如何發揮社會救助的兜底脫貧功能

劉四海

如何發揮社會救助的兜底脫貧功能

劉四海

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出到2020年讓7000多萬農村貧困人口擺脫貧困，使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。低保、五保、醫療救助、臨時救助等社會救助政策作為社會保障的重要組成部分，如何在脫貧攻堅中發揮兜底作用？我認為應該做好“四個銜接”。

一、做好低保、五保對象和建檔立卡貧困對象的銜接

農村低保與扶貧開發政策的有效銜接，最關鍵是要根據二者的區別及特征做好對象的銜接，實現對象精準，做到精準救助、精準幫扶。要重點把握以下幾點。

（一）要將低保、五保對象全部納入建檔立卡貧困人口范圍。《湖北省農村低保標準與扶貧標準銜接實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》）明確規定：“縣（市、區）民政部門將審批的低保對象信息及時提供給同級扶貧部門建檔立卡”“民政部門與扶貧部門要密切配合，按照保障農村低保和五保對象兜底脫貧目標，到戶到人，建立臺賬，切實做到精準扶貧、不落一人”，這清楚的表明所有低保對象都應當是建檔立卡對象。只有將農村低保對象全部納入建檔立卡范圍，才能真正實現低保對象和扶貧對象的有效銜接。首先，低保對象是天然的貧困對象。實際操作中判定是否是貧困戶，除了貧困線外，往往還要綜合考慮 “兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房）的脫貧目標。雖然湖北省大多數地方低保標準高于扶貧標準，但實際上低保標準才最能真實反映湖北省各地農村居民最低水平生活需求標準。收入低于保障標準的就是低保對象，需要通過低保救助解決“兩不愁”。其次，這是政策公平享受的要求。只有將最貧困的低保、五保對象都納入了建檔立卡范圍，才能使其公平享受扶貧搬遷、資產分紅等扶貧開發政策，低保對象除基本生存外的困難才有可能解決。

（二）要做到低保、五保對象與建檔立卡貧困人口的共同認定。一是在對象認定程序和標準上要統一。一方面，兩類對象認定都應經過申請、入戶調查、評議、公示等規范程序，堅決杜絕不走程序直接納入范圍的情況，確保對象的準確性，為對象銜接打好基礎；另一方面，要探索建立相對統一的家庭收入和貧困狀況測算指標體系，以家庭人口、收入、土地、住房、機動車、家庭成員患重病和殘疾情況等作為主要指標，綜合評估家庭收入和貧困狀況。要將評估結果與家庭經濟狀況信息核對、入戶調查、鄰里訪問、民主評議結果相結合，精準認定對象。二是在組織實施上要統一。民政、扶貧部門要結合扶貧“建檔立卡”對象“回頭看”和低保對象核查，指導鄉鎮統籌使用人員，統一集中開展對象認定工作，避免對象重復認定。在對象認定時，要由兩部門統一認定，將符合條件的對象分別納入相應范圍。要建立責任追究制度，實行“誰調查、誰審核、誰簽字、誰負責”，確保對象認定準確。

（三）要做好低保、五保對象與建檔立卡貧困對象的動態管理。《決定》規定“對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進行全面核查，建立精準扶貧臺賬，實行有進有出的動態管理。”低保制度要根據低保對象家庭收入和財產狀況的變化情況，隨時調整救助金額和救助家庭。首先，不再符合條件的對象要求及時退出。有勞動能力的建檔立卡低保對象脫貧后在退出建檔立卡范圍的同時要退出低保救助范圍。《湖北省扶貧攻堅領導小組關于扶貧對象退出驗收的指導意見》明確規定“貧困人口脫貧基本標準是，有勞動能力的貧困戶年人均可支配收入增幅高于全省農村居民人均可支配收入增幅，收入水平超過同期國家扶貧標準，并力爭達到所在縣農村居民人均可支配收入的70%以上”。由此判斷，有勞動能力的低保對象只要達到了脫貧標準，其收入基本上超過了當地的保障標準（一般為上年度農村居民人均生活消費支出的40%左右），應當退出低保范圍。其次，對發生變化符合條件的要及時納入。對因病、因災等返貧的符合低保條件的對象要及時納入低保和建檔立卡范圍，不符合低保條件但符合建檔立卡條件的要及時建檔立卡。如今年湖北省遭遇了嚴重的洪澇災害，部分群眾財產損失嚴重，符合條件的要及時納入相應的范圍。

二、做好低保保障標準和扶貧標準的銜接

共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，可以享受低保救助。扶貧標準是經濟收入指標，是劃定建檔立卡貧困戶的重要指標，是脫貧的重要指標之一。當前，湖北省農村低保標準由市一級統一制定，扶貧標準采用的則是全國標準。《決定》提出“加大農村低保省級統籌力度，低保標準較低的地區要逐步達到國家扶貧標準”，湖北省《實施辦法》明確在2019年底前全省所有縣（市、區）當年農村低保標準不低于國家公布的農村扶貧標準。兩個標準的銜接重點是要把握好以下幾個方面：

（一）要及時公布扶貧標準。國家扶貧標準是農民年人均純收入按2010年不變價計算為2300元，逐年更新按現價計算的標準，是一個動態標準。各省可以采用國家標準，也可以自定標準（不得低于國家標準）。低保標準同樣也是逐年調整的，是動態變化的。要確保低保標準最終不低于扶貧標準，則要及時公布年度扶貧標準，為農村低保標準調整提供參考。對此，《實施辦法》作了明確規定“每年2月底前，省扶貧辦公開隨物價指數變動調節后的扶貧標準新數據”“每年3月底前，市（州）人民政府按規定調整、公布當年所轄縣（市、區）低保標準”，省級扶貧部門應按時間節點落實到位。

（二）要科學調整低保標準。一方面，當前保障標準低于扶貧標準的縣（市、區）要科學謀劃，確保2019年低保標準不低于扶貧標準。截至今年，湖北省平均低保標準為3736元，超過了同期扶貧標準，但還有6個縣（市、區）的農村低保標準低于國家扶貧標準。另一方面，當前保障標準高于扶貧標準的縣（市、區）要堅持逐年量化調整，確保不低于同期扶貧標準。從歷年實際看，農村低保保障標準是按不低于上年度農村居民人均消費支出的40%進行調整，而根據習近平總書記就《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》起草的有關情況所作的說明，國家扶貧標準是綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現價計算，按每年6%的增長率調整，扶貧標準的增幅遠低于農村低保標準的增幅。只要堅持逐年量化調整，低保標準高于同期扶貧標準是完全能夠實現的。

三、做好專項救助與精準脫貧的銜接

據民政部抽樣調查，因病致貧、因病返貧是造成農村貧困的重要原因，占貧困發生率40%左右；遭遇突發事件、意外傷害或其他特殊事件也可能導致某些家庭生活陷入困境。發揮好醫療救助、臨時救助等專項社會救助的功能，形成制度合力，對兜底脫貧具有重大的現實意義。

（一）醫療救助助力脫貧。各地要在提高新農合報銷比例、規范治療降低醫療支出水平的同時，將貧困人口納入醫療救助范圍，從以下幾個方面開展醫療救助脫貧工作：一是資助參合。根據《決定》要求，對建檔立卡貧困人口參加基本醫療保險的個人繳費部分由財政給予補貼。其中對低保、五保對象參加新型農村合作醫療的個人繳費部分由醫療救助基金進行補貼，五保對象給予全額資助，低保對象給予定額資助。二是全面開展重特大疾病救助。將建檔立卡貧困人口、未建檔立卡的支出型貧困家庭納入重特大疾病醫療救助范圍。經基本醫療保險、大病保險及各類補充醫療保險、商業保險等報銷后個人負擔的合規醫療費用，對建檔立卡貧困人口取消救助門檻，直接予以救助，防止因病返貧。有條件的地方，可比照低保對象實施重特大疾病醫療救助。三是加強與大病保險銜接。完善大病保險支付方式，提高保險在“上游”的保障能力，減輕“下游”救助壓力，增強醫療救助托底保障功能。四是穩步提高基本醫療救助水平。

五保對象符合規定的基本醫療費用個人承擔部分，經基本醫療保險、大病保險和其他補充醫療保險支付后，由醫療救助資金及其他方式全額補助。

（二）臨時救助助力脫貧。要發揮臨時救助的“救急難”功能，對建檔立卡對象（含低保、五保對象）遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或者救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭（個人），根據困難程度，及時給予1～12倍城市低保標準的臨時救助。非建檔立卡的其他家庭遭遇同樣情況的也要及時予以救助，防止因病、因災返貧。在一年之內，可以根據實際情況多次救助，確保救助取得實效。

（三）其他專項救助助力脫貧。要積極開展“救急難”工作，對符合條件的對象綜合使用其他救助政策，做好醫療救助、臨時救助與教育、就業、住房、災害救助等專項救助制度的銜接配合，形成救助合力，提高救助效益，切實解決好各種實際困難。

四、做好社會救助與扶貧開發信息銜接

信息銜接是實現農村低保制度和扶貧開發政策有效銜接的關鍵。各地要抓緊建立農村低保和扶貧開發的信息共享機制，重點要做好以下幾方面：一是完善現有數據庫信息。要加快健全完善社會救助信息系統和扶貧開發信息系統，不斷提高低保、醫療救助、五保供養以及臨時救助信息化管理水平，確保數據全面詳實、及時更新，為實現社會救助兜底保障提供技術支撐。二是實現數據共享。推進救助信息系統和扶貧開發信息系統對接，實現社會救助和扶貧開發網絡互聯互通、數據及時更新、動態實時監測。在當前尚未實現線上對接的情況下，民政部門要將審批的低保對象信息及時提供給同級扶貧部門建檔立卡，扶貧部門準確識別有勞動能力或勞動意愿的低保對象，實施精準扶貧；扶貧部門要將通過扶貧開發政策增加收入的脫貧對象信息提供給民政部門實現動態管理，經核定收入超過低保標準的，及時退出低保救助范圍。在脫貧時間節點內，對扶貧建檔立卡對象中完全或部分喪失勞動能力的貧困戶，無法通過其他扶貧措施提高收入，只能通過低保等政策性保障其收入超過扶貧標準的，留在低保范圍內通過兜底實現脫貧。

（作者單位：湖北省民政廳）