流浪乞討人員救助管理模式探析

高薪翔

流浪乞討人員救助管理模式探析

高薪翔

我國現行的流浪乞討人員救助管理制度是一種典型的行政救助管理模式，其存在著信息不對稱、專業人員缺乏、救助能力不足、經費收支結構不合理等問題。社會協同治理的興起對行政救助管理模式提出了新的挑戰。因此，有必要建立一種由政府、社會力量共同參與，多個層面協同治理的新模式。

一、歷史沿革及其特點

20世紀80年代，我國對于流浪乞討人員實行的是既具有強制性質又具有福利性質的收容遣送制度。它是在特定歷史背景下的產物，起初是對游民的收容，后來逐漸成為對災民和流浪乞討人員的救助、安置以及遣送返鄉。到了90年代，隨著社會的發展和變化，大量的無業人員涌入城市，該制度的強制色彩越來越濃厚。2003年，我國政府廢除了執行20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（簡稱《救助管理辦法》）。

《救助管理辦法》實施十多年來，使我國在流浪乞討人員救助管理方面形成了典型的行政救助模式。其具備以下四個特點：一是執行機構以民政部門為主，公安部門和相關行政部門為輔?！毒戎芾磙k法》第四條規定：“縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導、監督。公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責范圍內做好相關工作。”在實際的工作中，由于城管、公安等部門的參與容易遭人詬病，因此救助工作主要還是由救助管理站來執行。二是救助管理站的工作人員普遍屬于行政事業編制人員，工資由國家財政負擔。其分為管理、專業技術、工勤技能三類崗位。其中管理崗位多為部隊轉業干部，工勤技能崗位多為安置的退伍軍人，專業技術崗位則是面向社會招聘。三是專項救助經費由地方政府全額撥款?！毒戎芾磙k法》第三條規定“縣級以上城市人民政府應當采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應當將救助工作所需經費列入財政預算，予以保障?！彼氖蔷戎芾碚緦嵭械氖莵砣プ杂砷_放式管理，受助人員享有完全的人身自由。對于來站求助的人員，只要符合救助條件，救助管理站不得拒絕提供幫助。對于長期在街頭流浪的乞討人員，經勸說愿意進站的，救助管理站要及時進行救助，對于不愿意進站的流浪乞討人員，救助管理站的工作人員也會免費為其提供食品棉被等物品。

二、現行救助模式的局限

（一）救助管理站與求助對象之間存在著信息不對稱。主要表現在，一是社會知曉度較低，多數流浪乞討人員既沒有聽說過救助管理站也不知道自己是否符合救助的條件。二是救助管理站對求助人員的身份難以甄別。在實際工作中，救助管理站往往以求助對象口頭提供的資料為甄別依據，很難確定其是否符合救助條件。

（二）救助管理站的救助力量難以滿足現實的需求。近年來，我國政府對社會救助服務方面的投入不斷增加，然而依舊難以滿足急劇增長的救助需求。有關調查顯示，我國的救助管理站平均職工為10人左右，然而最繁忙的時候一個救助管理站要救助200多個求助對象，人手嚴重不足。

（三）救助管理站的經費支出結構不合理。如北京市，各救助管理站每年有3000萬左右的專項資金用于受助對象的疾病治療、食宿開支和護送返鄉，其中僅精神病人的醫治費用一項就占據80%以上。如果能拓寬思路，進行開源節流，如讓慈善機構、醫療機構等社會力量承擔部分費用，可以有效地解決資金問題。

（四）救助管理站普遍缺少專業技術人員。隨著我國社會經濟不斷發展，救助的理念也在逐漸變化，人們強調對流浪乞討人員的救助不僅僅是物質上的，更應對其身心健康和教育培訓方面的需求給予滿足。但由于救助管理站編制等方面的限制，無法大量引進專業人才。

三、社會協同治理的興起及其要求

協同治理是當代社會公共管理職能社會化的結果。與傳統的政府公共事務管理主體不同，協同治理強調除了政府以外，社會組織和市場也應當成為社會治理的主體。治理主體的多元化在一定程度上優于二元對立的治理模式，能夠更好地適應現代化社會發展和公眾需求，提升公共服務的質量和水平。一方面，社會公共事務逐漸增多并且日趨復雜，對政府管理部門不斷提出新的挑戰，政府在應對社會多元化需求及服務質量要求等方面顯得越來越力不從心；另一方面，市民社會的興起及社會組織的蓬勃發展為社會力量參與社會協同治理提供了契機。在此背景下，政府、社會與市場三方互動逐步深入，社會團體、私人企業也開始介入公共服務供給并承擔起部分社會協調及微觀管理職能。由于這種多元化主體優先參與只能作為一種社會協同治理的過渡形態，因此，徹底打破政府對社會治理的壟斷，使多元化主體的社會力量平等地與政府一道進行治理才能夠實現真正意義上的社會協同治理。

社會協同治理理論的內在要求表明，構建政府與社會力量多中心協同治理關系需要具備以下幾個基本條件：（1）以人為本的救助管理服務理念。參與救助管理工作的政府工作人員不應該以管理者的身份對待流浪人員，而要以服務者的姿態充分地尊重他們的選擇和需求，幫助其解決生活困難并引導其回歸正常生活。（2）社會組織與政府救助管理單位具有平等法律地位。從目前的救助管理工作實踐來看，社會組織已經開始介入流浪乞討人員救助服務，但由于政府主管部門只是持鼓勵態度，沒有進一步詳細規定，因此導致了社會組織在對流浪乞討人員救助服務上雖然具有合理性和諸多優勢，卻缺乏正當途徑和合法的身份。因此，民政部門有必要公開認可社會組織參與社會救助的合法性和正當性。（3）社會公民普遍具有較強的慈善意識和志愿精神。社會公民作為社會力量的重要組成部分，也是多中心社會協同治理的主體之一，能為政府和社會組織提供必要的資金和人手。社會各界應該共同致力于社會公益精神的培養，鼓勵社會普通公民的志愿行為，為實現公共事務的多中心社會協同治理奠定基礎。

四、救助管理社會協同治理模式的構建

基于社會協同治理理論，我們可以探索構建一種新的流浪乞討人員救助管理模式，在這個新救助管理體系中，多中心包括了政府部門、社會組織、公民以及其他的社會力量三大救助主體，各主體間通過有效的協調和溝通，以協同治理的方式對流浪乞討人員實施救助服務。各個主體之間的協同治理主要通過以下五個方面來實現。

（一）加強整合政府與社會組織的資源。政府應該推進救助管理站的轉型，實現救助管理站與社會組織的合理分工。同時，救助管理站還應該引入社會組織內的志愿力量，使服務更加人性化。在此基礎上，政府在資金方面給予社會組織一些必要的支持，如財政補貼、合同外包、購買項目等。

（二）加強政府與社會組織的信息協同合作。政府部門與流浪乞討人群之間有著無形的隔閡，然而社會組織卻具有這方面的優勢，通過政府與社會組織的信息合作共享，可以將政府一些必要的信息通過社會組織傳遞給服務對象。

（三）發揮政府對公民及社會力量的引導作用。雖然我國的公民及其他社會力量在參與救助方面遠不及歐美等發達國家，但也在逐漸興起和成長。因此，政府需要在培育社會慈善意識和志愿精神上加大力度，確保這一股力量成為救助服務的強大支撐。

（四）做好社會組織與政府的工作對接。政府與社會組織因為在性質上的差異，在救助管理服務上各有優勢，所以，通過政府和社會組織在工作中相互銜接，可以提高其社會資源的使用效率，改善流浪乞討人員的生活現狀。

（五）實現社會組織與公民及其他社會力量的系統交換。社會組織利用自身的影響力吸引公民和企業等社會力量通過捐贈和貢獻志愿勞動等支持其服務的開展。同時，公民及其他的社會力量通過社會組織公開的人事、財務等信息了解資金的使用情況和實際救助的效果，以此來監督社會組織實施的有關項目，促進社會組織更好地履行社會協同治理的任務。

作者單位：（陜西省漢中市救助管理站）