關于加快社會組織改革發展的幾點思考

李 政

關于加快社會組織改革發展的幾點思考

李 政

社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量，加快推進管理制度改革，形成政社分開、權責明確、依法自治的社會組織制度，是事關我國經濟社會發展全局的重要任務。

一、加快社會組織改革發展的重要意義

我國的社會組織，以在民政部門登記的社會團體、社會服務機構和基金會為主體。近年來，隨著經濟社會加快發展，社會組織數量持續增加，規模不斷壯大，作用日益突現。在我國大力推進“四個全面”戰略的關鍵時期，加快社會組織管理制度改革，對于完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化意義重大。

發展社會組織，是完善社會主義市場經濟體制的重要內容。各類行業協會、商會、協會、聯合會等社會組織作為社會主義市場經濟體制的重要一環，協助黨委和政府，落實各項經濟領域的法律法規政策，發揮著服務企業、規范行業、發展產業等重要作用。比如，上海現有行業協會商會1600余家，廣泛分布在制造業、商業服務業、批發和零售業以及農林牧漁業等行業，服務近56萬個會員單位，在上海創新驅動發展、經濟轉型升級中擔當著重要角色。近年來，全球中央對手方協會、中國互聯網金融協會等全國性社會組織相繼落戶上海，亞太地區教育質量保障組織(APQN)上海總部、上海紐約大學等社會組織在上海登記成立，上海經貿商事調解中心、上海保稅區域協會等參與設立自貿區社會參與委員會，有力推動了上海“四個中心”建設和科技創新中心、自貿區建設。

發展社會組織，是參與社會治理和公共服務的重要主體。隨著我國經濟社會深刻變革，利益格局深刻調整，各種思想觀念相互交織，“單位人”轉變為“社會人”，對整個社會治理體制帶來根本性變化。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”社會組織作為“社會人”再組織化的重要載體，是社會參與的重要途徑，是社會協商的重要主體，是社會活力的重要來源。與企業不同的是，社會組織不以營利為目的，主要靠整合社會參與、利益協調和資源整合等社會化機制運行，提供企業不愿做、政府難以顧及或者行政成本太高、難以做好的準公共服務，可以貼近服務對象，滿足多樣化、個性化需求，對于破解政府失靈、市場失靈具有獨特的功能優勢。

發展社會組織，是鞏固黨的執政基礎的內在要求。社會組織涉及不同行業、不同領域，廣泛聯系或組織著某一方面的群眾，具有很強的社會影響，是黨聯系不同方面、不同利益階層的重要橋梁紐帶。社會組織集聚了一批優秀黨員和群眾帶頭人，在社區里“敲得開門、說得上話”，能夠更好地開展群眾工作。加強社會組織黨的建設，發揮好社會組織的正能量，有利于把社會組織及其從業人員緊密團結在黨的周圍，不斷擴大黨在社會組織的影響力，擴大黨的群眾基礎，夯實黨的執政基礎。

二、社會組織面臨的發展難題

雖然社會組織在促進經濟發展和社會進步中發揮了重要作用，但從社會發展需求來看，還存在社會組織自身較弱、支持引導力度不夠、監督管理滯后等問題，主要表現在六個方面：

一是社會組織法律法規方面，存在滯后性、不配套等問題。目前，我國在憲法、民法、公益事業捐贈法、民辦教育促進法中均涉及社會組織，但缺少一部專門的、全面的針對所有社會組織的法律法規；現行的社團條例、民非條例、基金會條例、外國商會條例為行政法規，相關規定落后于實踐；各地的社會組織法制建設參差不齊，由于法律體系不系統、不協調，難以適應社會組織日新月異的發展。

二是社會組織登記審批方面，存在要求高、力量弱等問題。雙重管理體制下，社會組織到登記管理機關登記前，須有相關領域的黨政機關或授權組織同意擔任其業務主管單位并出具批準文件。一些民間自發申請或跨行業、跨領域成立社會組織時，不太容易找到業務主管單位，增加了登記難度。實施直接登記改革以后，極大地釋放了社會組織登記發展的空間，但在具體的工作實踐中仍有待細化落實，完善準入標準。此外，民政部門由于登記管理力量相對薄弱，對直接登記成立后的社會組織如何實施有效的管理服務，需要進一步創新工作思路，加強事中事后監管。

三是社會組織監督管理方面，存在不適應、手段少等問題。對于大多數政府部門，由于沒有明確要求承擔對社會組織的監管職責，缺少對應的內設機構和人員編制，往往缺乏監管的主動性和積極性，缺乏相應的管理力量和管理手段。現有法律法規賦予登記管理機關和業務主管單位的監管手段，以登記審批、年度檢查、舉報查處等常規措施為主，大都為被動式的、形式上、階段性的管理，缺乏主動的、實時的、全過程的監管手段；管理部門之間的協調配合不足，監管信息實時共享不夠，不適應社會組織改革發展需要。

四是政府購買社會組織服務方面，存在碎片化、欠規范等問題。政府購買社會組織服務，既是提高公共服務效益的有力補充，也是支持社會組織發展的有效手段。雖然政府部門在深化政府職能、加強政府購買服務方面下了很大功夫，取得了長足進步，但在具體實踐中，政府購買服務的長效機制和統一平臺還未全面建立，不同區域、不同部門之間向社會組織購買服務的力度和范圍差異較大，缺乏持續、規范、有效的制度保證。政府購買社會組織服務項目的成本核算、績效評估難度大，購買項目設計不盡合理。政府購買服務項目資金和合同不夠穩定，不利于社會組織持續提升專業能力，實現健康茁壯成長。

五是社會組織稅收優惠方面，存在不明晰、流程繁等問題。現行稅法沒有統一的社會組織稅收優惠規定，主要通過非營利組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格認定，減免社會組織的部分所得稅、營業稅。一方面，社會組織的減免范圍窄，主要是捐贈收入、政府補助收入、會費等，社會組織承接政府購買服務項目收入和基金會保值增值服務收入等，仍要繳納所得稅。另一方面，社會組織申請認定非營利組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格，其認定一般需要跨年度，辦理時間較長。

六是社會組織人才待遇方面，存在保障弱、不穩定等問題。目前，社會對社會組織人才的認可度普遍不高，從業人員的職業榮譽感低。我國還沒有面向社會組織的職業序列，從業人員的薪酬待遇、社會保障、培訓激勵、職稱評定等方面政策制度還不夠完善。工作人員在從事社會組織工作時，更多是依靠愛心和熱情，缺乏專業知識和技能支撐，專業化程度難以提高。不少工作人員將社會組織視為職業“跳板”，引得進、難留住，容易造成社會組織人才流失，影響隊伍穩定。

三、加強社會組織制度改革的建議

為貫徹落實好中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發展的意見》，推動社會組織在服務政府、服務企業、服務社會、服務群眾中發揮更大的積極作用，建議抓好十方面的改革發展工作：

一是建立領導體系，加強頂層設計，抓好統籌協調。建議各級黨委政府建立社會組織工作協調機制，統籌、規劃、協調、指導社會組織立法和改革、發展工作，及時研究解決發展中面臨的問題。建議各級黨委、政府將加強和改進社會組織管理工作列入重要議事日程，納入績效考核內容，定期聽取工作匯報，完善研究決策制度，切實加強對社會組織發展工作的領導。

二是加快立法工作，完善法規制度，強化政策配套。建議抓緊修訂《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規，制定《慈善法》《境外非政府組織境內活動管理法》相配套的各項配套政策。研究制定志愿服務法、行業協會商會法等專項法規，適時啟動社會組織法的研究起草工作。

三是明晰部門職責，做實協同合作，形成工作合力。強化民政部門的登記管理責任，依法做好社會組織的登記審查、日常管理、執法查處等工作；按照“誰主管誰負責”的原則，落實業務主管單位、行業管理部門的業務指導和行業管理職責；落實財政、稅務、審計、金融、法制、人社、外事、物價等有關部門職責，做好專項事務的管理服務工作。建立健全部門之間信息共享、資源互通、工作聯動等制度，配齊配強工作力量，重點加強對社會組織發起人、負責人的指導服務，加強對社會組織重大活動、資金的監督管理，加快形成統一登記、各司其職、協調配合、依法監管的中國特色社會組織管理體制。

四是深化政社分開，轉變政府職能，釋放發展空間。正確處理政府、市場和社會的關系，按照《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》部署，穩妥推進行業協會商會與行政機關在機構、職能、資產財務、人員、黨建外事等方面“五分離、五規范”。規范政府部門授權或委托社會組織的事項，禁止社會組織行使行政審批。按照干部管理權限，嚴格執行有關黨政機關領導干部在社會組織兼職、任職的規定，支持社會組織自我管理、自主發展、平等競爭。

五是加強黨建引領，規范內部治理，促進健康發展。根據中央《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，完善社會組織黨建工作管理體制和工作機制，推進社會組織黨的組織和黨的工作全覆蓋，發揮社會組織黨組織政治核心作用。加強社會組織登記管理和黨建工作的有效銜接，推動法人組織和黨建組織“雙落地”。健全社會組織法人治理結構和運行機制以及黨組織參與社會組織重大問題決策等制度安排，完善會員（代表）大會、理事（會）、監事（會）制度，建立健全社會組織法定代表人離任審計、負責人管理、責任追究和資金管理等制度，使社會組織成為權責明確、運轉協調、制衡有效的法人主體。

六是加強購買服務，建立購買體系，創新政社關系。落實《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，逐步擴大政府向社會組織購買服務的范圍和規模，同等條件下，優先向社會組織購買民生保障、社會治理、行業管理等公共服務項目，支持社區社會組織、行業協會商會等社會組織加快發展，在參與社會治理中發揮更大作用。將政府購買服務項目列入政府部門年度預算，形成年度政府購買服務工作計劃制度。建議各級政府建立統一的購買服務公共管理平臺，及時發布和公開政府購買服務相關信息。完善政府購買社會組織服務項目管理機制，合理確定項目合同期限，改進項目成本核算，優化項目評價標準，支持社會組織持續發展。

七是細化稅收政策，完善操作規程，抓好優惠落地。全面推動社會組織依法進行稅務登記，研究完善社會組織稅收政策體系和票據管理制度。改進社會組織稅收優惠資格申報、確認程序，保障社會組織依法享受稅收優惠。落實慈善組織、捐贈人、受益人依法享受的稅收優惠政策，優化辦理手續。針對慈善組織開展的扶貧濟困活動，落實特殊的優惠政策。建議將社會組織納入現有的小微企業、公共服務、就業創業等方面扶持政策享受范圍，使社會組織平等參與、平等享受、平等使用。

八是加強規范評估，建立信用體系，完善退出機制。建立健全專業化、社會化的社會組織第三方評估機制，修訂評估指標，通過評估促進社會組織自身建設。推動社會組織建立誠信承諾制度，完善信用評價體系，將社會組織信用狀況與其享受財政扶持政策、承接政府委托職能和購買服務項目等掛鉤，加強信息共享和聯合懲戒，建立社會組織“異常名錄”。探索建立健全社會組織行業規范，支持社會組織積極履行社會責任，加強行業自律。通過主動注銷、依法吊銷登記證書、撤銷登記和依法取締等措施，暢通社會組織退出渠道，提高社會組織發展質量。

九是完善人才政策，建立薪酬制度，加強激勵表彰。把社會組織人才納入各級人才工作體系和專業技術人才知識更新工程，探索建立社會組織人才職業發展體系，對社會組織的專業技術人員執行與相關行業相同的職業資格、注冊考核、職稱評定政策，推動社會組織建立符合市場規律的薪酬體系，建立社會組織人員教育培訓制度，促進社會組織人才隊伍向專業化、職業化方向發展。將社會組織人才納入優秀人才政策支持體系，納入工青婦等表彰獎勵范圍，支持和推薦社會組織優秀人才參與國際行業組織建設。

十是實施信息公開，建立公開平臺，擴大社會監督。以公開為原則、不公開為例外，制定和完善各類社會組織尤其是慈善組織的信息公開辦法，建立統一的信息公開平臺。將社會組織年度檢查制度改為年度報告制度，推行社會組織財務信息公開和注冊會計師審計制度，引導社會組織及時公開負責人、機構建設、資產財務、重大活動等信息，鼓勵社會組織主動公開各類信息，指導有條件的社會組織設立新聞發言人，提高透明度。建立健全針對社會組織的第三方監督機制、投訴舉報受理和獎勵機制，保障社會公眾知情權、參與權、監督權。

（作者系上海市崇明區委副書記）