審計監督是推進依法行政的重要保障

文／朱潔琳

審計監督是推進依法行政的重要保障

文／朱潔琳

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，以促進國家治理體系和治理能力現代化。而實現依法治國目標要求形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。

審計監督與人大監督、民主監督、司法監督、社會監督和輿論監督等外部監督制度同屬國家法治監督體系，對法治中國建設具有重要意義。由于審計監督具有地位基礎性、結果權威性和功能多元性等特點，其在推進依法行政、法治政府建設中具有獨特的、無可替代的作用。依法行政理念之下，審計監督與法治政府建設兩者相互促進、密不可分。一方面，審計監督作為政府的一項獨立的經濟監督活動，是國家治理的基石和保障，對法治政府建設具有重要的保障、促進和監督等作用。另一方面，實現政府機構、職能、權限、程序及責任法定化，建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府將為依法審計、廉政審計、透明審計提供良好的法治環境。簡言之，審計對法治政府建設具有助推作用，法治政府建設為審計提供良好法治環境。審計助推依法行政主要體現為以下幾個方面：

一、促進政府完善立法，形成完備的法律規范體系

劉家義審計長指出，“審計應以事實為依據，以法律為準繩，做到審計職責權限法定、審計方式法定、審計程序法定，實現問題定性處理合法，確保審計質量。”因此，完善審計立法是依法審計的基本前提。同時，通過審計從體制機制層面揭示問題、分析原因和提出建議，發現法律規定不銜接、不配套甚至阻礙科學發展等問題，積極提出完善行政立法的建議和意見，促進審計制度法規體系乃至整個法律法規體系的健全和完善，為加強法治政府建設夯實法律制度基礎。

據統計，“十二五”時期，全國共審計近70萬個單位，促進增收節支和挽回損失1.7萬多億元，移送重大違紀違法問題線索2.2萬多件，推動健全完善制度規定2.7萬多項，審計監督在維護中央權威、促進政令暢通、推動深化改革和科學發展、保障國家經濟安全和人民群眾利益、推進民主法治建設和反腐敗斗爭等方面發揮了重要作用。①因此，審計已經成為揭示、發現法律制度存在問題，深入分析其原因，提供完善意見和建議，并為進一步促使政府完善行政立法、形成完備的法律規范體系提供重要依據。

二、促使政府依法履職，提高政府治理能力

李克強總理指出，政府履行職能必須依靠法治。市場經濟的本質是法治經濟，轉變政府職能本身就是建設法治政府的要求。國務院及各部門和地方各級人民政府要帶頭維護憲法法律權威，無論履行哪項職能，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。一定要用法治思維和法治方式履行政府職能，推動改革發展，建設現代政府。

在當前形勢下，轉變政府職能是穩增長、控通脹、防風險、保持經濟持續健康發展的迫切需要和重大舉措，也是經濟社會發展到當前階段的客觀要求。加快轉變政府職能，深化行政體制改革，是黨中央、國務院作出的重大決策；政府依法履行職能是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神、提高政府治理能力的必然要求。

2014年10月發布的《國務院關于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“切實加強審計工作，推動國家重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實，更好地服務改革發展，維護經濟秩序，促進經濟社會持續健康發展”。可見，依法履行審計職責，加大審計力度，創新審計方式，提高審計效率，對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋，對促進國家治理體系現代化和國民經濟健康發展具有重要作用。

通過審計，促使政府在履行職能過程中堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政行為，堅決懲處失職、瀆職行為；要求行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定；切實推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間；推進各級政府履行職責規范化、法律化，促進各級政府的法治化建設。

三、推動政府加強執法，保障法治高效實施

行政執法是行政主體依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家立法機關所制定的法律的活動。

2010年修訂的《審計法實施條例》規定，審計“是指審計機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產，監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為”。從行政法治視角觀之，審計實質上是審計機關運用法治思維和法治理念執行《審計法》《審計法實施條例》等法律法規及規范性文件的過程。通過審計，著力檢查法律法規的執行情況，揭示有法不依、執法不嚴等問題，揭示和查處經濟運行中徇私枉法、以權壓法、以言代法等問題，切實促進行政機關嚴格規范執法。在及時發現和糾正有令不行、有禁不止行為的同時，總結好的做法、經驗，反映新情況、新問題，促進審計及相關行政法律制度落地生根和不斷完善。

四、加強權力制約和監督，健全追責和問責機制

責任政府是法治政府的主要特征之一，權責統一是依法行政的基本要求。審計監督作為一種內部主動監督模式，在促進國家法治建設方面更加主動、高效。《決定》指出，審計監督是建立科學有效的權力運行制約和監督體系的重要內容，是加強對政府內部權力的制約的重點。《意見》明確要求強化審計對促進依法行政、推動履職盡責的監督作用。

通過“有深度、有重點、有步驟、有成效”的全覆蓋，深化領導干部經濟責任審計，著力檢查領導干部守法守紀守規盡責情況，揭露和反映不作為、慢作為、假作為、亂作為問題，促進各級領導干部主動作為、有效作為，切實履職盡責。加大對權力運行的監督和制約力度，健全和完善責任追究和問責機制，促進行政權力行使與責任落實，促使政府“理好財、用好權、盡好責”，關注政府職能轉變、行政審批制度改革、簡政放權等，推進法治政府建設，切實維護法律尊嚴。

五、助推政府反腐懲腐，構建清正廉潔政府

建設廉潔政府是建設法治政府的應有之義。《審計法》的制定目的是“為了加強國家的審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”。可見，促進廉政建設是審計的重要職能和主要目標之一。《意見》也明確要求“強化審計對促進依法行政、推進廉政建設、推動履職盡責的監督作用”，通過審計，揭露和查處以權謀私、失職瀆職、貪污受賄和內幕交易等重大違法違紀問題，促進廉潔政府建設；通過審計，發現腐敗問題，查源頭、查原因、查責任、查后果，認真研究和深入分析腐敗案件發生的特點和規律，推動建立和完善不敢貪、不能貪的反腐機制，從源頭上治理腐敗問題。

李克強總理在2014年1月召開的國務院黨組會議中強調，要“加強監察和審計，配合有關部門對腐敗問題一查到底，對腐敗分子‘零容忍’”；在2014年2月國務院第二次廉政工作會議上的講話指出，“管好權、看好錢是防治腐敗的關鍵。我們充分發揮審計在反腐倡廉中的尖兵和利劍作用，對財政資金使用進行全過程、全方位跟蹤審計，要用‘火眼金睛’來發現問題”。據統計，2013年1月至11月，全國通過審計移送違法違紀案件線索1400多件；2014年1月至11月，全國通過審計移送違法違紀案件線索2300多件，協助有關部門查處了一批重特大腐敗案件；2015年1至11月，全國通過審計移送重大違紀違法問題線索3600多件。可以說，今后的審計工作會繼續突出審計重點，加大審計力度，提高審計實效，為預防、發現、查處和懲治腐敗、建設清正廉潔政府發揮更為重要的作用。

六、推動政務公開，增強政府公信力

政務公開是接受監督最有效的方式，也是最為有力的反腐措施；政務越公開透明，政府越有公信力，推進法治政府建設的步伐也越扎實。《決定》要求，政府應堅持以公開為常態、不公開為例外的原則，各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。推行行政執法公示制度，推進政務公開信息化。

各級審計機關在履行審計監督職權時，通過完善審計結果公開制度，推動健全財政收支、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的信息公開制度，為社會公眾參與國家治理提供信息和渠道的同時實現決策、執行和結果的公開，切實增強審計工作的透明度，增強政府公信力。讓社會公眾通過對審計過程和結果的關注，參與到對權力的監督制約中來，提高審計成果運用的實效性。

依法履行審計監督職責，加強審計法治化、審計信息化建設。推動大數據背景下的審計信息化建設，不僅可以推動審計技術和方法的創新，也可以推動政務公開；通過審計結果公告，帶動其他國家機關監督，有助于形成不同監督形式相互配合、良性互動的監督機制，為打造陽光政府、提升政府公信力提供動力。

審計制度設立目的是要從制度上建立對政府權力的有效制約和內部監督機制，建設法治、公正、廉潔、誠信、效能的法治政府是我國國家審計和法治建設的共同目標。審計工作要突出審計重點，加大審計力度，提高審計實效，切實做到把維護人民群眾根本利益貫穿始終、把推動依法治國貫穿始終、把促進深化改革貫穿始終、把推動政策落實貫穿始終、把維護國家經濟安全貫穿始終、把推進反腐倡廉建設貫穿始終六個“貫穿始終”。這六個“貫穿始終”為各級審計單位貫徹落實黨的十八屆四中全會關于審計工作的重大部署、扎實有效地開展審計工作指明了方向；同時也全面生動體現了依法獨立、廉政透明、公正高效的審計對推進法治政府建設發揮著十分重要而積極的作用。

（本文作者單位：審計署駐廣州特派員辦事處）

① 劉家義審計長在2015年度全國審計工作會議上的講話。