郵輪運輸突發事件應急體系及其法制銜接①

欒晨煥

(山東大學法學院，山東濟南 250000)

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郵輪運輸突發事件應急體系及其法制銜接①

欒晨煥

(山東大學法學院，山東濟南 250000)

郵輪運輸突發事件應急體系是國家應急處理體系的一個特殊面相，考慮到突發事件的特性，戰略部署上可以有所側重。應急體制的變革上，除了政府與社會層面的責任外，市場、傳播媒介等具備溝通政府和社會力量的外部系統在郵輪運輸突發事件中應該更受重視，這也是風險應對理念的嬗變使然。應急法制的建設上，頂層設計與具體操作之間存在的斷層需要更重視多元主體參與的應急法制予以調整，以回應政府、應急市場、公眾、乘客以及郵輪運輸企業等多方利益訴求，這也是回應型行政視野下的法治期望。

風險社會；郵輪運輸；突發事件；應急法制

如果我們意識到風險已經把我們團團包圍，那么探討郵輪業突發事件并不是什么新奇的事情，因為郵輪運輸產業鏈——即便說是旅游業或是運輸業——也只是風險社會中諸多領域的一隅。同樣郵輪風險應急體系作為國家風險應急體系整體的一部分，納入國家決策的宏觀層面進行整體考量是其應有之義，脫離國家應急體系必因缺乏兼容性而孱弱無力。同時郵輪產業突發事件固有其特色性問題，需要在國家機制的宏觀設計與郵輪產業應急的微觀處理之間把握好地方政府與上級政府、政府與企業、企業與乘客之間的多重關系，梳理其脈絡，找準其癥結，設計出既具有郵輪產業特色而又與頂層設計相容的應急機制。筆者將在解讀郵輪突發事件的基礎上，回歸國家應急體系建設，進而探討郵輪應急體系中新的應對方法以及法制承接問題。

一、郵輪運輸突發事件

何為突發事件？雖然各國稱謂不盡相同，如美國稱之為危機事件，澳大利亞稱之為緊急事件，[1]但其特點可大致概括為突發性、巨大危險性、緊迫性、事態發展不確定性。[2]2007年通過的《中華人民共和國突發事件法》從法律層面規定了四類突發事件：自然災害、事故災難、公共衛生安全事件和社會安全事件。總體而言這四類突發事件體現了現代世界的風險環境① 吉登斯區分了前現代世界的風險環境與現代世界的風險環境，前者指涉的風險主要是指來自自然、宗教以及人類軍事暴力事件的威脅，后者則強調工業主義對物質世界的影響，主要指涉制度化以及人化風險。，并充分考慮到了突發事件的自然因素及人為因素。

(一)四類突發事件

其一，自然災害。與郵輪密切相關的自然災害主要有風暴潮、海嘯等海洋災害，以及臺風等氣象災害。自然災害屬于傳統意義上的風險，很多災害的監測和預防仍是難以攻克的難題。2015年6月，重慶東方輪船公司所屬旅游客船“東方之星”在由南京駛往重慶途中突然發生翻沉，專家認為事發時段當地出現了局地性、小尺度、突發性強對流龍卷風。[3]正是因為此次氣象災害的突發性使得預警機制失靈，發生了慘重的后果。

其二，事故災難。系指人們在生產、生活過程中發生的，直接由人的生產、生活活動引發的，造成大量的人員傷亡、經濟損失或環境污染的意外事件。[4]郵輪作為一種交通航運工具，在完成旅游、運輸目標的同時，最重要的是保障乘客的生命財產安全。與自然災害相似，即使科技進步、應急體系革新，仍然不能消除發生毀滅性后果的可能性，而對重大事故的反思往往會推動郵輪安全標準、應急機制的更新和發展，比如正是1912年“泰坦尼克”號郵輪沉沒事故催生了《國際海上人命安全公約》(簡稱SOLAS公約)的產生，此后每當發生重大事故，國際海事組織(IMO)都會重新審視安全規則并對SOLAS公約做出修改。[5]

其三，公共衛生安全事件。系指造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全、職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公共健康的突發公共事件。[4]由于郵輪的密閉性、遠航性等特征，決定了公共衛生安全事件的高發性。近年來，中國口岸已經應急處置了諾如病毒、甲型H1N1流感等疫情爆發事件。如2008年“鉆石公主號”國際豪華郵輪“諾如病毒”感染事件，2010年“富士丸”甲型流感群體性感染事件。[6]

其四，社會安全事件。多指暴恐事件、經濟安全事件、群體性事件以及重大刑事案件。郵輪運輸中的社會安全事件主要是由于天氣、船舶故障所引發的群體性事件。近年來霸船事件頻出，乘客以維權之名，霸占郵輪不愿離船，實則是對政府和郵輪企業的“綁架式”威脅，破壞公共秩序，觸碰到了法律的紅線。

(二)郵輪運輸突發事件的特性分析

1.自然因素與人為因素的成分分析

在郵輪運輸中，突發事件的情境分布仍是有一定規律，相對于自然災害等突發事件，人為因素引發的突發事件更加多發。[7]運營企業應對突發事件定期做信息統計，對高發的突發情境編制科學的應急預案，在應急體系的戰略部署上有的放矢。

隨著科技進步以及交往環境的復雜化，郵輪安全逐漸由對設備的依賴轉移到對人事處理技能的要求上，自然和人為這兩種成分呈現此消彼長的事態。伴隨這一種事態，SOLAS公約也已從單純的船舶結構和設備要求，擴展到對人員、公司和船舶的安全管理要求。[8]從近年發生的事件上看，在“歌詩達·協和”號觸礁沉船事件中，船長擅自變更航線是這起事故的首要原因，而一系列讓人頭疼的霸船事件中，即便引發乘客不滿的航線變更是自然因素使然，乘客單方面盲目要求補償仍是引起這些群體性事件的直接原因。

2.事件的衍生性分析

事件的衍生，是指在應對某一事件時所采取的措施產生了新的事件。在郵輪運輸的風險環境中，這種衍生的組合可以是從突發事件衍生出危害事件，也可以是由普通的民事糾紛案件衍生出突發事件甚或政治事件。

作為旅游業衍生而出的一系列問題，環境污染和生態破壞始終是繞不過的話題。貝克在談及污染的風險界定時指出，受影響的群體總是以個體經驗以及受害者的方式去界定風險。[9]這種界定方式容易激發群體性事件，中國近年來已經爆發了許多環境污染群體性事件，但尚未出現針對郵輪運輸領域的環境事件。這并不能說明郵輪污染不存在，事實上郵輪每天會產生大量的船舶污染物，無論是應對這些日常污染物，還是在發生突發事件導致海洋污染后，采取的過度或是有害的治理措施都有可能產生二次污染事件，例如在應對海上溢油事件中不當使用消油劑會導致海洋污染并對海洋生物產生毒性影響。

貝克所指出的群體界定風險的方式遠不止用于污染事件，在郵輪合同中，乘客對自身權益的受損情況以及可否實現補償目的的認知同樣是根據個體經驗，而非依據《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國旅游法》(簡稱《旅游法》)等法律規定得來的理性分析，從而抗拒郵輪公司主張不可抗力的免責事由，選擇自認為能達到補償目的最經濟快捷的方式——霸船。雙方的不合作不溝通的姿態極易觸發群體性事件，從而由一個民事糾紛演化成違法事件。此外，郵輪運輸具有一定的涉外性，在發生民事糾紛時有可能衍生國際政治風波。在“海娜號”郵輪被扣韓國事件中，本是因商業糾紛引起的民事案件，卻被海航旅業以及一眾媒體將法律問題上升到政治問題的高度。[10]

3.郵輪運輸突發事件中話語權的角色

誠如福柯所論，“話語即權力”。公眾的話語權是言論民主中不可剝奪的權利，誰有權說話，誰的話語能夠左右事態發展，誰就擁有話語權，在這個意義上話語權乃是維護自身權益、平衡政府與公眾地位的有力武器；但另一方面話語又實實在在是某些可怕力量得以膨脹的良好場所，尤其是伴隨著新媒體時代對傳統媒體權威的撼動，公民彰顯訴求的渠道得到極大解放，公眾通過新媒體表達意見的方式實現了自我賦權。[11]正是在話語權力配置比例向廣大公眾傾斜的背景下，話語權更加容易嬗變為話語霸權。

公眾掌握話語權的直接表現在于把控輿論走向，而話語霸權的出現往往并發輿論危機。過去我們習慣于將輿論視為突發事件的敵人，故而為求穩定往往壓制輿論，沒有將輿論本身作為突發事件應急處置對象，如青島大蝦事件中“正是職能部門的不作為，導致了事態激化”。[12]輿論危機的發生雖然未必會造成經濟上的直接損失，但從長遠來看，對城市以及相關行業的發展必然是不利的。

郵輪突發事件的應急處置中必須注意到輿論危機，應急體系的設計中必須注重對話語權的合理引導。筆者看來，霸船正是乘客對話語權的強奪形式，是讓政府與郵輪企業被動聽話的強制手段。而在“海娜號”郵輪被扣韓國事件中，也是在不具備海事法律專業知識的媒體和公眾的渲染造勢下，引起了話語權使用極端化的情形。郵輪業依托海洋生態及區域環境旅游業，需要重視郵輪產業和所依托區域的形象公關。如若在話語權的引導中沒有搭建良好的對話平臺，任輿論四起而缺少應急措施，停靠港口的吸引力必然大打折扣。

二、風險治理理念下郵輪運輸突發事件應急體系變革

考慮到人為因素的突出、事件的連鎖反應以及話語權的異變對郵輪運輸突發事件產生的影響，未來郵輪突發事件應急體系的重心應該逐漸偏向對制度性風險的防范以及對話溝通機制的建設上。對此，風險治理理念應當對傳統的管理觀有所突破，以期尋求新的應對渠道。

(一)應急管理體制的演變與突破

傳統的應急管理范式善于把體制建設的重心放在國家或是政府層面，理由當然充足且具有說服力：政府作為應急管理的強相關主體具有處置突發事件不可推卸的責任和義務，[13]82并且政府在人財物的調配上具有天然優勢，在緊急行政上具有合法性，而公眾在應急能力上明顯不足。但隨著公民社會的壯大、行政模式的轉變以及回應型行政的呼聲，過去強權全能的政府越來越需要凝聚市場和社會的力量為應急管理服務。這一方面能夠體現出政府公共治理藝術，在行使行政緊急權同時能夠最大化地尊重公民權利，及時回應大眾輿情；另一方面的理由是政府并非真正的全能，在面對突發事件時也需要充分調動社會力量，才能真正集中力量辦好事，僅僅依靠公共部門的應急能力在應對非常規性突發事件① 非常規性突發事件是指可預測性較低，且破壞巨大、事態復雜，超出社會既有的風險預測視界及常規應急系統承受能力，以常規應急方式難以處置的突發事件。時尤顯不力。[14]43從域外視角出發，美國聯邦應急管理署(FEMA)、美國海岸警衛隊(USCG)② 海岸警衛隊除有軍官、征募人員以及預備隊之外，還有大量全部由志愿者組成的輔助海岸警衛隊(Coast Guard Auxiliary)。、新加坡的民防部隊等都是吸納民間、社會力量參與突發事件管理的成功范例。誠然，在考慮應急管理體系建設時，政府與社會是不可忽視的兩大主體。

有學者提出，以責任主體的不同可以將應急管理體制分為行政責任與社會責任系統。[13]81這一社會治理視角與應急治理實際是相符的，越來越多的社會力量正在危機管理中發揮重大作用。但隨著多元化主體參與應急體系需求的不斷提高，傳統上一些屬于政府或是社會的應急工具實際上已經脫離了各自的責任系統而獨立于外成為外部調控的新型管理系統，這種外部系統主要作用于政府與社會的溝通之維。

典型的如傳播媒介系統。如今隨著微博、微信等新媒體的出現，政府以及傳統媒體對話語權的控制受到強烈沖擊，乃至傳統媒體也不得不改變新聞生產常規或新聞價值① 這種修訂新聞生產常規的事件被稱為“范式訂定事件”(paradigm defining event)，這類事件反映了新媒體對主流媒體既定范式(包括新聞生產常規以及新聞價值理念)的沖擊。。[15]事實上，政府對話語權的“失控”并不是什么值得悲觀的事，話語權向公眾轉移的這一歷程正是公眾以治理主體身份參與危機治理的契機。政府要想使得傳播媒介這把利劍揮向突發事件而不是造成更深層的管理危機，必然要審慎回應公眾或輿論的訴求。當然這并不意味著應急部門面對肆意的輿情只能做被綁架的“羔羊”，政府仍負有搭建對話平臺、引導公眾輿論的職責，這種“回應—引導”的雙重機制實質上讓公眾參與到了公共危機治理平臺中。媒體對政府的“倒逼”加快了政府信息公開的步伐。公共關系之父艾維·李的公共關系思想便是使公眾獲知真相，如果說通過傳統媒體還有所謂封鎖消息的可能，那么在新媒體的“全景布控”之下隱瞞已經成了不明智的選擇。

傳播媒介系統對政府與社會之間的溝通作用體現在：讓信息公開、公眾參與，降低信息披露成本，改善信息不對稱的局面。表面上看來政府處于被動地位，事實上政府減少了在壓制輿情上投放的過多的行政資源，并通過與公眾的理性對話有效澄清虛假輿情，從而平息危機事態；公眾通過輿論監督政府的應急處置措施，督促處置效率，而政府回應公眾訴求的同時也是在完成治理任務，由此政府與社會公眾之間達到了互利共贏的狀態。

政府由冷漠的管理者向尋求公共話語參與治理的“掌舵者”的轉變過程正是風險管理到風險治理理念的嬗變歷程。風險治理與應急管理的區別正在于：政府是否改變了以權力為中心的命令式做派，是否吸納多元主體參與治理，是否充分尊重市場的調控機制。

(二)郵輪運輸突發事件的系統應對

郵輪運輸突發事件的應急治理中，多元力量的參與已不可避免，話語權的引導尤為重要，此背景下除了繼續強化上下、政企聯動外，更需引導市場調控分擔應急壓力，善用新媒介實現政府與公眾的溝通，建設對話平臺以便乘客、郵輪企業與政府之間的信息流通，乃至創新糾紛解決機制化解話語霸權。

1.把握層級對接，協調資源配置

在推行大部制改革背景下，應急系統越來越強調綜合化。2013年7月重組后的國家海洋局統攬邊防海警、中國海監、中國漁政、海上緝私警察職能，并以中國海警局名義開展海上維權執法，為整合海上力量、解決職能分散、應對海洋突發事件起到重要作用；同年11月為健全統一、高效的國家安全體制成立了國家安全委員會，成為第五大國家常設機構。

綜合化、高層級化管理機構的設立為協調資源配置、聯動各方力量提供了對接平臺，但也要注意綜合應急管理體系獲得的行政資源越多，分災種管理體系能夠獲得的行政資源就越少。[16]在把握上下層級聯動中需要為應急系統的專業化發展保留足夠的空間。應急體系在加強頂層設計的同時，必須加強分災種、分領域管理體系的建設，綜合化部門為聯動各部門、完善信息對接、健全責任體系提供解決方案，而各部門則對實際的行動負責，在資源配置上協調并進。

2.明晰職責，政企聯動

應急系統中除了上下層級聯動外，也要處理好郵輪企業與政府之間的職能關系。有些風險的應急處置政府扮演很重要的角色，比如公共衛生安全事件，一旦郵輪運輸中發現疫情，政府方面的檢疫部門、衛生部門介入的必要性還是很大，此時在政府與企業之間建立的合作機制是以政府為核心、企業為輔助的機制。而在霸船等群體性事件中，解決問題的關鍵還是乘客與郵輪企業之間的和解與讓步，政府更像是扮演調停者的配角。

企業處理重大突發事件顯然力有不逮，而把所有問題都留待政府處理則不能保障應急響應的效率。突發事件聯動系統中職責的分配需要根據事件類別、事態嚴重程度、處理的便利性等因素進行衡量。聯動處置機構可以把風險定級的任務交由某個固定的、常設的風險治理機構，以作為政府與企業的防控合作平臺，對風險作出及時響應，決定何種級別的風險由政府介入，何種級別的風險暫由企業防控。

3.引導市場調控，汲取社會治理力量

市場調控的意義在于解放政府的雙手，激發社會力量，通過市場調控重置政府與郵輪企業的應急成本。市場機制在“參與全社會應急能力的儲備”以及“提高公共應急資源的配置效率”這兩方面具有相對于政府而言突出的優勢。[14]44-46作為郵輪運輸業的主管部門，可以制定政策保護、激勵相關風險防控以及公共應急服務企業從事應急處置裝備的生產和供給，這種保護、激勵措施可以體現在：稅收上予以一定的照顧，政府以及企業采購上予以一定的政策傾斜，行業的準入機制上予以一定的簡化等。與此同時立法上也需跟進，規定有關公共應急物品或服務提供商的法律責任，不能因為政策保護的需要而放松監管，法律必須兜住質量底線，引進的企業必須在合法的前提下實現商業發展。

4.改進溝通機制，搭建良性對話平臺

傳播媒體能夠讓政府與公眾之間建立起有效溝通，讓突發事件的信息暢通無阻，降低企業、政府與公眾之間的對話成本，使政府與社會達成高度有效的合作機制。對此，政府可以借助新興媒介向公眾傳達有關信息。在類似于微博這樣的媒介中，需要注意到突發事件的輿論觸發點，如在社會安全事件中政務微博非常容易挑起輿論風暴，而在其他類別的突發事件中的關注度有所下降。[17]因此對于郵輪運輸突發事件的信息播報主體，可以在企業與政府之間做適當比例區分，對于復雜、重大且以政府處置為主導的突發事件以政府播報為主，且內容客觀真實，形式正式，從正面報道與負面報道兩個角度出發，切忌呈現“看上去很美”的祥和景象；對于一般的甚或是輕微的突發事件以企業播報為主，可以采用一些輕松、詼諧的播報形式，例如旅游地形象危機，企業可以用宣傳片的形式回應社會質疑，增加公眾信任。

此外，郵輪應急的系統應對中不僅僅要實現政府與公眾輿情的溝通，也需顧及乘客、郵輪企業與政府部門之間的良性對話。對話平臺的重要目的不在于聯動處置，它的重心應放在應急準備和后期處置中：在應急準備階段通過及時溝通消除潛在威脅，在后期處置中通過對話做好善后工作，發現突發事件癥結，總結經驗并改進工作，避免惡性突發事件再次發生。

現有的應急聯動機構一般不具備對話功能。以上海市應急聯動中心為例，該中心主要負責組織、協調、指揮、調度相關聯動單位，且受理范圍為全市各類突發事件。如此，聯動中心雖然是常設機構，但不能兼顧郵輪突發事件的特殊性，也無暇負責乘客、郵輪企業與政府部門之間的常態聯絡。可以考慮在中國交通運輸協會郵輪游艇分會(CCYIA)下設部門專辦郵輪突發事件信息集散事宜，負責采集乘客、郵輪企業信息，及時反饋給應急聯動機構，讓其判斷預計應急等級；收集政府部門與郵輪企業應急準備信息，分析應急預案的可行性、科學性，并就此提供多方交流協商平臺；還可在現有機制內就糾紛事件向乘客提供關于正式以及非正式糾紛解決渠道的信息指引。

三、回應型行政視野下的應急法制銜接

回應型行政是推進公共治理的必然要求。作為一種新型的行政模式，回應型行政是對管制型行政的反思和變革。它以權利為本位，承認社會利益的多元化，重視行政相對人的意志，尊重相對人的意思自治，以雙向互動、民主協商代替單向服從，在依法行政中充分運用多元化的非強制性手段。[18]而應急法制的核心特征在于權力優先性、程序特殊性、社會配合性、緊急處置性，[19]這種強權屬性的強調事實一直是法治國家建設的一大難題，突發事件的應急需求在法治大廈內部生成一股張力，超前的法治理念與現實的應急強權之間仍有大量需要調和的空間。在向回應型行政轉型的歷程中，必須對此予以回應。

(一)理念革新：以風險治理為目標的應急法制建設

不同的價值取向將引導立法做出不同的選擇，以風險治理為目標的應急法制，需為多元參與機制保駕護航，回應政府、應急市場、公眾、乘客以及郵輪運輸企業等多方訴求。

黨的十八屆三中全會提出的“五位一體”布局勾勒出一副全方位治理框架，這無疑與風險社會內涵具有內在契合性，因為現代社會著實已經風險四伏。在貝克等人看來，現代社會生產財富的同時也制造了風險，伴隨著風險擴散中的“飛去來器效應”① 社會心理學上是指一種情緒逆反的心理現象，貝克在此處借此指出生產風險或從中得益的人遲早會受到風險的報應。，制造風險的罪魁禍首或是受益者與受害者一樣難逃風險。[9]而風險社會與回應型行政的共存客觀上是為立法提出了兩個要求：一是法律需要對治理范圍內諸多領域保持合理關切，二是法律需要回應公眾風險治理訴求。這兩個要求表面上看似矛盾，因為法律實際上無暇顧及所有領域，更妄談事事回應公眾的需求。但這兩個要求事實上提供了另一條法治進路，即在法律層面授權更多社會力量行使行政職能，這一視野下，民營化行政或是讓私人主體輔助完成應急任務都可以納入法治進程的設計之中，立法應對此做出相關規定與指引。

同時，與實體法制相配套的應急程序法制建設也應提上日程。行政法是一門限權法，在正常的法律狀態下以限制行政權的肆意為任務；在發生突發事件的非常時期，限制公民的權利是其必要的舉措。行政應急法制的任務是規定何種權利不得限縮，何種權利可經裁量；行政程序應急法制便要規定何種程序可以簡化，何種程序不得滅卻。行政程序法尚未上升到國家立法層面，筆者希望在未來《行政程序法》的制定中，對緊急行政權的行使程序做出科學合理的規定。

(二)法制完善：推進郵輪應急法治平臺建設

雖然《中華人民共和國突發事件應對法》(簡稱《突發事件應對法》)為應急治理提供了宏觀規范指引，但當下的應急法律制度仍不夠健全，在很多具體操作層面尚缺乏更細致的法律規定，如政府部門之間的協調合作、應急預案的編制與演練等方面在實踐中由于法規范的缺位而疲態盡顯，經驗式管理仍然占據很大的市場。[20]可見應急法制頂層設計與具體操作之間存在一定程度的斷層，這種斷層不是政治體制或是行政權的失控造成的——事實上在過去的很長時間我們不乏對它們的關注——而是源于法制的長期滯后性。同時回應型行政視野下的郵輪應急法制以風險治理為目標，這就不僅需要細化操作規范，彌補法制缺位，更需重視多元主體參與，以立法規范各方行動，推進郵輪應急法治平臺建設。

1.在法治視野下檢視郵輪運輸業突發事件應急預案

預案與立法不可混同，就預案的編制而言，需要切實做到“立法先行，預案執行”，單純地編制預案是遠遠不夠的，如果預案的制定沒有納入法治軌道，那么預案的隨意性乃至侵權的可能性都會大大提高。所以必須按照法律法規規定的程序、原則、具體事項編制預案才能保障公民的合法權益，才能獲得各方內心的服從，法治的民主內涵才會發揮得淋漓盡致。

同時預案的演練并不止是多部門之間的一次聯合演習，更是需要在不斷的演練中發現問題，政府部門、人大在這中間要起到監督和反思的作用，如果演練的結果是成本過高、限權過重，那么有關部門就必須做出改變，讓資源配置達到最優、讓權利得到最大化保障。《突發事件應急預案管理辦法》為預案的編制、審批、演練提供了基本的程序指引，但具體到郵輪運輸領域還需出臺更細致的實施辦法，例如預案編制部門以及相關聯動部門，預案演練的頻率，預案合理性標準等仍有待明確。

2.塑造多元主體參與應急治理的法治環境

在公私合作、政企協同的應急治理背景下，立法需要回應政府部門、應急市場、社會公眾以及郵輪運輸企業等多方主體的困境與需求。

第一，為統合政府行政職能，便利海上應急處置，需要完善海洋管理法律法規體系。國家海洋局的重組結束了海上執法“五龍治海”的混雜局面，但遠沒有達到一勞永逸的效果，在應急處置的職能分配上需待立法進一步細化梳理，如交通運輸部及其中國海事隊伍負責海上交通事故、船舶及相關水上設施污染事故的應急處置，但國家海洋局同樣有權處置海上突發事件，參與海上應急救援① 參見《國務院辦公廳關于印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[2013]52號)。，二者之間的職能協調仍有立法空間。

第二，為方便市場調控公共應急物品，立法需注意這一需求的地域性和時限性：往往地方保護主義會阻礙物品的全國性流通，而且公共物品的提供很多時候也只有一時之需，缺乏長期穩定的市場。立法要想吸引更多的應急物品、服務提供商進入到應急治理的序列中，必須對此予以保障，這種保障不限于政策上的照顧，行政法上的保障和激勵還可以在行政指導、行政獎勵等行政行為中得以實現。

第三，為讓更多的公民進入治理平臺，立法在公共輿論和政府公開兩方面都要有所引導。對于公眾輿論，立法既要保障大眾媒體發聲的權利，又要對不真實、不客觀的信息予以否定性評價；對于政府而言，立法需要更加明確政府在信息平臺建設上的責任，郵輪主管部門不僅要把自己知道的信息提供給公眾，還需要收集其他部門掌握的相關信息。

第四，為讓郵輪企業自身更好地治理風險，立法有必要對企業風險防范資質做出規定，不符合防范風險標準的郵輪企業需負相關法律責任。風險防范不得不涉及到應急物資、處置裝備的儲備。當下應急物資儲備仍以政府為主導，尚未形成規范市場調配應急物資的法制體系。現有規范更多為應急服務商與政府應急物資儲備“牽紅線”① 《突發事件應對法》第32條第3款規定：“縣級以上地方各級人民政府應當根據本地區的實際情況，與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產、供給。”，或者把應急服務商作為應急期間“先征用后結算”的對象② 參見《民政部關于進一步加強救災應急物資儲備工作的通知》(民函[2008]118號)。，而郵輪海上航行的特征并沒有給政府調動應急處置物資留下太多時間。因此郵輪企業更需要在應急準備階段完成裝備配給，有待立法激活郵輪應急需求的市場潛力。

3.探索法治化糾紛解決路徑

完備的糾紛解決機制是應急系統中不可缺失的一環。應急處置突發事件意味著需要在緊急情況下實現雙方乃至多方對話，而促成乘客與郵輪企業之間對話最主要的目的是交流意見，化解糾紛，消除群體性事件隱患，并防止事態惡化乃至衍生出新的惡性事件。

盡管《旅游法》提供了四種糾紛解決途徑③ 《旅游法》第92條規定：“旅游者與旅游經營者發生糾紛，可以通過下列途徑解決：(一)雙方協商；(二)向消費者協會、旅游投訴受理機構或者有關調解組織申請調解；(三)根據與旅游經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁；(四)向人民法院提起訴訟。”，但在郵輪運輸糾紛中未必受人青睞。輿論造勢下雙方協商或經第三方調解很可能不受信任，而一旦乘客自己行動展開維權或訴訟將面臨高昂的成本，除了經濟、時間成本外，海事訴訟的繁雜以及法律上對乘客不利的免責事由也會在程序和實體上影響到乘客的策略選擇。因此立法需要提供具備調裁功能又能最大化減輕乘客成本的糾紛解決路徑。

可以考慮在CCYIA中引進申訴專員制度。申訴專員(ombudsman)本是受議會任命，處理公眾對政府管理行為申訴的人，這一制度逐漸由公域向私域拓展，演化出不同類型的申訴專員，如今很多公司和組織設立申訴專員辦公室以應對內部職員申訴，也有特定領域內的行業團體設立申訴專員制度處理外部客戶的投訴，如金融申訴專員制度(FOS)。

CCYIA可任命郵輪運輸申訴專員就糾紛予以調解，調解無法達成可進行裁決，并要求郵輪企業在網站上明示其是否認同申訴專員糾紛解決機制，認可這一機制的企業則有義務接受其調解、執行其裁定。此外該裁決僅對郵輪企業一方具有終局效力，乘客仍有權使用其他解決方案。這一模式中，調裁結合的程序設置既保留了協商空間，又保證了裁決的便捷性與權威性。而CCYIA郵輪行業協會的身份也便于制定行業自律準則，可在一定程度突破立法空白，在實體規范層面為乘客爭取更大權益。

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Cruise liner transportation emergency system and its cohesion with legal system

LUAN Chen-huan

(Law School，Shandong University，Jinan 250000，China)

Cruise transportation of emergency system is a special field of national emergency response system, considering its characteristics, the strategic deployment can be purposeful and apposite. In the reform of the emergency response system, in addition to the responsibility of the government and social level, the force of external system which could communicate with the government and social forces should be more valued in the tanker incident, like marketing, media and so on. And this is the result of the evolution of risk administration idea. For the construction of the emergency legal system, the fault between the top-level design and specific operations should be adjusted by the emergency legal system which put a greater emphasis on the participation of multi-subject. And the legislation should respond to the government, the emergency market, the public, the passengers and the cruise shipping companies and other multi-stakeholder interests.This is also a legal expectation in the perspective of responsive type of administration.

risk society；cruise transport；emergent events；emergency legality

2015-02-29

欒晨煥(1992-)，男，江蘇常州人，山東大學法學院憲法與行政法專業碩士研究生，E-mail：949215084@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0047-08

① 本文系“郵輪游艇產業發展法治論壇”獲獎論文(二等獎)。

欒晨煥.郵輪運輸突發事件應急體系及其法制銜接[J]．中國海商法研究，2016，27(1)：47-54