監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”對我國社會組織監(jiān)管工作的啟示

劉寧寧 邵興平 徐 嫣 馬紅軍

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”對我國社會組織監(jiān)管工作的啟示

劉寧寧 邵興平 徐 嫣 馬紅軍

2015年9月，王岐山書記在福建調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，把握運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’，以嚴(yán)明的紀(jì)律推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨”，“要運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的‘四種形態(tài)’。黨內(nèi)關(guān)系要正常化，批評和自我批評要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；對嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)；而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極極少數(shù)”。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，作為全面從嚴(yán)治黨的一大理論創(chuàng)新，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨指明了路徑、提供了遵循。準(zhǔn)確把握監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的內(nèi)涵，合理借鑒監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的思想，對于進(jìn)一步做好我國社會組織監(jiān)管工作具有重要意義。

一、準(zhǔn)確把握“四種形態(tài)”的科學(xué)內(nèi)涵

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”強(qiáng)調(diào)將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，以嚴(yán)管體現(xiàn)厚愛。批評教育、組織處理、紀(jì)律處分、立案審查，層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣、互相支撐，共同構(gòu)成監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)。

第一種形態(tài)旨在防患于未然，凈化黨員干部的心靈。批評和自我批評是黨在長期革命和建設(shè)實(shí)踐中形成的優(yōu)良作風(fēng)，是增強(qiáng)黨的生機(jī)與活力的一大法寶。無數(shù)案例證明，一名黨員干部從“好同志”成為“階下囚”絕不是一天兩天的事情，都經(jīng)過了一個(gè)思想不斷松懈、問題逐步變大的過程。當(dāng)黨員干部出現(xiàn)傾向性、苗頭性問題時(shí)，如果有人“咬咬耳朵”“扯扯袖子”，或紅臉呵斥，就有可能將這些問題消滅在萌芽狀態(tài)。

第二種形態(tài)旨在懲戒輕微違紀(jì)，及時(shí)糾正“脫軌”狀態(tài)。對于一個(gè)擁有8700萬黨員的政黨來說，一小部分黨員出現(xiàn)問題并不可怕，但如果只盯違法不顧違紀(jì)，對黨員干部輕微違紀(jì)不處理，必然會養(yǎng)癰遺患，不僅會使黨員干部由違紀(jì)跌入違法犯罪的深淵，最終也會影響整個(gè)黨的健康發(fā)展。因此，對黨員干部的違紀(jì)行為，要堅(jiān)決查處，毫不含糊，且要抓早抓小、動輒則咎，讓違紀(jì)的同志感受到紀(jì)律的懲戒作用，增強(qiáng)對黨紀(jì)的敬畏感。黨紀(jì)輕處分和組織處理成為大多數(shù)，體現(xiàn)了將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的嚴(yán)肅性，也體現(xiàn)了黨組織對黨員干部的關(guān)愛。

第三種形態(tài)是阻止黨員干部成為“階下囚”的最后一道關(guān)口。對那些嚴(yán)重違紀(jì)但尚不構(gòu)成犯罪的黨員，必須出重拳、下猛藥，通過采取黨紀(jì)重處分、作出職務(wù)調(diào)整等方式，當(dāng)頭棒喝，讓其懸崖勒馬，才能真正達(dá)到治病救人的效果。有的干部因嚴(yán)重違紀(jì)被從省部級直接降為科員，處分不可謂不重，但如果沒有這樣的“重拳”“猛藥”，當(dāng)事人斷然不會迷途知返，最終很可能就是鋃鐺入獄，落得身敗名裂的可悲下場。

第四種形態(tài)是清除黨肌體上“毒瘤”的“大手術(shù)”。對嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法的，要堅(jiān)持紀(jì)法有別，紀(jì)不代法。該移交司法機(jī)關(guān)的，就堅(jiān)決移交，讓已違法者受到法律追究、付出沉重代價(jià)，讓想違紀(jì)者受到震懾。讓第四種形態(tài)成為極極少數(shù)，有賴于前三種形態(tài)的貫徹落實(shí)。這就要求紀(jì)委必須回歸黨章賦予的本職主責(zé)。紀(jì)委不是黨內(nèi)的公檢法，其職責(zé)是依“紀(jì)”進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，使紀(jì)律成為管黨治黨的尺子、黨員不可逾越的底線。這些工作做實(shí)了、做嚴(yán)了，第四種形態(tài)自然就會成為極極少數(shù)。

二、努力構(gòu)筑社會組織監(jiān)管的五道防線

社會組織監(jiān)督管理可借鑒監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，對社會組織存在的問題亦采取分類施治的策略，根據(jù)社會組織的違法情形，開出不同的“藥方”。堅(jiān)持無病預(yù)防、小病早治、中病快治、重病大治，既不縱容小錯(cuò)，也不放過大錯(cuò)，努力構(gòu)筑社會組織監(jiān)管的五道防線，形成對社會組織全方位、多層次的監(jiān)管格局。

第一，讓違法預(yù)防成為社會組織監(jiān)管的第一道防線。預(yù)防工作做得好，會將大量違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，在提高監(jiān)管效能的同時(shí)，減輕監(jiān)管壓力、降低監(jiān)管成本。登記管理機(jī)關(guān)要通過把好登記關(guān)口、開展政策法規(guī)宣傳、推行信息公開、實(shí)行負(fù)責(zé)人任前談話等多種方式降低社會組織的違法風(fēng)險(xiǎn)；通過健全法人治理結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)部管理制度、健全行業(yè)自律公約等途徑推進(jìn)社會組織自律建設(shè)，提高社會組織自律能力，努力形成社會組織違法預(yù)防長效機(jī)制。

第二，讓所有違法違規(guī)社會組織和個(gè)人受到信用懲戒。公信力是社會組織的立身之本。信用懲戒對社會組織的影響程度深、范圍廣，要建立社會組織常規(guī)監(jiān)管手段與信用懲戒的聯(lián)動，切實(shí)讓失信社會組織付出應(yīng)有代價(jià)。這就要求登記管理機(jī)關(guān)不斷完善社會組織信用信息采集和評判機(jī)制，按社會組織違法行為的情節(jié)設(shè)置相應(yīng)失信種類和級別。對于失信社會組織，在采取常規(guī)監(jiān)管手段予以處理后，還要在年度檢查、等級評估、稅收優(yōu)惠、職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)等事項(xiàng)中予以相應(yīng)限制；對有嚴(yán)重違法行為的負(fù)責(zé)人，要限制或取消其從事社會組織工作的資格。探索建立“黑名單”管理制度，對存在嚴(yán)重違法違規(guī)記錄的社會組織，在日常管理中列為重點(diǎn)監(jiān)管對象，加大財(cái)務(wù)審計(jì)和行政檢查的力度。建立多部門、跨地區(qū)的社會組織信用懲戒聯(lián)動機(jī)制，使守信者處處受益、失信者寸步難行。

第三，讓柔性執(zhí)法成為解決社會組織違法違規(guī)問題的多數(shù)情形。違法違規(guī)行為的危害后果一旦形成，即使相關(guān)社會組織受到較重處罰，所造成的損失往往難以挽回。因此，對社會組織違法違規(guī)行為也要打早打小，在其剛有苗頭或造成危害后果之前予以解決。柔性執(zhí)法具有行政成本低、反應(yīng)迅速、處理及時(shí)等優(yōu)勢。在監(jiān)管實(shí)踐中，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用建議、約談告誡、責(zé)令整改等柔性執(zhí)法手段，及時(shí)解決社會組織輕微問題和初發(fā)問題。

第四，讓行政處罰成為解決社會組織違法違規(guī)問題的少數(shù)。沒有嚴(yán)厲的處罰，就沒有健康有序的社會組織登記管理秩序。對社會組織的嚴(yán)重違法違規(guī)行為，按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，必須嚴(yán)厲處罰。目前對社會組織嚴(yán)重違法違規(guī)行為的處罰種類有警告、限期停止活動、罰款、沒收違法所得和撤銷登記等幾種情形。警告、責(zé)令限期停止活動、罰款、沒收違法所得等幾種處罰種類可以在保留社會組織主體資格的前提下，制止和糾正違法違規(guī)，恢復(fù)被破壞的管理秩序。撤銷登記是對社會組織最為嚴(yán)厲的行政處罰，將導(dǎo)致涉案社會組織“生命”的終結(jié)，一般應(yīng)少用慎用。但對違法性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重、社會危害性較大的社會組織，應(yīng)堅(jiān)決予以嚴(yán)懲，以儆效尤，以維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威，彰顯法律的公平和正義。讓行政處罰成為解決社會組織違法違規(guī)問題的少數(shù)，不是監(jiān)管的放松，而恰恰是要將嚴(yán)格監(jiān)管體現(xiàn)在事前、事中和事后全過程，通過完善的事前預(yù)防、嚴(yán)格的事中監(jiān)管和嚴(yán)厲的事后懲戒，降低社會組織嚴(yán)重違法情形的發(fā)生率。

第五，讓移交司法成為極少數(shù)。對社會組織構(gòu)成犯罪的行為，要堅(jiān)持“行”“刑”有別原則，不能大事化小，降格處理，以行政處罰代替刑事處罰。我國行政處罰法和社會組織管理三部行政法規(guī)均明確規(guī)定，違法情形構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。因此，對少數(shù)借社會組織之名從事犯罪活動的“害群之馬”，要堅(jiān)決予以剔除，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，以彰顯處罰的震懾力。但犯罪行為對我國社會組織管理秩序傷害最大，對人民群眾的傷害最大，要努力遏制違法行為轉(zhuǎn)化為犯罪行為，減少社會組織犯罪案件的發(fā)生。

社會組織監(jiān)管的五道防線各有側(cè)重，并互為補(bǔ)充，第一道防線是基礎(chǔ)，第二道防線是重點(diǎn)，第三道防線是主體，第四道防線是關(guān)鍵，第五道防線是補(bǔ)充，共同構(gòu)成預(yù)防和懲治違法違規(guī)的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)。

三、實(shí)現(xiàn)社會組織監(jiān)管五道防線的有效途徑

借鑒監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，形成社會組織監(jiān)管五道防線，社會組織監(jiān)管部門的責(zé)任將變得更重，監(jiān)管的力度將變得更大，必須提高思想政治水準(zhǔn)和把握政策能力，實(shí)現(xiàn)懲處極少數(shù)社會組織、引導(dǎo)大多數(shù)社會組織的良好效果。

首先，社會組織監(jiān)督管理要嚴(yán)字當(dāng)頭，形成監(jiān)管威懾力。我國社會組織管理工作起步較晚，加之監(jiān)管手段和監(jiān)管力量有限，監(jiān)管能力相對于其他部門仍存在較大差距。有的地方登記關(guān)口不嚴(yán)，使問題組織混入；日常監(jiān)管缺位，對違法違規(guī)問題反應(yīng)遲鈍；出現(xiàn)問題時(shí)，不會管、不敢管、不愿管，不僅使部分違法違規(guī)情形逃脫制裁，也嚴(yán)重影響政府形象和法律權(quán)威。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”以嚴(yán)管體現(xiàn)厚愛，對形成社會組織監(jiān)督管理五道防線同樣適用。

社會組織監(jiān)管做到嚴(yán)字當(dāng)頭，一要完善社會組織監(jiān)管依據(jù)。盡快制修訂相關(guān)法律法規(guī)，將網(wǎng)絡(luò)社會組織、社區(qū)社會組織、“離岸社團(tuán)”等納入監(jiān)管范圍，增加登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)管手段，加大社會組織違法成本。編制社會組織行政處罰基準(zhǔn)，統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量幅度。二要堅(jiān)持嚴(yán)以用權(quán)。年檢、評估、執(zhí)法等各種監(jiān)管手段必須依法嚴(yán)格規(guī)范行使，屬行政處罰情形的，依法予以嚴(yán)厲處罰；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)。建立健全日常抽查和專項(xiàng)檢查制度，變被動應(yīng)對為主動出擊。三要建立健全社會組織監(jiān)管考核機(jī)制，對監(jiān)管工作先進(jìn)地區(qū)和人員予以表彰，對落后地區(qū)和人員通報(bào)批評。對失職瀆職的人員依法追究法律責(zé)任，該移交司法機(jī)關(guān)的，堅(jiān)決移交，絕不姑息。

其次，要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的積極作用。形成社會組織監(jiān)管五道防線，離不開社會力量的參與。要健全社會組織第三方評估機(jī)制，確保評估結(jié)果的公平、公正。推進(jìn)社會組織信息公開，便于社會公眾監(jiān)督。加大執(zhí)法宣傳力度，及時(shí)公布案件查處結(jié)果，對涉案社會組織相關(guān)負(fù)責(zé)人要點(diǎn)名道姓曝光。完善社會監(jiān)督舉報(bào)受理機(jī)制，建立社會監(jiān)督員制度，拓寬社會監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)社會公眾投訴舉報(bào)。發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，借助媒體輿論監(jiān)督導(dǎo)向功能，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效能。政府、新聞媒體和社會公眾形成監(jiān)督合力，讓違法違規(guī)行為無處遁形。

再次，登記管理機(jī)關(guān)要聚焦本職，突出重點(diǎn)。目前一些地方對社會組織管理工作仍存在認(rèn)識偏差，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代大包大攬的做法，對新形勢下社會組織的功能和作用認(rèn)識不到位，對社會組織活動干涉過多、過深，如介入社會組織內(nèi)部管理事項(xiàng)，參與調(diào)解社會組織與其它主體之間的民事糾紛，越俎代庖，替代其它職能部門管理社會組織事務(wù)等。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”強(qiáng)調(diào)紀(jì)委要突出主業(yè)，回歸本職，有效解決了紀(jì)委工作發(fā)散有余、聚焦不足的問題。社會組織監(jiān)管同樣需要聚焦本職，突出重點(diǎn)。社會組織登記管理法律法規(guī)明確限定了社會組織登記管理機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)緊緊圍繞法規(guī)規(guī)定履職盡責(zé)。對不屬于登記管理機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)積極引導(dǎo)社會組織通過其它法律途徑合理解決。同時(shí)，要深入推進(jìn)社會管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步厘清政府與社會、政府與社會組織的關(guān)系，明確社會組織登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)主管部門以及相關(guān)職能部門的職責(zé)，努力使登記管理機(jī)關(guān)的角色定位更加明確，監(jiān)管更加有效。登記管理機(jī)關(guān)重點(diǎn)是做好社會組織各項(xiàng)制度的改革創(chuàng)新，推動社會組織健康有序發(fā)展。

最后，登記管理機(jī)關(guān)工作人員要勇于擔(dān)當(dāng)，敢于碰硬。為政之要，貴在執(zhí)行。“四種形態(tài)”明確了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的正確途徑和方向，但更關(guān)鍵的在于執(zhí)行，而執(zhí)行的效果如何則取決于各級黨委和紀(jì)檢部門的擔(dān)當(dāng)和能力。做好社會組織監(jiān)管工作，形成社會組織監(jiān)管五道防線，同樣需要一支政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、德才兼?zhèn)洹I(yè)務(wù)精良、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍。一方面，理想信念要堅(jiān)定，敢于碰硬。執(zhí)法工作任務(wù)繁重，易得罪人，面對各種干擾阻礙，如理想信念不堅(jiān)定，就極易產(chǎn)生理想動搖、價(jià)值扭曲的嚴(yán)重后果。執(zhí)法者承載著黨的重托和人民群眾的期望，要常自省、自律、自勵(lì)，堂堂正正執(zhí)法，干干凈凈用權(quán)。另一方面，工作能力要過硬，能擔(dān)重任。社會組織監(jiān)管是一項(xiàng)重大而復(fù)雜的工作，要求社會組織監(jiān)管人員同時(shí)具備較高的學(xué)習(xí)能力、綜合協(xié)調(diào)能力、發(fā)現(xiàn)問題能力、分析研判能力和應(yīng)急處理能力等。因此，社會組織監(jiān)管人員要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，及時(shí)更新知識儲備，拓寬知識結(jié)構(gòu)，開闊知識視野，提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的宏偉目標(biāo)已經(jīng)明確。社會組織不僅是這一進(jìn)程的參與者，更是推動者和建設(shè)者。社會組織登記管理機(jī)關(guān)要引導(dǎo)社會組織發(fā)揮積極作用，通過轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路、加大監(jiān)管力度、創(chuàng)新監(jiān)管方式，不斷提高監(jiān)管效能，努力營造風(fēng)清氣正的社會組織生態(tài)環(huán)境。

作者單位：（民政部民間組織管理局）