《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》　　解讀

《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》解讀

2016年2月4日，國務院印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（國發〔2016〕13號，以下簡稱《意見》），對農村留守兒童關愛保護工作進行安排和部署。為加強新聞媒體宣傳報道效果，加深社會各界對《意見》的理解和認識，現就《意見》有關重點內容說明如下：

一、關于《意見》的重要意義和突破性內容

《意見》抓住了農村留守兒童關愛保護工作中的突出問題和薄弱環節，針對完善關愛服務體系和健全救助保護機制這兩個重點環節，提出了有針對性的政策安排和系統性的頂層制度設計，主要有以下突破性內容：一是強化家庭監護主體責任，依法提出加強家庭監護監督指導的政策措施，對于厘清家庭和政府的責任，督促外出務工父母依法履行監護職責，具有強烈的現實針對性；二是依法設計了包括強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等環節在內的救助保護機制，彌補了農村留守兒童關愛服務工作的政策短板，有助于遏制侵害留守兒童權益、沖擊社會心理底線的極端事件發生；三是依次明確家庭、政府、學校和社會責任，構建家庭、政府、學校、社會齊抓共管的關愛服務體系。《意見》既強調了現行有效政策，又有新的措施安排，部門職責任務明確，組織保障措施有力，內容全面、重點突出，操作性較強。

二、關于及時發現報告和救助保護處于困境的農村留守兒童

為及時救助保護處于監護缺失或監護不力等危險處境的農村留守兒童，有效遏制侵害農村留守兒童權益的事件，《意見》依據《未成年人保護法》等法律和政策規定，以強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預為關鍵環節設計了環環相扣的救助保護機制。強制報告機制明確了強制報告主體、報告要求，詳細列明了強制報告情形，確定公安機關為受理主體，并鼓勵其他公民、社會組織積極報告。應急處置機制明確了公安機關接到報告后第一時間出警調查、應急處置的職責和處置措施。評估幫扶機制要求鄉鎮人民政府（街道辦事處）會同民政部門、公安機關對處于困境的農村留守兒童情況進行調查評估，提供針對性幫扶。監護干預機制要求公安機關依法對虐待或遺棄農村留守兒童的父母或受委托監護人進行批評教育、治安處罰或立案偵查，要求有關單位和組織依法申請撤銷拒不履行監護職責或嚴重侵害農村留守兒童合法權益的監護人監護資格。健全上述四個機制，有利于及時保護處于危險處境的農村留守兒童，有效遏制侵害農村留守兒童權益、沖擊社會心理底線的極端事件發生。

三、關于關愛保護力量和資源的合理分布配置

《意見》針對完善農村留守兒童關愛保護體系進行了系統設計和考慮。一是村（居）民委員會定期走訪、全面排查，及時掌握農村留守兒童的家庭情況、監護情況、就學情況等基本信息；二是鄉鎮人民政府（街道辦事處）建立詳實完備的農村留守兒童信息臺賬，實行一人一檔，動態管理，并對重點對象進行核查，確保農村留守兒童得到妥善照料；三是縣級人民政府加強對群團組織、社會力量等各類關愛服務資源的統籌協調和組織引導，加強對相關部門、鄉鎮人民政府的督促檢查，確保每一個農村留守兒童都得到關愛服務；四是以強制報告、應急處置等為主要環節的農村留守兒童救助保護機制，能夠及時發現面臨困境的農村留守兒童，有效處置侵害農村留守兒童合法權益事件。通過上述四種措施應該能夠妥善解決和避免出現關愛服務扎堆和關愛保護不足并存的現象，確保關愛保護工作覆蓋所有農村留守兒童。

四、關于鄉鎮人民政府和村（居）民委員會的屬地責任

鄉鎮人民政府是最基層一級政府，承擔執行上級國家行政機關決定和命令，管理本行政區域內行政工作的職責，承擔為人民群眾提供社會管理和公共服務的屬地責任。農村留守兒童家庭住所及日常學習生活都在鄉鎮人民政府屬地范圍內，鄉鎮人民政府應該為農村留守兒童及其家庭提供關愛保護服務，也能直接、快捷、有效地為農村留守兒童及其家庭提供關愛保護服務，這是政府責任的重要體現，因此《意見》突出了鄉鎮人民政府的屬地責任，明確鄉鎮人民政府承擔加強監護監督指導、進行重點核查、建立信息臺賬、開展評估幫扶等職責任務。

《民法通則》規定村（居）民委員會具有指定監護人和擔任監護人的職責，《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》規定村（居）委會要教育村（居）民履行法律規定的義務，《未成年人保護法》規定村（居）委會要勸誡和制止父母或其他監護人不依法履行監護職責或侵害未成年人合法權益的行為，因此《意見》對村（居）民委員會承擔強制報告責任，做好家庭監護隨訪、監護監督指導等工作提出了明確要求。

五、關于群團組織的重要作用

工會、共青團、婦聯、殘聯、關工委等群團組織一直在開展農村留守兒童關愛服務工作，取得了豐富的實踐經驗和良好的社會效應。群團組織可以發揮方法靈活、形式多樣、貼近基層、靠近一線等獨特優勢，積極為農村留守兒童提供假期日間照料、課后輔導、心理疏導等關愛服務。工會、共青團可以動員廣大職工、團員青年等開展多種形式的農村留守兒童關愛服務活動。婦聯組織可以依托婦女之家、兒童之家等活動場所，加強家庭教育指導，為農村留守兒童和其他兒童提供關愛服務。殘聯組織可以開展農村留守殘疾兒童康復等工作。關工委組織可以動員廣大老干部、老戰士、老專家、老教師、老模范等離退休老同志，協同做好農村留守兒童的關愛與保護工作。

六、關于農村留守兒童關愛保護工作和未成年人社會保護試點工作的關系

民政部自2013年6月以來推動開展未成年人社會保護試點工作，目的在于推動構建以家庭監護干預為核心的新型未成年人社會保護制度，探索建立“監測預防、發現報告、調查評估、幫扶干預”工作機制，構建覆蓋城鄉的未成年人保護網絡，形成“家庭、社會、政府”三位一體的未成年人保護工作格局。目前全國已有近300個市、縣開展試點工作，江蘇等8個省份實現試點工作在地級市全覆蓋，各試點地區積極爭取黨委政府印發工作方案，健全領導協調機制，拓展延伸救助保護范圍，成立專職保護機構，搭建社會力量參與平臺，建立發現報告機制，構建轉介幫扶機制，依法開展家庭監護干預工作，126個流浪未成年人救助保護中心經編制部門批準更名轉型為未成年人保護中心，作為試點地區的南京市出臺了《南京市未成年人保護條例》，明確由民政部門牽頭未成年人保護工作，明確未成年人保護專門行政機構和服務機構，試點工作初步成效得到各方面的充分肯定，試點工作探索實踐的發現報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等工作機制已經納入《意見》之中。強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等救助保護機制適用于包括農村留守兒童在內的所有未成年人，而開展未成年人社會保護試點工作的核心目標就是推動建立健全以家庭監護干預為核心，以監測預防、發現報告、調查評估、幫扶干預等工作機制為主要內容的新型未成年人社會保護制度。此外，民政部去年已啟動基層兒童福利服務體系建設試點工作，在全國101個縣、1000個村推動形成以市、縣兒童福利機構為骨干，以鄉鎮、村（居）委會為依托，以村（居）兒童福利主任、兒童福利督導員為工作力量的基層兒童福利工作體系。下一步，我部將以落實《意見》為契機，統籌推進政策措施、保護機制、服務體系、工作力量和資源配置等方面整合運行。