中國海上搜救志愿者相關法律問題與立法實踐

史曉琪

(山東大學法學院，山東濟南 250000)

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中國海上搜救志愿者相關法律問題與立法實踐

史曉琪

(山東大學法學院，山東濟南 250000)

海上搜救志愿者隊伍作為海上搜救力量不可或缺的有益補充，隨著中國海洋事業的蓬勃發展、海洋強國戰略的深入推進，在開展海上搜救工作、保障海上安全方面發揮著日益重要的作用。從海上搜救志愿者之定義著手，針對其執行志愿服務時的法律地位，詳細剖析了志愿者與志愿服務組織、國家海上搜救主管機關以及志愿服務對象之間的法律關系。在結合目前相關立法現狀與海上搜救實踐的基礎上，提出完善中國海上搜救志愿者相關立法的建議，以期更好地保護志愿者權益，促進中國海上搜救事業發展。

海上搜救；志愿者隊伍；法律地位；法律關系

一、 問題的提出

2015年6月1日深夜11點多，從南京開往重慶的載有454人的“東方之星”號大型游輪行至長江湖北監利大馬洲水道段時突遇龍卷風，在一兩分鐘內迅速翻沉并倒扣在水中。事故發生后，黨中央、地方領導及有關部門負責同志立即赴現場指揮救援和應急處置工作。交通運輸部也啟動一級應急響應，大批專業搜救人員、解放軍、武警和消防官兵以及沿江地區群眾展開了全方位、立體式、拉網式緊張而有序的搜救工作。截至6月13日，成功救助12人，搜救工作結束。[1]

在這場爭分奪秒、夜以繼日的搜救行動中，政府通過行政措施的及時引導和科學調度對救援工作的推動作用是毋庸置疑的，而眾多公益志愿服務組織的迅速動員和積極響應也產生了不容忽視的影響。尤為值得關注的是在這次救援行動中包括了來自“上海海上搜救中心”“北京藍天志愿救援隊”等組織的海上搜救志愿者，他們通常需要親赴近海或事故發生海域展開施救，承擔著更多不可預料的風險。

通過對近年來中國各海上搜救中心組織的救援行動次數和救助遇險人員人數統計資料的分析，一方面海上搜救應急力量在海上救援行動中發揮了不可或缺的作用，成為保障海上安全的最后一道防線。另一方面隨著中國海洋事業的蓬勃發展，海上險情事故發生頻率呈現擴增趨勢，海上搜救任務面臨的形勢愈發繁重艱巨。[2]作為海上搜救應急隊伍的重要組成部分，搜救志愿者隊伍因“數量多、分布區域廣、機動靈活、就近快捷、成功率高、成本低”等優勢發揮的積極作用日益凸顯。[3]由于海上搜救工作通常針對海上突發事件，較之普通的文體賽事、社會活動等志愿服務更具復雜的不可預期性、高度危險性和情勢緊迫性等特征，海上搜救志愿者往往容易遭受財產損失、人身傷害甚至生命損喪等威脅。

以專職人員為主力、以搜救志愿者隊伍為重要補充是歐美等發達國家普遍采用的搜救人員的構成模式。[4]47以2008年9月全國首支海上搜救志愿者隊伍——溫州蒼南海上搜救志愿者總隊建立為起點① 溫州蒼南海上搜救志愿者總隊是在溫州市海上搜救中心大力支持下，蒼南縣志愿者協會決定成立的分支機構，初期下設6個分隊，有登記注冊的30艘志愿船和150名志愿者，均為漁船和漁民。志愿隊伍成立后，定期進行海上搜救知識技能培訓，并參與一些實戰演練。，以2010年12月全國第一支省級海上搜救志愿者隊伍在天津市成立為標志② 天津市海上搜救首批志愿者由來自港航、醫療、救助、測繪、氣象、漁業、打撈及社區等領域的30名志愿者組成。志愿者中有近一半人員具有大專及以上學歷，其中包括具備應急救援工作等專長的人員。，近年來中國海上搜救中心逐步推進海上搜救志愿者隊伍建設進程。中國海上搜救志愿者隊伍實現了從無到有、從少到多、從弱到強的大跨越。但是目前整體建設尚處于初步發展階段。當下，暴露出的許多實際問題和缺陷集中表現為：第一，該領域缺乏完善健全的相關法規制度，海上搜救志愿者法律地位和法律關系模糊，志愿者權利和義務不明確；第二，志愿組織管理和培訓考核體制落后，匱乏高要求的海上搜救技能和自身安全防護知識，必要的搜救裝備普及率低，志愿者統一性、協作性、專業性水平較差；第三，政府重視度以及公眾認可度偏低，配套的補償措施和獎勵制度滯后造成志愿者人身保障機制不完善，挫傷了志愿者自信心和積極性。[4]49必須認識到在此現狀下，海上搜救志愿者隊伍建設無法得到長足的可持續性健康發展，并且不利于動員社會力量對海上搜救工作的積極參與和全力支持，阻礙海上搜救應急工作和搜救事業的長遠構建。

二、 海上搜救志愿者之定義

現代志愿服務的萌芽最早可以追溯到19世紀初西方國家宗教性的慈善服務，至今已有兩百多年的歷史。英國工業革命引發了西方國家經濟結構和社會階層的大動蕩，為解決工業化進程帶來的失業、貧富差距加大等社會問題，各國在20世紀初相繼通過了一系列有關社會福利方面的法規。在這些社會福利方案的施行過程中，眾多社會團體和民間人士紛紛自愿開展服務工作，志愿者活動在各國的政治、經濟、文化生活中發揮了巨大的作用，志愿者精神和志愿者服務逐漸得到政府的倡導和鼓勵。[5]

相對而言，中國志愿服務事業起步較晚，在民政部推進社區志愿服務的號召下，1989年中國第一家社區服務志愿者協會在天津和平區新興街設立。20世紀90年代初，中國青年志愿者協會的成立為中國志愿服務事業的跨越式發展提供了契機。經過十多年的建設，中國志愿服務由初期的“一助一”單一化模式發展為涉及國際青年交流、城市社區建設、農村扶貧開發、大型賽會活動、環境保護、應急救援、海外服務等領域在內的廣覆蓋體系。[6]然而截至目前中國并沒有一部專門的全國性志愿者立法，對于開展和完善志愿者工作更缺乏一套健全的法規體系，故而對于“志愿者”一詞還沒有嚴謹權威的統一定義。不過，由中國志愿服務條例觀之，于2006年11月7日頒布的《中國注冊志愿者管理辦法》(2013年11月修訂)第2條對“志愿者”作出如下定義：“志愿者(Volunteer，也稱志愿人員、義工、志工)是指不以物質報酬為目的,利用自己的時間、技能等資源,自愿為國家、社會和他人提供服務的人。”以此定義出發，對志愿者的認定主要考察三個核心要素：一是意志上出于個人自由意愿的“自愿性”；二是目的層面不求獲取經濟上物質回報的“無償性”；三是客觀方面通過個人付出奉獻社會的“公益性”。[7]此外，該辦法第3條規定“注冊志愿者”是指“按照本辦法規定的程序，在共青團組織及其授權的志愿者組織注冊登記、參加服務活動的志愿者。”這一概念的明確，對“注冊志愿者”與“志愿者”進行了區分。

中國目前立法對于海上搜救志愿者尚無明確之定義。海上搜救志愿者的性質在本質上理應屬于志愿者之范疇，其復雜性與特殊性在于志愿服務活動針對海上搜救而展開。海上搜救志愿者在志愿服務法律規范下，亦應受海上搜救相關法律規范雙重調整制約。對海上搜救志愿者概念的鑒定除分析一般志愿者之普遍共性之外，更應著重關注基于“海上搜救”包涵的特殊屬性。海上搜救(Search and Rescue at Sea，簡稱SAR)由海上搜尋和海上救助兩部分構成。狹義上海上搜救的對象一般僅限于人身安危，具體而言，在船舶海上遇險后,首先由海上交通安全主管機關通過對現有的人員、設施和技術等條件的統籌協作、調配利用來確定遇險人員的位置，之后任何收到救援信息的海上搜救力量(SAR Resources)對遇險人員實施救助,向其提供應急的、基本的醫療或其他所需要的服務,并將其轉移到安全的地點。[8]此外，審視2006年施行的專門調整海上搜救活動的《國家海上搜救應急預案》(2006年)之適用范圍，海上搜救主要是指“海上突發事件的應急反應行動”① 參見《國家海上搜救應急預案》1.3適用范圍1.3.1。，并進一步明確“海上突發事件是指船舶、設施在海上發生火災、爆炸、碰撞、擱淺、沉沒，油類物質或危險化學品泄漏以及民用航空器海上遇險造成或可能造成人員傷亡、財產損失的事件② 參見《國家海上搜救應急預案》8.1名詞術語和縮寫的定義與說明第(1)項。。”基此概念，由于船舶遇險后引發的溢油、化學品泄漏等污染事故通常會對海洋環境和資源造成不可恢復的損害，考慮到海上搜救典型的公益屬性，宜將防治船舶等設施污損海域甚至整個海洋環境的補救涵蓋在海上搜救的范疇內。根據上述界定，海上搜救的客體拓展為包括搜救遇險人員以及防護和補救環境污染等內容在內的應急處置行為。此處需要特別說明的是，海上搜救過程中，無論救助遇險船舶船上人命安全，還是針對發生泄露污染物的遇險船舶或設施進行環境防治，通常伴隨著對遇險船舶及設施等財產的救助行為。《中華人民共和國海商法》(1992年通過，簡稱《海商法》)第171條將在海上或者與海相通的可航水域，發生的對遇險船舶和其他財產進行的救助規定為“海難救助”。由此審視，《海商法》將海難救助的客體限定為“遇險船舶和其他財產”，故而嚴格意義上的海難救助僅限于對物的救助③ 事實上，根據《海商法》第185條，在救助作業中救助人命的救助方，對獲救人員不得請求酬金，但有權從相關救助款項中獲得合理的份額。根據第177條、第178條、第180條、第182條的規定，救助方對構成環境污染損害危險的船舶或者船上貨物進行救助，即可獲得特別補償；取得防止或者減少環境污染損害效果的，救助方可以請求另行增加特別補償。。所以，從救助內容和標的觀之，海上搜救與海難救助雖有著緊密聯系但卻屬于不同的性質。在海上搜救過程中針對財產救助事項在符合《海商法》既定要件的情況下可能依法成立海難救助關系，并應當區分不同海難救助法律關系性質予以相應處理。前述應急預案還確立了“政府領導”“統一指揮”的工作原則，即政府對海上搜救工作實行統一領導，對海上突發事件應急反應行動實行統一指揮④ 參見《國家海上搜救應急預案》1.4工作原則第(1)項、第(2)項。。《中華人民共和國海上交通安全法》(1983年通過)第38條也強調了這一點：“主管機關接到求救報告后，應當立即組織救助。有關單位和在事故現場附近的船舶、設施，必須聽從主管機關的統一指揮。”

現實中，志愿服務通常體現為兩種形式，一種是“非注冊志愿者”⑤ 筆者對“非注冊志愿者”“注冊志愿者”之分類是基于《中國注冊志愿者管理辦法》第3條規定，以是否經過法定程序向相關組織進行登記注冊為標準。，多指自發的臨時性無固定組織調整和規制的見義勇為式助人奉獻行為。另一種即上文提及的“注冊志愿者”，有統一組織安排和運作，采用常態化模式，志愿者認證需要向專門的志愿服務組織申請登記或注冊，抑或接受相關組織招募。目前中國海上搜救志愿者隊伍大多以當地志愿者機構的下設分支、掛靠共青團組織、隸屬行業協會等形式呈現。由于前一種志愿者實踐中身份較難認定，且其志愿行為缺乏相關法律法規之調整必要和依據，因此筆者著重討論有固定組織管理的志愿服務行為。

綜上，筆者探討的海上搜救志愿者是指自愿向有關志愿服務組織注冊登記或接受其招募管理，利用自己的時間、學識、經驗、體能、技術等資源，不以獲取報酬為目的，在國家海上搜救主管機關統一協調和指揮下，參加海上突發事件搜救應急行動的人員。由此可以明確，海上搜救志愿者不同于偶然性自主參與海上搜救活動的人員或組織，而是專指以固定志愿服務組織形態呈現，具備較高的組織性、目的性、專業性、協作性、長期性的人員或隊伍。

三、 海上搜救志愿者執行志愿服務工作時之法律地位

(一) 海上搜救志愿者身份識別

對海上搜救志愿者身份的明確認定是分析其法律地位的基礎和前提條件。參照前述定義海上搜救志愿者一般具備以下特征：第一，符合一般志愿者參與志愿服務具備的自愿性、無償性和公益性基本要求。第二，以相關志愿服務組織為載體，完成規定的登記或招募程序成為組織的注冊成員，并接受組織管理和規制。第三，聽從國家海上搜救主管機關的調配和指揮。第四，以海上搜救任務為工作核心，具備海上搜救知識和技能，完成相關專業培訓和考核并取得相應資質。

另外，海上搜救志愿者的身份識別還應從其民事權利能力和民事行為能力角度進行考察。《中國注冊志愿者管理辦法》對注冊之基本條件設定為：“年滿十八周歲或十六至十八周歲以自己勞動收入為主要生活來源者；十四至十八周歲者，須經其法定代理人同意；未滿十八周歲的在校學生申請注冊的，按所在學校有關規定辦理① 參見《中國注冊志愿者管理辦法》第7條第(一)項。。”由此可知，中國現行規定并未完全排除限制民事行為能力人在滿足法定條件下成為注冊志愿者之可能。然結合注冊志愿者應當“具備參加志愿服務相應的基本能力和身體素質”② 參見《中國注冊志愿者管理辦法》第7條第(二)項。之規定，考慮到參與海上突發事故、應急救援之情節緊迫性和事項高危性，往往要求搜救人員具備健全的心理素質和良好的身體機能。故從保護未成年立場出發，在海上搜救這一特殊領域，在接受限制民事行為能力人申請和招募其成為志愿者時應審慎綜合考慮多方面因素。這一點在《中華人民共和國突發事件應對法》(2007年通過)第26條的規定“縣級以上人民政府及其有關部門可以建立由成年志愿者組成的應急救援隊伍”中也得到了印證。而實踐中，已有個別地方海上搜救中心將搜救志愿者的招募年齡明確限定為滿18周歲，所以將海上搜救志愿者之認定條件限定為完全民事行為能力人是符合立法意旨和客觀現實的。[9]8不過值得商榷的是，完全民事行為能力人包含了老年人這一特殊群體，基于同一原由，為保護老年人健康，對于海上搜救領域的志愿者年齡上限作出適宜的規定也是應當考慮的。目前現行志愿服務相關立法暫無年齡上限規定，鑒于限定過嚴亦不利于鼓勵志愿服務的開展，上限的具體設定有待于科學的綜合分析與估量。

(二) 海上搜救志愿者相關法律關系

海上搜救志愿者直接接受所在志愿服務組織的調配和管理，并以其為媒介，在國家海上搜救主管機關的指揮下開展海上搜尋救援工作。在志愿服務過程中，往往會產生多種多樣的法律關系和法律紛爭。主要說來，大致集中于搜救志愿者與所在志愿服務組織之間、搜救志愿者與國家海上搜救主管機關之間以及搜救志愿者與志愿服務對象之間。

1.海上搜救志愿者與所在志愿服務組織之間的法律關系

海上搜救志愿者出于奉獻國家、社會和他人公益之目標，在完全而充分的自由意志支配下，或經由相關志愿服務組織登記批準成為其“注冊志愿者”，亦或通過招募選任成為其“招募志愿者”。在成為其固定成員之后，自愿接受其培訓考核、遵守其規章管理，并直接按照志愿服務組織的指揮和安排，以其名義無償從事海上搜救服務。由此需要明確：第一，雙方基于意思自治合意而形成的這種法律關系，既從主觀上不抱有獲得經濟物質回報之期待可能性，亦在客觀上不以任何金錢給付為內容。第二，在理論層面上，對于海上搜救志愿組織的法律性質，有學者在對西方“非營利組織”“社會團體法人”等定義缺陷批判與精髓繼承的基礎上，將其界定為“公益性法人”。并進一步指出，公益性法人以實現社會公益為基礎和目標，擁有獨立的財產并能獨立承擔相應的法律責任。[10]33故海上搜救志愿服務組織在性質上屬于私法意義上的民事主體范疇，志愿者享有與其平等的民事法律地位。

具體而言，相關志愿服務機構或組織發布招募公告信息的行為可視為要約邀請。志愿者報名應征或申請登記注冊應當認定為要約表示，志愿服務組織經過一系列資格的審查和篩選程序后，做出對符合條件的志愿者予以接受或批準的決定視為承諾達成。至此雙方就海上搜救這一概括性事項內容形成完整的意思表示，建立了合法有效的民事合同關系。

審視《中華人民共和國合同法》(1999年通過，簡稱《合同法》)第396條之規定，“委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。”海上搜救志愿者與其所在志愿服務組織之間的法律關系應當定性為無償的委托合同關系，雙方之間的權利義務應當適用相關民事法律規范關于委托合同的規定。

盡管委托合同原則上是一種諾成性、非要式合同，但實踐中，搜救志愿者與所在志愿服務組織通常會訂立志愿服務合同。例如，《北京市志愿服務促進條例》(2007年通過)第13條規定，志愿者組織與志愿者之間應當就志愿服務的主要內容協商一致。任何一方有權要求簽訂書面協議。志愿者組織安排志愿者從事對人身安全、身心健康有較高風險的活動時，應當簽訂書面志愿服務協議。并且立法對志愿服務協議應當包括的主要內容進行了概括性的規定，通常涉及雙方的權利與義務。在《青島市志愿服務條例》(2008年通過)、《吉林省志愿服務條例》(2015年修訂)等中也有類似的規定① 參見《青島市志愿服務條例》第21條、《吉林省志愿服務條例》第20條。。基此，雙方之間可能產生合同責任與侵權責任。

就合同責任而言，根據《合同法》第406條之規定② 參見《合同法》第406條：“無償的委托合同，因受托人的故意或者重大過失給委托人造成損失的，委托人可以要求賠償損失。，無償委托合同適用過錯歸責原則，即受托人在一般過失下免于承擔賠償責任。因此，假使海上搜救志愿者沒有按照與相關志愿服務組織簽訂的服務協議履行相應的義務，被認定為違反雙方之間的委托合同，且志愿者主觀上存有故意或重大過失，作為委托方的志愿服務組織有權要求其承擔違約責任。

從侵權責任角度觀察，主要表現在志愿服務組織對志愿者法定權利的剝奪和侵害以及因其過錯導致的志愿者在搜救中遭受人身及財產等損失兩方面。對此，志愿者可以依據現行侵權責任法相關規定主張損害賠償，進行權利救濟。對于諸如志愿組織侵害志愿者個人隱私和其他依法受保護的信息等行為，情節嚴重的，予以撤銷登記；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任③ 參見《湖北省志愿服務條例》第41條。。不過應當指出，由于海上搜救志愿者個體對其遭受侵權損害后，相關侵權責任要件舉證難度大，從更好地保護志愿者權益出發，相關志愿服務組織應當適用過錯推定的歸責原則而非一般侵權中的過錯侵權責任。[10]35

2.海上搜救志愿者與國家海上搜救主管機關之間的法律關系

中國海上搜救中心是負責海上搜救統一組織和協調工作的全國性機構④ 該機構成立于1989年，依照《1979年國際海上搜尋救助公約》要求，實現與國際海上搜救工作接軌，其日常工作由原交通部海事局承擔。2005年，國務院批準建立由原交通部牽頭的國家海上搜救部際聯席會議制度，指導全國海上搜救和船舶污染應急反應工作。中國海上搜救中心為部際聯席會議制度的辦事機構。。其承擔著統籌負責“組織、協調和指揮重大海上人命搜救、船舶污染事故和重要通航水域清障等應急處置工作”以及“負責國家海上搜救應急反應機制有關具體工作”等職能。[11]另外，沿海地方省(市)、自治區海事局為提高海上搜救效率，滿足區域內海上搜救活動的需要，相應設立了省級搜救中心⑤ 目前除中國海上搜救中心外，中國共設立15個省(市)級海上搜救中心，分別是：黑龍江省水上搜救中心、遼寧省海上搜救中心、河北省海上搜救中心、天津市海上搜救中心、山東省海上搜救中心、江蘇省水上搜救中心、上海海上搜救中心、浙江省海上搜救中心、福建省海上搜救中心、廣西壯族自治區海上搜救中心、新疆維吾爾自治區水上搜救中心、廣東省海上搜救中心、海南省海上搜救中心、長江干線水上搜救中心、江西省水上搜救中心。，并由其對下設的市(地)級或縣級海上搜救分中心進行職責確定和業務指導。故此海上搜救工作的主管機構即是各級海上搜救中心，由其負責海上突發事件應急的組織、協調和指揮工作，承擔海上安全應急值守的任務。

國家海上搜救主管機關在海上突發事件發生后，組織、協調和指揮搜救活動在性質上是履行相應行政職能的行為，并且一般情況下這種行為指引往往通過志愿服務組織間接傳遞給搜救志愿者，志愿者與主管機關之間既無直接的行政隸屬關系，也不產生直接的民事法律關系。[12]

3.海上搜救志愿者與志愿服務對象之間的法律關系

理論和立法實踐將志愿者與搜救服務對象之間的關系定性為“服務與被服務”的特殊民事關系。[9]23這一點在包括山東省、寧波市、杭州市、撫順市、南京市、深圳市、寧夏回族自治區、湖北省等在內的地方性志愿服務立法中都有所體現。[13]這里所稱的志愿服務對象，如前所述為與搜救目標客體相對應的接受志愿服務的法律主體。在海上人命搜救中，接受救助的遇險人員以及在防治海洋污染中，造成海域環境污染的相關設施及其所屬主體，或者委托進行清污作業方即為志愿服務對象。志愿者面向搜救服務對象實施搜尋救援是基于其與志愿服務組織之間無償的委托合同關系賦予的義務，其以志愿服務組織的名義開展搜救行為完全是按照組織的引導和指示，并不具有法律意義上的行為意思效果，在搜救志愿者與服務對象之間沒有簽訂任何協議的情況下，雙方之間不能形成合同法律權利與義務關系，彼此不得主張承擔合同責任。當然，如果二者之間簽訂有合法有效的志愿服務協議，雙方可以依法成立民事合同關系。一方有違反協議約定的，合同相對方可以依據該協議或相關法律規定要求違約方承擔合同責任。再次說明的是，海上搜救志愿者在海上搜救志愿服務中受志愿服務法律規范與海上搜救法律規范優先制約，但這并不影響其他海上特殊法律規范對其的調整。鑒于海上搜救內容的客體并不包括財產救助，假使海上搜救志愿者在搜救志愿服務過程中，實施了針對遇險船舶及設施等財產的救助事項，此時志愿者之行為已超出海上搜救志愿服務性質之范疇，不受志愿服務法律制度以及海上搜救法律規范的制約和調整。志愿者與服務對象可能根據《海商法》成立海難救助關系，并可依照相關海難救助法規進行權利主張。

在執行搜救任務或實施志愿服務過程中，海上搜救志愿者與志愿服務對象之間可能出現人身以及財產損傷的情況，由此還引發了侵權責任的承擔問題。一方面，由于志愿服務對象的過錯致使志愿者遭受損害，志愿者可以根據現行侵權責任法相關規定主張侵害方承擔侵權責任。出于保護志愿者利益的考量，有些地方立法賦予了相關志愿組織協助志愿者依法獲得賠償或補償的義務，甚至當出現侵權人無法查清、逃逸或無力賠償的情形時，志愿服務組織應當先行向志愿者支付賠償金并取得追償權。[9]28

另一方面，由于海上搜救志愿者的不當行為致使志愿服務對象遭受侵害，法律責任的分配和承擔問題，應當根據侵權行為和侵權結果的性質是否屬于實施搜救服務的合理范疇區別認定。第一，海上搜救志愿者的侵權行為屬于實施救援的合理措施。被救助對象在遭遇海上突發緊急危險后，其發出的請求救援信息到達志愿服務組織時應當認定為一種邀約，志愿服務組織經過風險評估后作出實施救援的肯定答復應被視為達成承諾。由此二者之間成立無償的“委托與被委托的關系”，志愿組織應當承擔委托責任的風險。[14]另外，志愿者作為志愿服務組織的成員以組織名義實施救援，志愿組織直接向志愿者發出搜救派遣與指令并進行監督管理，此時的志愿者并不具備主體資格，由此發生的法律后果應當歸屬于志愿服務組織。由上所述，基于合同相對性原則，即使志愿者在搜救行動中因故意或者過失侵害到搜救服務對象的合法權益，使其遭受損失，產生的侵權責任應當由志愿服務組織替代承擔。這樣一方面有利于實現對被救助對象損害的充分補償，另一方面也減輕了志愿者的法律責任負擔，提高了參與海上搜救活動的積極性。不過志愿服務組織承擔的替代責任并不能完全排除對志愿者侵權責任的追究。志愿者在提供志愿服務時有故意或者重大過失的，志愿服務組織在承擔民事責任后，享有相應的追償權。《江蘇省志愿服務條例》(2007年通過)第29條即認可和采納了該種做法:“志愿者在志愿服務中，因過錯給志愿服務對象造成損失的，由志愿服務組織依法承擔民事責任。志愿服務組織承擔民事責任后，可以向有故意或者重大過失的志愿者追償。”類似的規定亦可見于《湖北省志愿服務條例》(2015年修訂)第40條。等。但是此處對于過錯責任以及追償范圍的規定仍不明確，例如志愿組織承擔替代責任對于志愿者過錯程度、造成損害程度有無要求？志愿組織與志愿者之間責任承擔份額如何分配？志愿組織享有的是部分求償權還是全部求償權？這些問題目前立法均無相應明確規定，有待于進一步考量。第二，海上搜救志愿者的侵權行為并非執行搜救任務，或者搜救行為超越了志愿服務的合理范圍。該種情形下，原則上應當由有過錯的志愿者本人承擔侵權責任。但志愿服務組織作為志愿者的組織、管理、監督主體，如果在合理限度范圍內未對海上搜救志愿者實施救援活動盡到“一般安全注意義務”，未完全履行“安全保障義務”① 《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》(2003年通過)第6條規定：“從事住宿、餐飲、娛樂等經營活動或者其他社會活動的自然人、法人、其他組織，未盡合理限度范圍內的安全保障義務致使他人遭受人身損害，賠償權利人請求其承擔相應賠償責任的，人民法院應予支持。”，亦應當根據其過錯程度承擔相應的補償責任。[9]29

四、海上搜救志愿者立法實踐與建議

由于歐美和亞洲的許多國家、地區志愿服務活動起步早、規模大，加之國內法律保障和救濟機制日益完善健全，為志愿服務活動的持續繁榮營造了良好的發展環境，奠定了廣泛的群眾基礎。這些國家志愿服務事業已逐步走上規范化、程序化和法制化軌道。[15]以美國為例，其志愿服務立法體系已相對成熟，主要包括：1973年《志愿服務法》(DomesticVolunteerServiceActof1973)、1989年《國內志愿服務法修正案》(DomesticVolunteerServiceAmendmentActof1989)，1990年《全國與社區服務法》(NationalandCommunityServiceActof1990)，1992年《全國與社區服務技藝修正案》(NationalandCommunityServiceTechnicalAmendmentsActof1992)，1993年《全國與社區服務信用法》(NationalandCommunityserviceTrustActof1993)，以及1997年《志愿者保護法》(VolunteerProtectionActof1997)。再如，中國臺灣地區志愿服務法制建設也相當發達，以2001年《臺灣志愿服務法》為根據，相關機構先后出臺了為數眾多的針對不同志愿服務領域的具體執行條例。

當前中國海上搜救領域法律體系主要由中國加入的國際公約，法律、行政法規及部門規章，地方性法規三個方面構成。[16]國際公約方面主要包括：《1979年國際海上搜尋救助公約》(1985年6月加入)、《1982年聯合國海洋法公約》(1996年5月加入)等。法律方面主要包括：《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國海上交通安全法》《海商法》。行政法規有《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》《生產安全事故報告和調查處理條例》；部門規章有《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》《中華人民共和國海事行政許可條件規定》。地方性法規方面有《廣西壯族自治區海上搜尋救助條例》(2006年通過)、《天津市海上搜尋救助規定》(2007年通過)、《江蘇省水上搜尋救助條例》(2009年通過)、《河北省海上搜尋救助規定》(2010年通過)、《山東省海上搜尋救助辦法》(2011年通過)、《黑龍江省水上搜尋救助條例》(2013年通過)、《上海市海上搜尋救助管理辦法》(2013年通過)、《福建省海上搜尋救助規定》(2015年通過)等。

中國目前仍無一部專門調整志愿服務的全國性志愿者立法。自1999年廣東省頒布實施中國第一部《青年志愿服務條例》以后，志愿服務立法范圍進一步擴大。雖然各省市相繼制定出臺了針對志愿者的規范條例，并且在一定程度上發揮了引導和調整志愿活動的效用，然而這些零散的地方性法規由于立法級別較低、體系結構混亂、法律概念模糊、權利義務內容籠統、法律責任粗疏等原因，缺乏體系性和可操作性，很多空泛的規定流于形式，難以有效規制和調和志愿活動中的各種法律關系和法律糾紛。基此，對中國海上搜救志愿者建設領域相關立法提出如下建議。

(一) 制定專門的志愿者立法，增設專章明確海上搜救志愿者權利與義務

近年來社會各界關于出臺實施全國性志愿服務立法的呼吁愈發強烈。應當認識到制定中國志愿服務專門性立法的條件也日益成熟：一方面，隨著奧運會、世博會等大型國際文體賽事的頻繁召開和舉辦，中國公民對志愿服務的認識不斷深化和提高，越來越多的人以飽滿的熱情積極參加到各種志愿服務隊伍中。另一方面，以中國三十余部地方性志愿服務立法多年的實踐探索為依托，以國外發達成熟的志愿服務立法體系為借鑒，中國統一的全國性志愿服務立法具備較為扎實的理論指導和實踐經驗。

針對海上搜救這一特殊領域，建議在專門的志愿服務立法中，以單章(節)的方式進行具體規定。縱觀目前各省市實施的志愿服務相關立法，大多都以概括性事項列舉的方式確定了志愿服務的范圍。然而均未明確寫入海上搜救領域，如果勉強將其含括在“應急救助”“搶險救災”這一概念下，也只有黑龍江省、吉林省、山東省、江蘇省、廣東省、寧夏回族自治區、天津市、濟南市、南京市、寧波市、成都市寥寥數個地方立法有所規定。對應急搶救，尤其是海上搜救這一領域的不重視甚至忽略直接限制和阻礙了海上搜救志愿者隊伍的建設和海上搜救事業的發展。因此，應當加強海上搜救志愿服務立法地位，切實將海上搜救志愿者建設納入志愿服務事業的總體框架之中。

權利與義務關系是海上搜救志愿者立法體系的核心內容。然審視各省市志愿者相關立法，志愿者權利與義務方面的規定基本上大同小異、簡單粗略，妨礙了志愿者合法權益的保障和志愿服務事業的進一步拓展。結合海上搜救活動領域高度的危險性、實踐性、專業性等特殊屬性，強調以保護志愿者權利為重心，明確志愿者在海上搜救服務中所享有的權利以及應當承擔的義務。一般而言，《中國注冊志愿者管理辦法》以及地方性志愿服務立法等規范性文件中確認和規定的普通志愿者享有的主要權利和履行的基本義務，都應當適用于海上搜救志愿者。除此之外，在權利方面，針對非常態的突發事件應對過程中更為復雜和特殊的法律關系，在應急法制中更應當對應急志愿者在應急服務中的特殊權利和義務予以專門規定。這些特殊權利主要包括安全保障權、物質幫助權以及對從事應急志愿服務活動風險的知情權。[17]62-63具體到海上搜救領域，應當明確規定賦予搜救志愿者如下特殊權利：第一，人身安全保障權。作為公民的基本權利，人身安全保障權對于實施緊急性與危險性救援任務的海上搜救志愿者而言要求更為迫切。于此，應當立法逐步將海上搜救志愿者納入社會保障體系，并盡快落實志愿者全員人身意外傷害投保。第二，獲取專業知識技能培訓權及物質幫助權。海上搜救任務極具實踐性和專業性，克服海上搜救環境不利條件，實現搜救效果，除了具備相應的搜救技能，還依賴于專業的技術設備。搜救志愿者有權要求配備必要充分的搜救及防護裝置和設施。第三，對搜救活動風險和應對、防范措施的知悉權。海上搜救志愿服務內容及風險真實、必要的知情權對于海上搜救志愿者理性有序參加和開展志愿服務，避免和降低搜救任務中人身和財產損傷十分重要。這就要求志愿組織在招募和開展具體志愿服務活動前，切實充分履行向志愿者告知活動存在的風險、注意事項、應對和規避損傷措施等信息的法定義務。在義務方面，非應急狀態下，原則上參加志愿服務的時間、地點、項目以及方式等內容應當由志愿者自主決定。但在突發事件處置中，應急志愿者應當服從主管機關的統一安排與指揮，尤其是在志愿者個人自主志愿服務權利與主管機關行政應急權發生沖突的情況下。[17]63為此，通過立法明確將服從主管機關統一安排與指揮規定為海上搜救志愿者的強制義務十分必要。這意味著，海上搜救志愿者一旦基于自由意志自愿加入志愿者隊伍，在實施搜救活動時應當接受和服從主管機關下達的安排與指揮，不得無故拒絕執行搜救任務，更不得擅自在搜救過程中停止和退出搜救作業。

(二) 健全海上搜救志愿者法律保障體系，完善法律糾紛解決救濟機制

解決志愿者參與志愿服務活動的最基本擔憂，首先，應當構建完善而充分的保障和救濟制度。很多歐美發達國家已經將志愿服務納入本國的社會保障體系。考慮到海上搜救的工種特殊性和高度危險性，以立法形式將搜救志愿者納入社會保障體系值得中國參照。其次，積極構建有效的激勵和合理的補償機制，提高志愿者參與的使命感和自豪感。在志愿服務法律規范下，海上搜救志愿者因執行志愿服務，不得向志愿服務組織或搜救服務對象主張任何經濟報酬① 此處的例外是，如前所述，假使海上搜救志愿者在搜救過程中伴隨產生了符合《海商法》規定的不屬于志愿服務范圍的財產救助情形，可以依據《海商法》相關規定主張報酬或補償。。但是，為了最大程度上鼓舞搜救志愿者的公益熱情和促進海上搜救志愿服務可持續發展，應當以立法落實對志愿者的激勵補償制度。這里的激勵并非單純的物質金錢褒獎，而是強調通過對志愿者的精神鼓勵和表彰滿足其實現自我價值與社會價值的精神需求。目前，在一些搜救責任區專業救助力量不足的現實條件下，商船和漁船等社會救助船舶也參與到了搜救任務中。而現有的搜救體制下，對該部分船艇經濟補償缺乏政策和法律上支持。故而對于因執行海上搜救任務而給志愿者造成的諸如油料燃氣消耗、船期作業延誤損失等合理費用及成本支出、損失等款項，以及在海上搜救活動中因自然原因等不可抗力受到人身或財產損失的志愿者，應當成立專項補償資金，建立國家財政補償和受益相對人適當補償制度，明確補償的具體范圍及事項、對應的數額標準及程序，公開補償資金的管理和使用流程。再次，積極探索海上搜救活動的強制社會保險和商業化保險途徑，在財政條件允許的基礎上，盡快落實志愿者全員投保進程加強志愿者風險防范。以此“推進建立社會保障、公共保障、組織保障和個人保障‘四位一體’的保障和救濟體系” 以切實滿足志愿者合法訴求。[18]現行地方性志愿服務立法中，針對在志愿服務過程中發生的糾紛法律責任分擔問題，鮮有規定涉及。即使有相關規定的也大多十分簡潔、概括，基本為原則性內容。尤其體現在沒有對參與志愿服務過程的各相關主體之間形成的不同法律關系進行區分從而分別規定。雖然海上搜救志愿服務是一種無償性的社會公益活動，但這并不影響服務過程中各種法律關系和法律糾紛的產生。以立法形式明確各方之間法律關系的性質以及法律責任的分配和承擔，對于規范和促進志愿服務事業是至關重要的。尤其是針對海上搜救志愿者，一方面在合理程度內要盡量縮減其責任承擔的范圍和條件，從而減輕其責任承擔壓力提高參與積極性，另一方面也必須強調志愿者因故意或重大過失，給他人或社會造成嚴重損害產生惡劣影響的，應當依法追究其民事甚至刑事法律責任，以此增強其志愿服務的事業心和責任心。

充分的權利保障依賴于完善的糾紛救濟機制。關于解決程序問題，《北京市志愿服務促進條例》第31條首次明確，“志愿者、志愿者組織、接受志愿服務的組織或者個人在志愿服務活動中發生爭議的，可以協商解決，也可以依法向人民法院提起訴訟。”該條賦予了當事人權利救濟方式或途徑的合法依據，即當事人可以根據不同情況或選擇協商調解，或選擇訴諸司法審判。

(三) 規范海上搜救志愿者注冊準入制度，深化培訓、考核和評價機制

檢視當前各省市地方性法規中關于志愿者資格條件的規定，雖然大多集中在年齡、自愿、身心素質、能力技能、服務時間計量、遵紀守法等方面，但具體要求往往參差不齊，形色各異，有的省市諸如山東省、杭州市志愿服務立法中至今甚至沒有涉及。志愿者資格條件的不明確、不統一，不利于志愿者隊伍的組建和整編，妨礙了志愿服務整體事業的健康發展。為此，有必要明確相對一致的志愿者資格要求，建立全國統一的志愿者準入制度。尤其針對海上搜救等特殊領域，需要提高志愿者的選拔標準，將應對和處理突發險情的身心素質和專業救援技能、經驗納入審核范圍。

海上突發險情通常伴隨惡劣的天氣、復雜的海況而產生，志愿者在開展搜救工作過程中面臨著較之陸地救援更大的風險，這意味著對于志愿者自身的專業技能和素質提出了更高的要求。在這種情況下，對于志愿者科學有效的培訓制度顯得格外重要。培訓計劃應當在全面深刻分析海上搜救活動實際需要的基礎上，遵循最實用、最高效、易操作的原則，分層次、分階段進行。[18]基礎課程一方面應當注重理論層面海上搜救領域相關安全常識和法制的解讀，另一方面需要強化實踐中實用專業技能和工具的掌握，并且周期性開展搜救模擬實戰演練。此外，合理的考核制度也是關鍵環節，制定明確的考核標準和要求以保證志愿者參與海上搜救的適任能力。對于完成基礎課程，評估考核合格的，可以參加更高水平和級別的培訓項目并獲取相應的資質。

關于志愿者服務尚沒有全國性統一的評價標準。目前部分地方采取服務時間和質量相結合的標準進行考量。以《湖北省志愿服務條例》第37條為例：“實行注冊志愿者星級評定制度，志愿者協會根據志愿服務時間和服務質量等，對注冊志愿者進行星級評定。”在此基礎上，志愿者服務評價應當堅持科學性、全面性、動態性衡量原則。建議將海上搜救志愿者日常培訓的完成度、執行工作的責任感和與志愿組織、其他志愿者協調狀況等因素納入評測，并根據實際情況不斷拓寬考評視角、延伸考評階段。

(四) 加強海上搜救志愿者相關普法宣傳，更新全民海上搜救理念與意識

客觀地講，志愿服務事業尤其是海上搜救領域的志愿者隊伍在中國興起晚，發展時間也相對較短，各方面建設還極不成熟。這直接導致了中國公眾在海上搜救、海上搜救志愿者等相關方面，缺乏廣泛而深刻的認識和了解。例如一般社會群眾普遍存在“志愿者是無償服務，不需要資源支持”“志愿服務強調公益性就是要以犧牲個人自我為代價”甚至志愿服務可有可無等誤解。[19]

當下，國際社會尤其是沿海國家和地區，愈發關注和重視海上搜救志愿者隊伍建設事業。全面實現中國海洋強國的戰略目標，充分履行國際責任，建設一項發達健全的海上公益事業和志愿服務體系應是其題中應有之義。為此，應當在切實落實中國海上應急救助“專群結合”的工作要求下，盡快完善以國家海上專業救助隊伍為主，以海上搜救志愿者隊伍為重要補充的現代海上救助體系建設。這就需要我們在深入而充分認識建設海上搜救志愿者隊伍的重大意義基礎上，廣泛促進和加強相關法制宣傳和教育，提高社會公眾海上危機和救助意識，積極傳播和弘揚志愿服務理念，為海上應急救助事業、海上搜救志愿者隊伍發展創造良好的社會氛圍，構建公眾力量積極廣泛參與海上志愿搜救活動的和諧社會美好局面。

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Study on the relevant legal issues and practice regarding maritime search and rescue volunteers in China

SHI Xiao-qi

(Law School，Shandong University，Jinan 250000，China)

Volunteers constitute an indispensable and beneficial component of the force for maritime search and rescue. With the flourishing development of marine affairs and the in-depth implementation of the strategy of building a powerful maritime country，volunteers are now playing a more and more significant role in developing search and rescue work and ensuring the marine safety. This paper begins with the discussion of the definition of volunteers for maritime search and rescue. On the issue of their legal status when implementing voluntary service，this paper analyzes legal relationships among volunteers，voluntary organizations, competent national authorities and voluntary receivers in details. On the basis of the current situation of legislation and practice status related to voluntary service for maritime search and rescue，the paper puts forward some suggestions aiming at improving the relevant legal system，with a view to better protecting benefits of volunteers and promote development of maritime search and rescue progress.

maritime search and rescue；volunteers contingent；legal status；legal relationships

2016-01-13

國家社科基金重大項目“完善我國海洋法律體系研究”(15ZDB178)，國家社科基金一般項目“南海低敏感領域合作機制研究”(12XFX035)

史曉琪(1990-)，男，山西陽泉人，山東大學法學院國際法專業碩士研究生，E-mail：sxqallun@hotmail.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0073-10

史曉琪．中國海上搜救志愿者相關法律問題與立法實踐[J]．中國海商法研究，2016，27(1)：73-82