推進戶籍管理制度改革的實踐與思考
——以德清縣為例

□德清縣公安局課題組*

（德清縣公安局，浙江　德清　313200）

推進戶籍管理制度改革的實踐與思考
——以德清縣為例

□德清縣公安局課題組*

（德清縣公安局，浙江德清313200）

德清縣戶籍管理制度改革以推進“人的城鎮化”為核心，以 “積極穩妥、科學規劃，確保權益、自主選擇，因地制宜、分類指導，配套改革、同步推進”為基本原則，實施“三項改革”，統一城鄉戶籍管理制度，嚴格落實“賦權、增利”舉措，依法保障農民權益。應逐步建立戶籍管理制度改革相關配套政策體系，使之更加有效地適應經濟社會發展需要，在推進城鎮化、保護公民合法權益和維護社會和諧穩定方面更好地發揮作用。

戶籍制度改革；新型城鎮化；德清縣

近幾年，我國戶籍管理制度改革正在穩步推進，然而在戶籍管理制度改革深入推進的同時，一些深層次問題開始凸顯，與戶口緊密聯系在一起的教育、就業、醫療、計劃生育、社會保障等一系列配套改革亟待突破。《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，對扎實推進戶籍制度改革、創新人口服務管理提出了一系列政策性措施、制度性安排。如何進一步使戶籍管理制度及相關配套政策在推進新型城鎮化、保護公民合法權益和維護社會和諧穩定方面更好地發揮作用，以更加有效地適應經濟社會發展需要，本文結合德清縣戶籍管理制度改革工作實踐，從戶籍管理制度改革的基本情況和重要意義入手進行了研究分析，并提出一些思考。

一、戶籍管理制度改革基本情況

戶籍管理制度是指我國在戶口管理方面的規定。1958年1月，我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著新中國統一規范、嚴密高效的戶籍管理制度的正式確立。然而，隨著市場經濟體制的建立和發展，計劃經濟條件下形成的傳統戶籍制度之弊端開始顯現。由于作為最重要生產要素的人在傳統戶籍制度下不能自由流動，這就使得市場對資源的有效配置無法順利實現。為適應新的形勢，黨的十一屆三中全會后，我國逐步開展了戶籍制度改革。從戶口允許“農轉非”，到1984年，國務院《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，再到1985年，公安部出臺《關于城鎮暫住人口管理暫行規定》，首次實行居民身份證制度，直至 1998年，國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理中幾個突出問題的意見》，公民自由遷徙、居住的權利不斷落實。盡管戶籍制度改革不斷推進，但是現行戶籍制度還是在城鄉居民之間劃下了政治、經濟、文化、社會等方面權利保障不平等的溝壑。近年來，由戶籍制度引發的矛盾與爭論越來越多，呼吁戶籍管理制度改革的呼聲也愈發強烈。黨的十八大報告明確提出了“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”的要求。

實施戶籍管理制度改革，從字面理解，是對當前戶籍管理制度進行改革，實質上是對我國現行的嚴格區分“農業戶口”及“非農戶口（即城鎮居民戶口）”的城鄉二元體系進行改革，即取消“農業戶口”與“非農戶口”性質劃分，建立城鄉一體的戶籍管理制度。長期以來，由于我國各項經濟及社會管理手段對戶口性質依賴嚴重，戶口性質劃分的取消涉及土地、林地、宅基地、計劃生育、教育、社會保障、民政福利等一系列政策的調整與完善，因而，組織實施戶籍管理制度改革是一項紛繁復雜的系統工程，牽一發而動全身。

目前，我國已有多個地區組織實施了戶籍管理制度改革。其中，部分地區實施了較為徹底甚至是超前的戶改，如重慶市與蘇州市，但兩市在組織實施過程中以強大的政府財力作為改革支撐，并突破了如計劃生育、土地政策等中央事權；部分地區是分步逐級推進，如廣東省2011年率先實施積分制入戶政策，并于2012年進一步擴大積分入戶對象范圍，由“在粵務工的農業戶籍勞動力”擴大至所有在粵務工城鄉勞動者，適用范圍也由原先僅用于積分入戶擴大至享受城鎮公共服務；浙江省衢州市及嘉興市也分別于2006年、2008年組織實施了戶籍管理制度改革，但由于其并未真正實現剝離依附于戶口的相關政策，僅僅是通過以“有地居民”“無地居民”或“農村居民”“街道（社區）居民”等形式取代“農業戶口”“非農戶口”性質，繼續執行原有相關政策。

二、德清縣戶籍管理制度改革的探索與實踐

（一）現行戶籍管理制度對德清城鎮化發展的消極影響。在實施戶改前，現行“城鄉二元”戶籍管理體制對德清縣經濟社會發展以及城鎮化推進的消極影響主要有以下幾個方面。

一是農業轉移人口進城通道不通暢，農業人口落戶難。原有的以戶口性質分類明確的“農遷農”“農轉非”等戶籍管理政策，在一定程度上阻礙了農業轉移人口的戶籍遷移。同時，對于不愿落戶的城鎮新居民，沒有以制度保障其享受基本公共服務，造成新居民難以真正實現融入當地。

二是農村權益未得到保障，農業人口落戶有顧慮。目前，農村人口相較于城鎮人口，主要存在土地（林地）承包經營權、村集體經濟收益、宅基地相關權益以及不同的計劃生育政策等五個方面的特殊權益。在現行戶籍管理體制下，農村居民一旦將戶口遷入城鎮，其原有農村權益將難以得到保障。

三是基本公共服務有差異，農業人口不愿落戶。現行戶籍管理制度體系下，城鄉間存在教育、就業保障、社會救助、社會福利、醫療保障以及住房保障等一系列的政策待遇差異，造成基本公共服務不均等，同時農業人口進城鎮落戶后的權益未得到充分保障。

（二）德清縣戶籍管理制度改革的具體做法。

德清縣戶籍管理制度改革明確以推進“人的城鎮化”為核心，以“積極穩妥、科學規劃，確保權益、自主選擇，因地制宜、分類指導，配套改革、同步推進”為基本原則，嚴格落實“賦權、增利”舉措，依法保障農民權益，逐步建立戶改相關配套政策體系，使農村居民和新居民進得來、安得下、融得進，使戶籍管理制度及相關配套政策更加有效地適應經濟社會發展需要，在推進城鎮化、保護公民合法權益和維護社會和諧穩定方面更好地發揮作用。同時，在制定相關配套政策時，充分考慮縣財政的承受能力和公共資源的承載能力，條件成熟的先推進，不成熟的暫不調整，總體上保持積極穩妥的態勢。

1.實施“三項改革”，統一城鄉戶籍管理制度。以消除農民進城鎮落戶的政策性、體制性障礙為導向，同步進行城鄉統一的戶口登記制度、戶口遷移制度和居住證制度三項改革，推動城鄉人口合理布局和城鎮化發展。

一是統一城鄉戶口登記制度。取消農業、非農業戶口性質劃分，統一登記為“浙江居民戶口”。在啟動戶籍身份數據轉換前，對全縣戶籍信息數據進行備份，作為繼續執行農村居民相關政策的備份資料。

二是完善城鄉戶口遷移制度。根據城鎮化進程、產業發展和城鎮人口集聚等需要，以具有合法穩定住所或合法穩定職業為基本條件，以“經常居住地登記、人戶一致”為基本原則，制定了《德清縣戶口遷移暫行規定》，分類明確了有合法穩定住所人員、引進人才、投資人員、有突出貢獻人員、工作錄用及調動人員、親屬投靠和其他人員等七類人員的落戶條件，使農村居民進城鎮落戶基本實現“零門檻”。

三是實行居住證制度。根據全縣經濟社會發展水平和公共資源承載能力，按照公平公正、分類保障的原則，對暫不具備落戶條件或不愿落戶的新居民實施居住證制度。制定了《德清縣新居民居住證申領及相關配套政策暫行規定》，按其在德清居住時間、固定住所、個人學歷、投資創業等情況，分類發放居住證和臨時居住證。

2.落實“賦權”舉措，依法保障農民合法權益。以保障進城鎮落戶農民合法權益、消除農村人口向城鎮轉移的顧慮為導向，實行“三個確權、一個不變”，從體制上保障農民在農村的合法權益，解決農民進城鎮落戶的后顧之憂。

一是深化農村土地（山林）承包經營權確權登記工作。土地、山林是農民最基本的生產資料和最可靠的生活保障。實施戶籍管理制度改革，避免因戶籍身份的轉換而讓農民存有顧慮，必須長期穩定保障其合法擁有的土地山林承包經營權。德清縣相繼完成農村土地延包和山林確權工作，并全部發證到戶。同時鼓勵引導進城鎮落戶農民依法自愿有償流轉。

二是全面實施村集體資產收益權確權工作。全面實施并完成了村經濟合作社股份合作制改革，明確農民的社員身份，將村集體經濟凈資產全部折股量化到社員，社員擁有的股權可依法繼承或在本社社員中轉讓，保障進城鎮落戶農民在村經濟合作社中的集體資產收益分配權。

三是全面推進宅基地確權登記工作。對全縣農村宅基地情況作補充調查，全面完成摸底調查和備案登記，啟動宅基地登記發證補辦手續，并且完成規劃區內農村宅基地發證工作。

四是穩定人口和計劃生育政策不變。以改革前全縣居民戶籍信息備份數據為基礎，對人口和計劃生育免費基本技術服務政策、人口和計劃生育獎勵保障政策、城鄉居民之間實行不同的再生育政策和社會撫養費征收標準不作調整，仍按現行政策執行。戶籍管理制度改革后，農民進城鎮落戶的，其本人繼續享受農村居民的計劃生育政策待遇。

3.優化“增利”途徑，逐步完善配套政策體系。實施戶籍管理制度改革，不僅僅是在戶籍登記上體現城鄉統一，更重要的是逐步消除依附在戶口性質上的差別待遇，逐步推進基本公共服務的均等化。德清縣全面、細致梳理了以不同戶口性質區別實行的政策體系，按照“先易后難、量力而行”的原則，對時間、條件比較成熟的戶口遷移、新居民居住證、社會救助、就業失業登記、就業困難人員申請認定、失業保險、基本醫療保險制度、城鎮登記失業率統計口徑、拆遷補償安置、廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房、農村建房審批、農房產權登記、農房產權變更、農房產權調劑等16項政策進行調整完善，明確今后出臺有關政策將不再與戶口性質掛鉤。

一是圍繞推動城鎮化，調整完善吸引農民進城鎮落戶的政策體系。農民進城鎮落戶的，享有與當地城鎮居民同等的權益，包括享有義務教育、就業困難人員申請、失業保險、就業扶持等權益。

二是圍繞城鄉一體化，健全完善城鄉統一的政策體系。對社會救助和社會福利、基本醫療保險、廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房等方面的政策逐步實行城鄉統一，消除戶口性質差別待遇，加快形成城鄉經濟社會發展一體化格局，切實保障改善民生。

三是圍繞基本公共服務均等化，將公共服務逐步由戶籍居民向新居民拓展。以具有合法穩定職業和合法穩定住所（含租賃）、連續居住年限、參加社會保險年限等為主要指標，按照控量提質、公平公正、有序辦理的原則，對持《浙江省居住證》和《浙江省臨時居住證》的新居民，提供分級、分層次的社會保障和公共服務等待遇，共涉及13大類，進一步解決其在勞動就業、社會保障、居住環境、子女就學、預防保健、社會救助等方面的實際困難，提高人才吸引力度，逐步實現基本公共服務由戶籍居民向新居民拓展。同時，根據國務院、省、市有關文件要求，對征兵入伍條件、交通事故司法賠償標準等屬于國家層面的政策和事權不作突破并堅持土地用途管制，完善城鄉建設用地增減掛鉤試點，嚴格遵守法定征收程序，嚴格執行禁止城鎮居民在農村購置宅基地的政策。

三、進一步推進德清縣戶籍管理制度改革的思考

（一）清醒認識戶籍管理制度改革所面臨的挑戰。德清縣戶籍管理制度改革對經濟社會發展、新型城鎮化建設、保護公民合法權益和維護社會和諧穩定方面的推動作用逐步顯現，但是改革的挑戰也客觀存在，絕不能盲目樂觀，忽視可能出現的各種困難和問題。目前存在的挑戰主要體現在以下方面。

1.對公共資源承載能力提出新挑戰。戶籍管理制度改革的實施將推動新型城鎮化進程，促進人口的合理流動，促進農村人口的遷移、外來人口的定居，這對現有的教育、衛生醫療、交通、基礎設施等公共資源承載能力將提出嚴峻的挑戰。

2.對城鎮管理工作提出新要求。當前，城鎮化不斷得到推進，隨之而來的是大量農村人口進到城鎮中，這使得城鎮不斷擴容。城鎮管理者只有清醒地認識面臨的新情況新問題，做到未雨綢繆，做好充分的準備，才能應對挑戰。

3.對統籌城鄉發展提出新難題。改革使農民可享受城鎮待遇、可保留農村權益、可流轉農村利益，可以說農民既能享受城鎮居民的各項權益，又能享受農民的各項政策，這與城鎮居民形成了新的不平等，給城鄉統籌帶來了新的難題。

（二）統籌兼顧，扎實推進德清縣戶籍管理制度改革。戶籍管理制度改革，對德清縣經濟社會發展的影響是多方面的。戶籍管理制度改革是一個系統工程，需要統籌兼顧，應通過完善與之配套的一系列體制、機制，推動社會全面、協調、可持續發展。

一要將戶籍管理制度改革作為加快推進新型城鎮化的重要舉措。加快推進新型城鎮化是促進經濟社會發展的重要引擎，而新型城鎮化的核心就是“人的城鎮化”。實施戶籍管理制度改革，取消農業戶口和非農業戶口性質劃分，調整完善城鄉戶口遷移制度，消除農村人口向城鎮轉移的政策性、體制性障礙，并逐步建立與戶籍管理制度改革相配套的政策體系，有助于打消農民進城鎮落戶顧慮，保障農民合法權益，促進農村人口向城鎮集聚，提高城市化水平。同時，落戶政策的放寬完善，也更加有利于新居民群體由常住人口向戶籍人口轉化，為德清新型城鎮化發展增添新的動力。因此，要進一步實施戶籍管理制度改革，不斷提升城鄉要素資源的配置效率，為新型城鎮化推進提供更為廣闊的空間。

二要將戶籍管理制度改革作為推動其他各項改革的重要突破口。長期存在的戶籍性質差異，使我國以往很多政策制訂和制度設計，包括德清縣自身出臺的很多政策措施，都難以避免地留下了城鄉二元的深深烙印，而這已經越來越難以適應當前的新形勢、新要求，成為深化各項改革、推動各項工作的重要制約因素。因此要進一步推動戶籍管理制度改革，取消農業戶口和非農業戶口性質劃分，逐步建立與戶籍管理制度改革相配套的政策體系，為其他各項改革打開突破口，使政策制訂和制度設計更加科學合理，各項工作推進更為順利。

三要將戶籍管理制度改革作為促進經濟發展、社會和諧的重要保障。實施戶籍管理制度改革，打破原有城鄉二元結構的戶籍制度，有助于促進城鄉生產要素的合理流動、高效配置，有助于防止和化解社會矛盾糾紛，從而為促進經濟發展、社會和諧提供有效保障。比如，部分農村居民到城鎮落戶就業，必然加速農村土地流轉，促進土地相對集中和實現規模化經營，提高土地的邊際收益率和土地利用效率，從而促進現代農業的發展。同時，農村勞動力向二、三產業轉移，有力推動了全縣工業、服務業的發展，逐漸形成一二三產業協調發展的良好格局。因此，要進一步完善戶籍管理制度改革，夯實農村居民在土地（山林）承包經營權、村集體經濟收益權、宅基地使用權等方面的合法權益保障，推動基本公共服務的均等化，并且今后出臺的政策將不再與戶口性質掛鉤，為化解相關矛盾糾紛、促進社會和諧穩定奠定良好的基礎。

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［2］顧朝林，陳金永.大城市戶籍應該逐步放開［J］.城市發展研究，2001（6）.

［3］逄偉，劉曉惠.戶籍制度改革如何一路走好［J］.山東經濟戰略研究，2001（11）.

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［5］魏玉華，李婷.改革戶籍制度實現法的平等、公正價值［J］.法制與社會，2011（7）.

（責任編輯：潘晶安）

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1674-3040（2016）04-0105-04

2016-05-11

*課題組成員：邱連榮，中共浙江省德清縣公安局黨委副書記、副局長；高旭明，該局治安大隊副大隊長兼行政許可科科長；喻運哲，該局辦公室副主任。