌生人社會的以跨區域流動為主的階段，相應的約束機制進入了熟人社會道德誠信自律消解、而陌生人社會法治約束尚未完全建立。在這樣一個利益激勵大而法治威懾不夠強的經濟發展時期，食品生產經營中見利忘義和違法犯罪行為會隨著利益追逐預期的增加而增加。因此，增強全民法治觀念，推進法治社會建設，強化食品安全的法治約束是解決食品安全問題治本之策，也是完善食品安全治理體系的必由之路。

二、依法構建我國食品安全治理體系的對策措施

食品安全是一個綜合性的社會問題。加強食品安全工作，既是健全公共安全體系，全面建成小康社會的關鍵環節，也是適應經濟發展“新常態”、全面推進依法治國的重要任務。習近平總書記指出：“食品安全關系中華民族的未來，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交待，是對我們執政能力的考驗。”要“用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，堅持產管并重，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線。”完善食品安全治理體系，必須堅持標本兼治、德法并舉，在現代法治理念的指導下，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，綜合運用法律、道德、行政、市場手段，多元共治，推進治理能力現代化。

（一）堅持“最嚴謹的標準”，建立完備食品安全標準體系

食品安全標準是食品安全與否的判斷依據，是合法與非法的認定準繩，是對食品風險的規避與防范。它既是食品監管部門的執法依據，更是食品生產經營者的基本遵循。食品安全標準體系的建立和完善，是一個國家科技發展水平、生產現代化水平的重要標志，也是做好食品安全監管工作最重要的基礎和保障。近年來，我國在健全食品安全標準體系方面，做了大量工作。建立了農業、衛生、食藥、糧食等部門協作的食品安全風險管理體系，成立了國家食品安全風險評估中心，加快了食品安全標準的制修訂工作。但是，我們也要看到，目前食品安全標準距離世界先進標準還有很大的差距，食品安全標準缺失滯后、檢驗方法不配套、操作性差等問題依然嚴重，標準之間交叉、重復、矛盾的現象依然存在，這對引發食品安全的系統性、區域性風險，埋下了重大隱患。因此，加快標準的制修訂，建立科學、全面、可檢驗、能執行的食品安全標準體系，是防范食品安全風險的最重要的基礎性工作。

國家法治，立法先行。當前，食品安全標準與食品安全法律法規已經成為強化食品安全治理的“堅盾”和“利劍”。2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第14次會議修訂通過的《食品安全法》，設立了最嚴格的覆蓋從農田到餐桌全過程的監管制度，建立了最嚴格的法律責任制度，再次強調了食品安全標準的強制執行性，并要求對標準的執行情況進行跟蹤評價，根據評價結果及時修訂食品安全標準，旨在不斷加強食品安全標準制定與標準執行的銜接，增強標準的適用性、配套性和針對性。建立健全“最嚴謹的標準”體系：一是要強化風險監測。要在制定好年度風險監測計劃的基礎上，不斷提高監測工作的及時性、準確性，監測信息的全面性、完整性，特別對在監測中發現生產者心照不宣、規避相關法律法規謀求額外經濟利益的摻雜使假、危害公眾健康的“潛規則”要及時報告。二是要加強風險評估。對實際工作中、市場抽檢和監測中發現的食品安全風險，要及時組織專家進行評估，在評估的基礎上提出防范風險的意見和建議。三是要提升標準的制修訂和完善速率。積極推進食品安全標準的制修訂工作；加快開展食品安全標準清理整合工作，實現限量標準覆蓋所有批準使用的農藥和相應的食用農產品，檢測方法覆蓋所有限量標準。逐步建立和健全類型齊全、覆蓋面廣、科學合理的食品安全標準體系。四是要鼓勵地方和企業制定嚴于國家標準的地方或企業標準。對尚無食品安全國家標準的，要鼓勵地方結合各地的實際情況，積極組織制定地方標準，或根據實際情況制定臨時管理措施，要鼓勵企業制定嚴于國家標準或地方標準的企業標準。五是要推動標準研究中的國際合作，積極參與國際食品安全標準的制修訂工作，堅持用“最嚴謹的標準”，建立完備的食品安全法規標準體系。

（二）堅持“最嚴格的監管”，構建有力法治保障體系

食品安全既是生產出來的，也是監管出來的。強化從農田到餐桌全鏈條的監管，不斷提高食品安全法治化水平，切實解決食品安全問題，是一項龐大的系統工程，需要做到源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控。

源頭嚴防。首先，要在完善標準的基礎上，嚴格按照有關法律法規來規范農民用藥行為，要在防范農藥獸藥殘留上下功夫，既要有否定列表，也要有肯定列表。同時要廣泛宣傳，讓生產者掌握使用知識，做到禁止使用的堅決不用、允許使用的按照規范正確使用。其次，要嚴格食品生產經營許可管理，加強對食品添加劑生產、經營行為的監管，加大對食品生產加工企業、餐飲服務單位等的現場檢查，督促落實企業主體責任，在防范非法添加上下功夫。對發現的“兩超一非“行為及時曝光、嚴厲打擊。第三，要嚴把國門，嚴格執行進口食品檢驗檢疫工作，嚴厲打擊問題食品走私入境等違法犯罪活動。

過程嚴管。《食品安全法》對食品生產經營者和監管部門的責任和義務都做出了一系列的規定，履行這些責任和義務是保障食品安全的重要條件。一方面要強化對生產經營者的日常檢查，督促企業自覺落實食品安全第一責任人的責任。在推動企業定期開展食品安全自查的基礎上，強化監管的科學化，分類明確檢查事項、檢查頻次，逐步提高檢查工作的標準化、程序化水平，努力做到現場檢查、現場記錄、及時公布、方便査詢。另一方面要對食品檢査員履職情況進行監督，要將監督檢查覆蓋到生產經營的每一個環節、每一個時段，對違法違規行為，要堅決予以問責。

風險嚴控。首先，要加大對重點產品、重點問題的抽檢監測頻次，第一時間公布抽檢結果，既公布合格的，也要公布不合格的情況，讓消費者一目了然。其次，要利用“互聯網所提供的技術支撐和大數據、云計算等現代科技手段，建立現代化的食品安全風險預警體系和可追溯體系。通過市場機制，倒逼生產經營者落實食品安全主體責任，進而完善守法誠信的褒獎機制和違法行為的懲戒機制，激發和釋放全社會參與食品安全治理的巨大潛能。

食品安全問題是綜合性社會問題，離不開政府部門、社會公眾、行業協會、食品生產經營者等多方面的努力和協作。要通過有效落實食品安全有獎舉報制度、逐步推廣食品安全責任保險制度，規范發布食品安全信息等方式，努力推動“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的社會氛圍的形成，使尊法信法守法成為全體人民的共同追求和自覺行動。用“最嚴格的監管”，構筑有力的食品安全法治保障體系。

（三）堅持“最嚴厲的處罰”，完善高效法治實施體系

猛藥去疴，重典治亂。2015年修訂的《食品安全法》明確提出對食品安全違法行為的刑事處罰優先于行政處罰，旨在嚴格落實食品生產經營企業的主體責任，嚴厲打擊食品安全違法犯罪行為，使嚴懲重處成為食品安全治理的常態。一是要督促企業遵守相關法律規定。對《食品安全法》及其配套法規中明確的義務責任、禁止性規定以及鼓勵性條款和倡導性要求，食品生產經營企業都要認真予以落實。二是要強化依法處罰。對凡明知危害公眾健康故意為之的行為，構成犯罪的，必須追究相應的刑事責任。對個人的刑罰，不能替代對生產企業法人的處罰。同時，監管部門要做到“四個到位”，即發現線索到位、立案到位、案件調查到位、處罰到位，切實依法加大對食品安全違法行為的處罰力度，確保有法必依、執法必嚴、違法必究。三是要公開處罰結果。所有違法案件的處罰結果、監督抽檢結果，都要及時向社會公開，讓消費者“用腳投票”，充分發揮市場的優勝劣汰作用。

（四）堅持“最嚴肅的問責”，形成嚴密法治監督體系

加強行政問責是建立高效廉潔政府的必然趨向。堅持“最嚴肅的問責”，就是要對監管者、領導者履職情況加強監督，對違法亂紀、不作為、亂作為的行為依法依紀追究責任。一方面要對監管部門開展監管情況進行監督問責，特別是對監管部門是否認真履行對企業的日常檢查、對食品中農藥獸藥殘留、非法添加的定期抽檢責任進行監督問責。另一方面也要對地方政府是否履行領導職責情況進行監督問責，重點是地方政府是否保證監管部門有職責、有崗位、有人員、有手段等。要加大督查考評力度，推動地方把食品安全工作納入地方政府和領導干部績效考核體系，落實地方政府屬地管理責任。既要敢于在“問責”上動真碰硬，也要善于在“盡責”上凝聚正能量。

（五）注重法治體系的協調統一，保證公正嚴明食品安全司法

第一，鑒于地方黨政主要領導在食品安全法治建立和實施中的特殊作用，應該抓緊建立食品安全“黨政領導同責”和“主要責任人終身負責”的問責制度；第二，由于食品安全法律體系是一個由法律、行政法規、地方性法規、部門規章等構成的復雜多元體系，法律、法規之間的沖突矛盾在所難免，不同主體對各種法條文意的解釋亦可能存在不同，這些均可能影響食品安全法律規范的統一執行，因此有必要明確權威解釋機構，應食品安全執法、司法之要求，及時統一地解釋相關法律法規；第三，注重食品安全行政執法和刑事司法的協調。檢察機關要依照十二屆全國人大常委會十五次會議授權，積極試點食品安全領域的公益訴訟，檢察機關不能僅僅利用偵監、瀆偵等部門，而且還應綜合利用檢察職能，進行食品安全監督，行政執法機關在査處食品安全案件時，要將食品安全犯罪案件及時移送公安機關；第四，由于食品安全問題往往伴隨復雜的利益問題，因此極易滋生地方保護主義和部門保護主義。公正、嚴明之司法既是一種成本最小、井然有序的社會爭議解決方式，又是祛除各種局部之私、保證法治統一的良好方式，故應及時有效地運用司法解釋和指導性案例制度，以盡可能統一各級法院的裁判尺度，還應加快建立領導干部非法干預食品安全案件的記錄、通報和懲戒制度，以保證食品安全案件的獨立、公正裁判；最后，食品安全執法和司法往往事關企業、社會組織和公民個人的重大合法權益，因此要盡量杜絕運動式、突擊式執法，力戒因有權者看法、注意力的不同而執法標準不同，要暢通食品安全權利受損人的權利救濟機制，保證受損害的權利及時得到恢復和賠償。

法治是保障食品藥品安全的最有力武器。用現代法治理念構建食品安全治理體系既是法治中國的重要組成部分，也是推進食品治理現代化的必然要求和根本保障。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國重大戰略任務，我們要以此為契機，全面落實總書記提出的“四個最嚴”要求，加快推進食品安全治理體系法治化建設進程，逐步營造科學立法、嚴格執法、深入普法、全民守法的良好法治環境，全面提升我國的食品安全治理能力和水平。

（課題組組長、執筆人：郭文奇國家食品藥品監督管理總局黨組成員；課題組成員：王隨蓮、姚小旋、李曉紅）

責任編輯：張翔