城郊結合部：新的矛盾聚焦點

吳傳毅

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城郊結合部：新的矛盾聚焦點

吳傳毅

近年來，城郊結合部農民建房形成了新的矛盾聚焦點，原因在于規劃滯后帶來農村建房無序，當地國土部門制定的建房標準不合農村實情以及城建執法不公等。化解城郊結合部農民建房的新矛盾，地方政府的規劃必須先行，建房標準必須符合實情，建房執法必須規范。

城郊農民；困境解構；路徑探究

近年來，城郊結合部形成了新的矛盾聚焦點，一些農民為建房與當地國土部門發生矛盾糾紛，甚至建房農民與執法人員發生肢體沖突，執法人員被打傷的情況時有發生，政府形象、黨群干群關系受到影響，一定程度上影響到農村基層政權的穩定。

一、蓋建新房：城郊農民富裕后的普遍訴求

社會主義新農村建設以來，農村面貌發生了根本改變，農民生活水平普遍有所提高，富裕起來的農民大多有蓋建新房的愿望和需求，城郊結合部的農民把在農村建房當作投資選項。可以說，蓋建新房成了城郊農民富裕后最直接最突出的利益訴求。

1、城郊農民擁有蓋建新房的經濟基礎

改革開放以來，農民生活水平有了很大提高，主要基于以下原因：一是農業稅的停收。2006年1月1日，我國廢止了《農業稅條例》。意味著沿襲千年之久的傳統稅收的終結。停收農業稅的同時，農民還獲得種糧補貼款，這不出反進”的差距，使得農民收入有了較大提高。緣于此，我國城鄉差距開始縮小；二是國家啟動了農村養老保險和農村醫療保險的投入。使“老有所養”的目標得以進一步實現，它有利于破解城鄉二元的經濟和社會結構，有利于擴大內需和國民經濟發展，從而間接地提高了農民收入。雖然農民報銷的醫藥費用比例不高，但減輕了農民負擔，從而讓農民增收；三是農民工工資的提高。過去農民外出務工，一天大概只有幾十元，現在不一樣，農民外出務工一天可收入一二百元，全年除去個人開支可節存三四萬元，若務工三五年大概可有十來萬元存款；四是由于城鎮化的推進，征地拆遷進度快，部分農民因征地拆遷可獲得一定數額的補償款，借此為蓋建新房提供了條件。

2、社會主義新農村建設的內在要求

城鄉差異一定程度表現在住房差異上。改革開放之前，農民基本上住的是泥土房。改革開放之后，農民生活水平得到提高，住房條件理所當然要改善。中國共產黨十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。“生活寬裕”是新農村建設的目標，也是衡量我們工作的基本尺度。只有農民收入上去了，衣食住行改善了，生活水平提高了，新農村建設才能取得實實在在的成效。而“生活寬裕”是以農民蓋建新房作為標志。蓋建新房既是社會主義新農村建設的考量指標，也是社會主義新農村建設的內在要求。

二、困境解構：城郊農民建房的矛盾

1、規劃滯后帶來農村建房無序

按照社會主義新農村建設的要求，農民蓋建新房要進行總體規劃，以保證農村經濟的發展。但是，由于農村建房規劃沒有及時跟進，于是，農村新房建設出現“各自為政”“各顯特色”，不利于農村日后的發展。農村無序建房主要表現為兩個方面：一是未批先建。少數村民置國土法律法規于不顧，在未取得合法審批手續的情況下擅自動工興建；二是隨意亂建。有的為了搶占地盤，超面積多建；有的突破政策底線，擅自占用耕地或基本農田，違法用地現象屢禁不止。加上城郊結合部建了高鐵，占用一些農田和魚塘，使土地的使用更加緊張。

2、建房超標準帶來的問題

據筆者調查，城郊結合部地方國土部門規定新建農民住房標準是地面面積120平方米，樓層不超過三層。對此規定，農民普遍不能接受，認為不合農村實情。一般而言，農民蓋建新房面積大多在160平方米。即便農民蓋建新房得到了地方國土部門批準，建房面積也會超過標準，執法部門就會認定為違規建房。在檢查過程當中，往往出現執法人員以執法為名借此索取“好處”現象。建房戶一般會送個紅包，或送幾條煙，此次執法人員不再干預，但幾天后又有另外的執法人員過來，如此反反復復，建房戶需多次“打點”，直到房子最終建下來。此外，房子在報批過程當中，也要走關系，助長了不正之風，敗壞了黨群干群關系。

3、執法不公加劇了農民建房的矛盾

從宏觀方面講，國家出臺了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》。但是，這兩項法規都規定得比較原則，需要根據各地情況加以細化，以便具有操作性。由于主客觀方面原因造成標準執行不到位。一些關系戶通過找關系打招呼，一些村委會干部因為與當地執法部門熟識，也可能不遵循規定標準，建的房子比一般老百姓大很多，建的地方有的是農田農塘，甚至是風景區，這讓老百姓不服。他們說，“有關系的可以建，沒關系的不能建不公平；村干部可以建，村民不能建沒道理”。于是，不管報批與否，老百姓都動手建房。某些村干部打著向國土部門疏通關系的幌子，向建房戶私自收錢。極少數執法人員不給好處或好處給的不多，以執法名義阻止建房，態度十分惡劣，上來就推墻。與建房戶發生沖突，甚至造成流血事件，引發群眾強烈不滿。

三、路徑探究：解決城郊農民建房矛盾的對策

農民建房是發展中的問題，需要通過發展來解決。城郊農民建房問題，處理不好可能引發群體性事件。

1、農村建房規劃必須先行

從根本上解決城郊結合部建房矛盾，政府首先需要加強農村建房規劃，規劃既要符合土地利用總體安排，又要符合村莊發展建設。要本著尊重歷史、方便群眾、便于管理、有利發展的原則。一些人大代表提出議案：“農村規劃管理不到位，對宅基地審批控制不力、建設違法現象查處不嚴，造成違法建筑在農村蔓延。時間拖得越長，解決這一問題付出的成本越高，最終將影響到新農村建設的進程”。“治理農村建房亂象，必須加強制定農村村莊規劃，讓紙上規劃落實到實實在在的建設中去”。政府應把新農村建設規劃做在前面，把道理給農民講清楚、講明白，通過“三通一平”，幫助農民減少建房成本。

2、建房標準必須符合實情

據了解，160平方米的地面總面積，農民能夠接受執法人員對合標的農民建房不應干擾。有人大代表建議：“完善土地規劃，健全科學管理模式。已制定規劃的鄉村，要結合當地實際，尊重農村風俗，考慮農民意愿，盡快加以補充和完善，以減少執行規劃過程中可能產生的阻力”頗有道理。

3、執法隊伍必須規范執法

執法人員規范執法才能帶來公平公正，做到一視同仁。事實上，許多矛盾糾紛的產生都與執法不公有關，一些群體性事件的發生常與農民建房相聯。個別農民說“過去基層執法人員靠計劃生育撈取好處，現在農民不想多生了，撈不到好處，就想辦法在農民建房上撈取好處”。這個說法一定程度上反映了某些端倪。欠發達地區基層公務員待遇不高，養家糊口有困難，而他們手中掌握了一定權力，這就難以保證他們不進行權力尋租。所以，提高基層公務員待遇是保證基層執法人員公正執法的重要條件。

（本文作者：中共湖南省委黨校副校長、教授）

責任編輯：張翔