政策兜底的內涵及外延探究
——以巴中市為例

鄒仁見

政策兜底的內涵及外延探究
——以巴中市為例

鄒仁見

在民生領域，“兜底”指的是政府制定政策保障困難群眾基本的生產生活需求。《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中，明確規定對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。本文試圖從民政兜底的內涵和外延探究之。

一、“兜底”的內涵

習近平總書記強調，精準扶貧要按照貧困地區和貧困人口的具體情況，解決好“怎么扶”的問題，其中對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，實行最低生活保障制度兜底。所謂“最低生活保障制度”，指的是地方政府基于物價水平、消費水平、地方財力等綜合因素，設定一個維持居民基本生活的標準，當居民家庭人均收入水平低于這個標準時，可以獲得政府現金和實物救助維持家庭基本生活需求。國務院先后于1997年、2007年印發了建立城鎮、農村最低生活保障制度的通知，切實解決了城鄉貧困人口的生活困難。可見，“兜底”主要是指生活兜底，即“城鄉低保”，目的是保障困難群眾的基本生活，也就是解決他們衣、食等“原生態”問題。

低保制度優勢在于不附加先決條件、不考慮社會身份，唯一的認定條件就是家庭人均月收入是否低于當地低保標準，且納入低保兜底后，困難群眾最基本的生活能得到保障。就巴中市來說，低保制度總體運行較為順暢：一是成立了市低收入家庭認定指導中心，在鄉鎮一級全面建立了扶貧救助中心，建立起“一門受理、協同辦理”工作機制，打造了“申請－受理－辦理”一體化的 “綠色救助通道”。二是出臺了《“低保政策兜底一批”工作方案》，嚴格按照“家庭申請－鄉鎮審核－縣級審批”流程規范申請程序；將全市普查出的長期大病患者、精神病患者、重度殘疾人全部納入低保一類救助，城鄉低保保障標準分別為420元/月、3180元/年。三是實行了動態化管理，對于已經享受低保救助的對象，通過年審制度加以調整，符合條件的繼續享受，不再符合條件的停止發放，確保“應保盡保、應退盡退”。

但是，低保制度也面臨諸多問題。一是低保標準偏低。巴中的城鄉低保標準為420元/月、3180元/年，且低保補助金實行差額補助，也就是通過補助家庭月人均收入與低保保障標準的差額，貧困人群僅能滿足食品性支出需求。從經濟增長速度和物價上漲水平來看，與城鄉居民人均可支配收入增長等經濟指標相比，保障標準還很低，難以滿足城鄉貧困人口的生產生活需要。二是家庭收入難核實。目前對城鄉居民家庭收入的核實主要依靠工作人員走訪，一定程度上缺乏科學的標準和手段。一方面使一些真正貧困群眾沒有選出來，應保未保；另一方面，使一些實際生活水平高于低保標準的人鉆制度的空子，不保已保，造成資源浪費。

二、“兜底”的外延

習近平總書記在中央農村工作會議上指出：“要緊緊扭住基本公共服務和基本社會保障的制度建設，編織一張兜住困難群眾基本生活的社會安全網。”可以看出，僅僅保障困難群眾的基本生活是不夠的。就巴中市來說，所轄三縣兩區均為國家或省級貧困縣(區)，截至2015年底，全市仍有貧困人口31.83萬人、貧困發生率10.5%，大大高于全國全省其他市縣，群眾住房難、上學難、就醫難、養老難尤為突出。要消除絕對貧困，讓困難群眾過上有尊嚴的生活，政府還要從基礎設施、公共服務和社會保障方面為困難群眾“兜底”，具體說來，除低保兜底外，還應包括住房兜底、教育兜底、醫療兜底和養老兜底。

（一）住房兜底，保障群眾住有所居。城鄉貧困人口由于自身經濟條件的限制，在市場經濟大環境下沒有能力買房，只能依靠政府“兜底”保障解決。就巴中市來說，應制訂科學合理的城鄉保障性住房建設規劃。一方面增加公共財政投入，加大城市棚戶區改造力度，多渠道籌集資金用于城市保障性住房建設；另一方面在農村全面實施危房改造工程、探索創新廉租房建設、因地制宜建設巴山新居、重點抓好易地扶貧搬遷，解決洪水淹沒區、地質災害區和不宜人居的邊遠高寒山區貧困群眾住房問題。同時，完善《社會救助暫行辦法》，建立差別化補貼機制，針對最低生活保障家庭、分散供養的特困人員的住房困難，可采取配租公租房、發放租賃補貼、給予建房貸款貼息等方式進行“兜底”解決，讓救助對象承擔的住房支出盡可能少，真正保障群眾住有所居。

（二）教育兜底，保障學生學有所教。扶貧先扶智，治貧先治愚。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中，教育扶貧被賦予了“阻斷貧困代際傳遞”的使命。巴中市貧困群眾中因學致貧的比例很高，學生失學、輟學的人數很多，貧困的代際傳遞比較明顯。如何保障貧困家庭子女接受公平有質量的教育，如何保障他們學得一技之長告別貧困，也是一項民生兜底工程。就巴中市來說，一要堅持城鄉統籌，構建覆蓋全社會的留守兒童關愛體系和教育扶貧結對幫扶體系，加大對貧困家庭大學生的救助力度，建立保障貧困家庭學生入學的長效機制；二要借鑒發達國家的經驗，在辦好學前教育、義務教育、普通高中教育的同時，重點辦好職業教育。作為革命老區、邊遠山區、落后地區，更應將教育資金向職業教育傾斜，一方面讓職業技術教育擔當起先進科學理論孵化器的重任，另一方面讓貧困學子學得一技之長，擁有安身立命、脫貧奔康的本領。

（三）醫療兜底，保障群眾病有所醫。沒有全民健康，就沒有全面小康。經摸底調查，巴中市貧困人口中67%的家庭是因病致貧、因病返貧，“一人生病，拖垮全家”的情況十分突出，醫療兜底十分迫切。針對這種情況，應重點圍繞“怎么防”“怎么治”“怎么保”解決貧困群眾醫療健康問題。一是要扎實開展醫療衛生精準扶貧，不僅要組織全市貧困人群進行全面疾病診治和康復治療，還要全面提升基層醫療衛生服務能力解決看病難、降低貧困人口大病費用實際支出解決看病貴的問題。二是在提高醫療保險待遇的同時，要加快完善《巴中市醫療救助實施辦法》，全面落實醫療救助制度，將貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，對低保對象、低收入家庭、長期患病者實行分類救助，提高救助標準，并資助特困供養人員、低保對象參加城鄉居民基本醫療保險，著力構建醫療綜合保障體系，實現貧困人口基本醫保、大病保險、醫療救助和兜底保障相互銜接。

（四）養老兜底，保障群眾老有所養。《巴中市老齡事業發展“十三五”規劃》最新數據顯示，巴中市60歲以上老年人口總數達71.67萬人，占戶籍總人口18.9%，其中農村留守老人所占比例高達65%，衰老、失能、失獨、疾病、貧困相互交織，政府已面臨嚴峻的養老危機，履行政府職能為困難老年人“兜底”養老勢在必行。一要進一步強化老年人社會保障體系，探索對特殊困難老年人入住社會福利機構扶持的政策，加快完善高齡津貼、養老服務補貼和護理補貼制度；二要加強養老服務設施建設，抓緊建設市級綜合性養老服務機構，加快推進城市居家養老、社區日間照料中心建設，積極探索農村鄉鎮敬老院向區域性養老服務中心轉型升級，實現市、縣（區）、鄉（鎮）、社區四級老年服務設施全覆蓋；三要探索建立醫養融合養老新模式，支持醫療機構轉型養老機構、鼓勵養老服務機構設置醫療機構、加大社會力量興辦醫養結合機構扶持力度，為老人提供集養老、醫療于一體的醫養融合服務。

黨的十八大報告指出，加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點，多謀民生之利，多解民生之憂。在中外記者見面會上，習近平總書記曾深情地說：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，我們要切實‘兜住底’‘補短板’，解決群眾最基本、最迫切民生問題。”作為革命老區、邊遠山區、貧困地區，我們更應該把握兜底政策的內涵，理解兜底政策的外延，切實擔負起保障基本民生的重要職責，帶動群眾早日脫貧奔康。

（作者系四川省巴中市民政局局長）