學法用法 以法明志 擔起歷史賦予的職責使命

朱勤皓

法 治 用法說法

學法用法 以法明志 擔起歷史賦予的職責使命

朱勤皓

2015年12月，國務院下發《關于促進慈善事業健康發展指導意見》，這是我國慈善領域第一個以國務院名義印發的規范性、綱領性文件。《中華人民共和國慈善法》于今年9月1日起施行，這是我國首部關于慈善事業發展的基本法。這充分說明了黨和國家對慈善事業發展的高度重視和關心支持，必將為今后慈善事業的健康發展帶來新的機遇。

一、充分理解慈善法的頒布和實施對上海慈善事業發展的深遠影響

首先，要充分認識慈善法頒布的重要意義。因種種原因，過去一段時間我國社會領域的立法相對滯后，許多社會領域缺乏基本法律，無規則、無法條，很容易導致行政管理失序。同時，極端突發事件的出現也很容易誤導社會大眾，造成對公共道德的踐踏，產生極高的社會成本。而慈善法的出臺，開啟了依法治善的新時代。可以說，它是社會立法系統中開門立法的一個典范。慈善法是我國慈善制度建設的基礎性、綜合性法律，也是社會領域法律體系的重要一環，標志著我國現代慈善事業從傳統美德和道德追求向社會制度和保障體系的全面發展。它界定了以扶貧濟困救災為重點，包括教育、科學、文化、衛生、體育和環保等公益事業在內的調整范圍；它明確了減免稅費、金融支持、購買服務、弘揚慈善文化等促進措施和監督管理措施；它規范了慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產、慈善服務、信息公開等內容，為慈善事業發展提供了廣闊的空間。有利于培育和踐行社會主義核心價值觀，有利于全面調動社會力量參與慈善事業，有利于弘揚中華民族的傳統美德，是慈善事業發展的一座光輝的里程碑。

其次，要充分認清民政部門的責任和使命。慈善法明確規定：“國務院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的慈善工作。縣級以上人民政府有關部門依據本法和其他有關法律法規，在各自的職責范圍內做好有關工作”。這一規定將民政部門對慈善工作的主管職責上升為法定職能，對市、區兩級民政部門提出了更高的要求。4月11日，民政部在南通舉行了“全國民政系統學習貫徹實施慈善法培訓班”，李立國部長強調：要把組織實施慈善法作為頭等大事來抓。高曉兵副部長指出，貫徹實施慈善法既是今年的大事，也是長期的任務，民政部門要進一步增強貫徹落實的光榮感、使命感、責任感，以只爭朝夕、時不我待的精神，全力以赴，攻堅克難，迎接慈善法的正式施行。

第三，要站在新的起點，開拓創新，砥礪前行。對上海而言，上海貫徹落實慈善法有著良好的基礎。近年來，在民政部的大力支持和市委、市政府的正確領導下，上海著力加強慈善事業的制度體系、組織體系、平臺網絡、公信力建設和品牌文化建設，在扶貧賑災、扶老恤幼、助殘濟困、助學助醫、環境保護等領域發揮了積極作用。截至目前，全市共建有180多家慈善超市和慈善愛心屋、3200多個捐助站點，各類慈善組織年平均增長率超過10%，五年累計社會慈善捐贈總額超過120億元。給社會帶來了關愛與和諧，為城市增添了溫暖與光彩。上海的慈善制度建設也一直走在全國前列，2012年，上海出臺了全國第一部募捐領域地方性法規《上海市募捐條例》；2013年，制定出臺了《上海市募捐活動備案實施辦法》；2015年，市政府印發了《關于促進本市慈善事業健康發展的實施意見》，這些法律法規為上海慈善事業的規范持續發展提供了有力的保障。在“中國城市慈善指數”排行榜上，上海連續多次位列前茅，并榮獲全國“慈善七星城市”的稱號。

二、把握重點，厘清民政部門的職責和任務

學好法，才能用好法。為積極貫徹落實慈善法，上海召開了多次專題會、研討會和座談會，組建了貫徹落實慈善法工作領導小組，形成了工作方案，梳理了幾十項職責和任務。一是關于慈善的內涵。以往人們對于慈善的涵義，最直接的反應往往是扶貧濟困、扶老救孤、救災救難。事實上，這是狹義上的“小慈善”概念。慈善法進行了更為廣義的界定，將促進教科文衛體事業發展及保護環境的公益活動都囊括在內。可以說，這一放眼“大慈善”格局的界定不僅是一次巨大的慈善理念與公共倫理的升華，而且為慈善事業的發展提供了廣闊空間。

二是慈善組織登記認定制度。慈善法打破了原先“歸口登記、雙重管理、分級負責”的社會組織管理體制，將慈善組織登記認定與現行社會組織登記管理無縫銜接，明確規定：“慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式；設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記；本法公布前已經設立的基金會、社會團體、社會服務機構等非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織。”這一制度設計，降低了慈善組織準入門檻，簡化了慈善組織登記程序，有利于激發慈善組織發展活力，增強慈善組織自治服務功能。民政系統要認真學習和研究相關規定，做好工作人員的培訓和指導工作，在辦法出臺后嚴格按照規定執行，確保換發慈善組織登記證書工作正式施行。

三是建立公開募捐資格許可制度。從2013年，《上海市募捐條例》實施情況來看，上海僅有公募基金會和市紅十字會可以開展公開募捐活動，整體數量和所占比例較小，有效吸納社會慈善資源的能力有限。慈善法著眼于擴大公開募捐主體范圍，建立了慈善組織公開募捐許可制度，規定：“慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。”打破了原有公開募捐資格的限制，將公開募捐權利平等地賦予了各類慈善組織。民政系統要做好上下對接，確保公開募捐活動依法有序進行。

四是做好公開募捐活動管理。慈善法將慈善募捐區分為面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐，重點對公開募捐主體、資格、方式及要求作出了規范，其中采取傳統方式募捐的，要求在其登記的民政部門管轄區域內進行并報民政部門備案，確有必要在其登記區域外進行的，應當報其開展募捐活動所在地的縣級以上人民政府民政部門備案。雖然經過《上海市募捐條例》四年來的實踐，民政部門對募捐活動備案已經有所經驗，但慈善法對備案的要求與募捐條例有所區別，我們要本著“上位法優于下位法”“新法優于舊法”的原則，及時改革操作方法，按照慈善法的要求做好相關備案工作。對于采取互聯網方式公開募捐的，民政系統也要做好相關的指引和指導工作，要按照民政部的要求，在統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息，努力消除社會公眾反映強烈的網上任意公開募捐的亂象。

五是積極發展慈善信托。慈善信托既是發達國家慈善方式的成熟做法，也是推動社會各界群眾參與慈善事業的重要載體。慈善法著眼于拓寬慈善事業發展途徑，設置了慈善信托專章，明確規定慈善信托屬于公益信托，民政部門是慈善信托備案管理機構，并將設立慈善信托由信托法規定的批準制度改為備案制度，確定了受托人范圍，規定了受托人、監察人義務。民政部門要積極配合做好慈善信托的探索研究和政策制定工作，要積極研究相關政策措施，探索開展慈善信托試點工作，支持有條件、有意愿的自然人、法人或者其他組織依法設立慈善信托，開展慈善活動。

六是實行慈善組織年度報告制度。慈善法將現行社會組織的年檢制度改為年度報告制度，規定：“慈善組織應當每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務會計報告。”這一制度安排，是慈善組織監管制度的重要改革，它并不意味著放松對慈善組織的監管，而是要在監管理念和方式上發生變化。民政部門要依法推動慈善組織執行好年度報告和信息公開制度，積極推行隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查方式。對抽查發現的違法違規行為，要依法依規及時懲處，形成有效震懾，增強慈善組織守法的自覺性。

七是保障慈善財產合法使用。為保證慈善財產最大限度地用于慈善活動支出，慈善法規定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。”民政部門要做好相關指導和監管工作，既保障慈善財產使用效益最大化，也保障慈善組織列支必要的年度管理費用，達到正常運作、可持續發展。

八是加強慈善信息公開。慈善法按照不同主體、不同方式、不同環節，對信息公開作了規定，其中民政部門也肩負了政府慈善信息公開的重要職責。上海對社會組織網進行功能調整和結構優化，以此作為統一規范的慈善信息平臺，并實現市區兩級信息共享，方便慈善主體公開信息，方便社會公眾了解和監督。各區縣民政局要做好慈善信息發布的歸口管理工作，按照“誰發布誰負責”的原則，明確信息發布的職責。此外，在日常性監管和周期性評估中，要著重檢查慈善組織履行信息公開義務的情況，對于那些不報、謊報、漏報信息的慈善組織，要依法查處。

九是促進慈善服務發展。慈善法對慈善服務做了定義，突出志愿服務重點，倡導和鼓勵慈善組織、其他組織和個人，向社會或者他人提供志愿無償服務以及其他非營利服務；規范了慈善服務提供方式、服務原則、服務項目、服務標準、志愿者招募登記、培訓管理、服務記錄、證明出具、購買保險、安全保障等內容，第一次從法律高度引領和支持慈善服務發展。前幾年，浦東新區、徐匯區、閔行區和上海市社會福利中心等區和單位已經試點了志愿服務記錄制度，積累了一定的經驗。慈善法實施后，市、區兩級民政部門要進一步加強內部協同，強化與相關委辦局協作，推動完善志愿服務記錄制度，指導慈善組織依法出具志愿服務記錄證明，支持慈善組織招募、培訓志愿者，為志愿者參與慈善服務提供必要條件，讓志愿者更有熱情、志愿服務更有保障。

十是大力提升監管執法能力。針對慈善領域的違法行為和政府部門的監管責任，慈善法設置了相應的法律責任。民政部門要積極會同有關部門，堅持依法行政、嚴格執法，對強捐、騙捐、諾而不捐和私分、挪用、截留、侵占慈善財產等廣受公眾詬病的違法行為，堅決依法查處、嚴厲打擊。民政部門要完善日常監督檢查制度，強化源頭監管和日常執法，嚴格防止違法行為。在執法的過程中，要建立執法全過程記錄制度，確保執法工作有據可查，切實提高執法活動的透明度。要建立健全民政部門和有關部門協同的慈善事業管理制度以及常態化的責任追究機制，確保政府部門認真履行職責、嚴格依法行政，確保執法環節出現問題能夠及時發現糾正，促進慈善事業全面持續健康發展。

慈善法對民政部門原有的慈善工作管理職能進行了強化，同時針對新形勢新增了不少全新的管理權責，這是慈善事業發展的契機，也是傳統民政向現代民政轉變的機遇。法律的生命力在于實施，對慈善法既要認真學，更要抓緊做，民政系統積極準備，主動作為，做到學法用法、以法明志，擔起歷史賦予的職責使命，將慈善法確立的各項改革舉措落實到位，不斷增強改革創新意識，開創慈善事業發展新局面。

（作者系上海市民政局局長）