社會治理過程中的農村“空心化”與精準扶貧*

聶平平 邱平香

社會治理過程中的農村“空心化”與精準扶貧*

聶平平 邱平香

2013年11月，習近平總書記在湘西考察時首次提出，“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”之后，精準扶貧政策逐漸上升為國家政策，現已成為我國新時期的扶貧戰略思想之一。隨著我國農村勞動力的不斷外流，我國廣大農村出現的“空心化”現狀對當前我國的精準扶貧工作也帶來了不少的困難。由此，筆者結合在江西C鎮所做的一次田野調查，從農村的“空心化”來談一談當前的精準扶貧問題。

一、農村的“空心化”帶給精準扶貧的問題

筆者進行田野調查的A縣C鎮地處贛西北，全縣人口26萬，其中農業人口20萬。有近16萬人口常年外出從事鋁合金產業，遍布全國。很多村落已成“空殼村”，僅有老人、身體殘疾的人留守家中，青壯年在家居住時間短暫。由于該縣大部分人口以外出經商為主，貧困問題主要集中在孤寡老人、傷病殘等群體上。此次調查選取的C鎮總人口21033人，其中農業人口20152人。C鎮外出務工人員也主要從事鋁合金門窗的生產和加工，拿當地村干部的話來說就是“一個模子刻出來的發展模式”。在當地的一個村莊里調研時，據村干部介紹該村有503人，但是留守在家的只有不到100人，基本上都是老人，也極少有孩子在家。隨著農村人口的大量外流，這種“空心化”現象對當前農村的精準扶貧也帶來了不少的實踐困境，主要表現在以下幾個方面：

第一，農村的“空心化”導致農村建設主體的缺乏。我們在田野調查中了解到，C鎮建立了專門的農業技術推廣綜合服務站，以配合項目扶貧的實施，主要是幫助提高貧困戶的農業種植和養殖技術。但是存在的問題是政府提供了到戶養殖、到戶種植的的扶持項目，貧困家庭卻因為沒有足夠的勞動力和資金而只能擱置項目。據我們在其他一些村鎮的調查，這種現象在許多地方不同程度地存在。農田水利、道路等基礎設施嚴重落后的現象，這也是一些地區長期貧困的原因之一。但是，大量農村人口尤其是農村青壯年的外流致使農村建設主體極度匱乏，嚴重影響了農村基本公共建設的正常開展。[1]一些地方的農村公共基礎工程往往需要占用一些農戶的土地，但是由于農村人口的外流卻無法進行有效的協商而導致難以啟動。

第二，利益格局的固化與群眾監督的乏力。精準扶貧的核心要求是做到“真扶貧、扶真貧”，其實質是使扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群。依靠群眾評議來識別貧困農戶的工作機制，目前在精準扶貧工作中仍然發揮著重要作用，并且要求對評議結果進行公示。但是隨著大部分青壯年勞動力的外出務工，通過村民代表大會和村民大會來識別和評選貧困農戶的方法變得困難起來。

我們在田野調查中發現，C鎮在確定貧困對象方面，其做法主要是先由村小組組長進行摸底并上報名單，然后村委會組織村干部、黨員及村民代表召開專門的會議進行評議，參會人員簽字確認會議結果，之后在村務公示欄中進行公示。這應該算是比較能夠集中民智、反映民意的一種做法，但是由于農村人口的外流也存在著難以避免的缺陷。一方面表現在村民代表缺乏廣泛性和代表性。隨著青壯年勞動力的外流，導致各種村民大會和其他監督會議的參會代表只能從有限的村民中選取，在一定程度上可能造成群眾監督的乏力。另一方面則是村干部的選拔也面臨困難。據車田村龔某介紹，一來是由于基層工作的性質導致極少人愿意擔任，二來則是人口外流導致無人可選。在這種無奈之舉的背后，也可能會造成利益格局的固化。

還有相當一部分的農戶自身也不愿意參與相關的評議活動，讓他們參與的時候，他們也往往抱著“不給錢還耽誤時間”的看客心理，在當地的村務公示欄中公示著精準扶貧的貧困戶信息，但是旁邊卻是雜草叢生，這也從側面反映出村民對村務的關注度不高。此外，農村中的貧困農戶不僅表現在經濟上處于弱勢，往往在話語上也是屬于弱勢。很多時候即使他們的權利遭受了損失，也不會主動反對，更沒有其他的農戶會愿意主動幫助維護其權利。

第三，精準扶貧的農戶參與度不足。精準識別貧困戶是實行精準扶貧的基礎工作，其目的就是要把貧困的對象準確的找出來。但是隨著農村勞動力大量外出，村干部無法實時的掌握外出村民的經濟狀況，也無法進行有效的入戶調查。多數農戶常年在外打工，很多家庭無法及時獲悉相關扶貧的信息，也難以參與到貧困農戶建檔立卡等必需經過的申請、選議與審核程序。此外，從理性選擇的角度來說，農民也會權衡回家參與精準扶貧工作與留在城里工作兩者的利弊，往往會選擇留在城里工作以保障自己相對較高的收入，從而被迫主動放棄扶貧資源的獲得。因此直接導致精準扶貧的農戶參與度不足，在一定程度上也可能造成真正的貧困戶被排除在扶貧資源之外。在調研的一次走訪中，無意間遇到一個來自當地偏遠農村的30多歲的婦女劉某，丈夫因病已過世，留下8歲女兒和2歲兒子，目前在當地縣城每天帶著2歲的兒子以電動三輪車載客為生，由于電動三輪車載客未納入當地交通管理，所以只能在大街小巷中和交警玩著“貓抓老鼠”的游戲。當問到對方是否了解精準扶貧等相關信息，是否享受到扶貧資助時，劉某表示不了解也沒有享受到相關的政策扶持。

二、農村“空心化”背景下如何實施精準扶貧

第一，因地制宜發展特色產業，實現勞動力的就近就業。農村貧困和農村的空心化是相互聯系的，一方面，人們因為農村貧困落后，缺乏提高收入的就業機會，所以迫于生活壓力只能向外發展。另一方面，農村人口的外流又使得缺乏發展農村經濟和參與建設的主體。因此，農村“空心化”背景下實施精準扶貧首先應該注重發展地方特色產業，實現農村勞動力的就近就業，留住本地人才，為鄉村經濟發展提供持久動力。發展地方特色產業是扶貧戰略體系中的一項重要措施，只有讓農民在當地有提高收入的發展路徑，農民才可能會留下來。這就是要抓住產業扶貧這個契合點，實現由“救濟式”扶貧向“開發式”扶貧的轉變，進而保證農民生產效益的實現。同時，農村勞動力的就近就業，也將為農村的建設與發展提供源源不斷的內生動力，為鄉村治理和精準扶貧提供人力資源的保障。

第二，精準于主體培育，提升貧困農民的致富能力。基于農村空心化的現象，農村的精準扶貧應精準于主體培育，提升貧困農民的自我發展能力和致富能力。基層組織和扶貧隊伍顯得尤為重要，可以把村里的“精英”“能人”納入到扶貧隊伍中。因此要加強政策宣傳，激活民力、凝聚民心，使群眾能夠自覺的參與到扶貧開發的相關工作中。可以通過走訪基層、入戶調查、村民座談、村民大會、橫幅標語等多種形式向群眾進行政策宣傳，幫助困難群眾克服落后的“等、靠、要”的依賴思想和“看客”心理。提升農民的自我發展能力和致富能力，必須注重教育扶貧，完善農村貧困地區的基礎教育，消除代際貧困的根源。做好農民職業技能的培訓，保證農民工培訓的針對性和實效性，把培訓的目標放在為農村培養專業技術人才上，推進精準扶貧中到戶項目的推進，提高農業生產效益，切實提高農民的致富能力。

第三，建立扶貧治理常態化機制，完善兜底保障政策。在政策操作層面，應把握好精準識別、精準幫扶、精準管理這三個環節，建立扶貧治理常態化機制。在扶貧治理常態化機制的同時，也必須落實兜底保障政策。圍繞精準扶貧，實施開發式扶貧，遵循“一戶一策、分類扶持”的原則，對于有勞動能力的貧困對象應提供職業技能培訓、金融扶持等方式鼓勵其就業創業；對于農村中的因病致貧、因殘疾致貧等問題，則需要進一步完善兜底保障措施，在醫保、新農合方面給予更多的支持。

（聶平平系江西師范大學教授；邱平香系江西師范大學碩士研究生）

1. 鄭萬軍. 通過主體培育推進農村精準扶貧[N]. 中國社會科學報. 2016年2月17日.

*本文為國家社科基金重點項目“協商民主視域下的地方政府質量研究”（項目編號：15AZZ014）和江西省高校人文社科重點研究基地招標項目“黨的群眾路線與國家有效治理的內在關系研究”（項目編號：JD1434）的階段性成果。