“四社”聯(lián)動創(chuàng)新基層社會治理的“坪山探索”

何立軍 鄭永旭

“四社”聯(lián)動創(chuàng)新基層社會治理的“坪山探索”

何立軍 鄭永旭

近年來，創(chuàng)新基層社會治理被提升到夯實國家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的高度，各級黨委政府高度重視。深圳市坪山新區(qū)（下稱“新區(qū)”）以“四社”（即社區(qū)、社會組織、社工和社區(qū)志愿者）聯(lián)動為抓手，圍繞社區(qū)治理創(chuàng)新，進行了積極探索，取得了良好效果。

一、背景及動因

新區(qū)成立于2009年6月，是深圳市設(shè)立的第二個功能新區(qū)，總面積約166平方公里，下轄坪山、坑梓2個辦事處，共有23個社區(qū)，人口約65萬。成立之初，經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)歷史欠賬較多，整體生活方式還處于“半城市化”狀態(tài)，原住居民觀念守舊，外來務(wù)工人員缺乏歸屬感。在傳統(tǒng)管理體制下，基層管理服務(wù)的機構(gòu)和人員雖發(fā)揮了重要作用，但濃厚的行政色彩和服務(wù)隊伍的素質(zhì)、服務(wù)效果乃至工作作風(fēng)都與形勢要求或百姓期望存在較大差距。為此，新區(qū)在社區(qū)治理和服務(wù)領(lǐng)域主動爭取承擔(dān)國家和省市改革試點任務(wù)，堅持社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)同步規(guī)劃、同步推進，積極深化改革創(chuàng)新。2010年底，深圳市采用政府購買服務(wù)模式啟動社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，提出到2015年全市建立700個社區(qū)服務(wù)中心，實現(xiàn)所有社區(qū)全覆蓋。新區(qū)迅速抓住這個機遇，決定以社區(qū)服務(wù)為突破口，提高基層公共服務(wù)水平。2011年，新區(qū)在全市率先實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)中心全覆蓋，并通過招投標(biāo)引入8家社會組織（專業(yè)社工機構(gòu)）200多名社工。經(jīng)過幾年努力，社區(qū)（黨群）服務(wù)中心成為坪山新區(qū)基層社區(qū)服務(wù)的主陣地，社工隊伍成為新區(qū)社會建設(shè)和基層服務(wù)的重要力量。2014年初，新區(qū)被國家民政部確定為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”和“全國社會工作服務(wù)示范地區(qū)”。

二、做法及成效

坪山新區(qū)社區(qū)服務(wù)平臺體系設(shè)計

（一）博采眾長，高起點加強頂層設(shè)計。新區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊赴武漢、長沙、杭州等地“取經(jīng)”，并與華中師范大學(xué)、深圳大學(xué)等高校專家團隊合作，研制實驗區(qū)建設(shè)方案，提出“打造一個平臺，構(gòu)建四個體系，實施六大工程”的構(gòu)想，確立全區(qū)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的總體方向和建設(shè)思路——以“建設(shè)新型社區(qū)服務(wù)平臺，提高社區(qū)治理服務(wù)水平”為主題，著力探索打造樞紐型社區(qū)服務(wù)平臺，推動社區(qū)服務(wù)模式向非行政、多元化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變；依托社區(qū)服務(wù)中心平臺，充分發(fā)揮社區(qū)、社工、社會組織和社區(qū)志愿者的“四社”互動作用，打造規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)服務(wù)體系和專業(yè)化、社會化的社會工作“坪山樣板”。

坪山新區(qū)社區(qū)治理新格局

（二）理順多主體關(guān)系，構(gòu)建“1+2+1+N”治理格局。新區(qū)將完善基層社會治理體系、規(guī)范基層社會治理作為一項基礎(chǔ)工程。在2014年社區(qū)“兩委”班子換屆中，疊加四項基層治理領(lǐng)域重點難點改革，推進政企社企分離，全區(qū)23個社區(qū)股份合作公司全部實現(xiàn)脫鉤，形成了“1+2+1+N”架構(gòu)“核心引領(lǐng)、多元共治”的社區(qū)治理新格局。2014年10月，新區(qū)在全部社區(qū)服務(wù)中心加掛黨群服務(wù)中心牌子，引入黨群服務(wù)，實現(xiàn)資源共享，整合服務(wù)平臺。2015年2月，新區(qū)出臺規(guī)范基層治理工作的“1+4”文件，規(guī)范社區(qū)綜合黨委、居委會、社區(qū)社會組織和社區(qū)（黨群）服務(wù)中心工作流程，厘清社區(qū)各類主體職能定位，改進和完善社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。

（三）優(yōu)化社區(qū)服務(wù)，真正做到解民憂、惠民生。依托23個社區(qū)（黨群）服務(wù)中心，面向基層、面向群眾提供服務(wù)。一是開發(fā)系列服務(wù)項目。以居民需求為導(dǎo)向，由社區(qū)居委會組織召開居民議事會，對擬提供的服務(wù)項目進行投票遴選，中心根據(jù)投票結(jié)果設(shè)計實施服務(wù)項目，做到“百姓點菜，政府買單”，逐步形成“一社區(qū)一特色”服務(wù)品牌，為居民提供7大項145小項服務(wù)。二是惠及全部實有人口。不僅針對老年人、婦女、兒童等一般人群，還涵蓋殘疾人、矯正人員等特殊群體；不僅服務(wù)本地戶籍居民，還為來深建設(shè)者提供服務(wù)。在工業(yè)園區(qū)設(shè)立“幸福園區(qū)”等3個社工項目，為勞務(wù)工提供情緒輔導(dǎo)、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)，有效推動了實有人口基本公共服務(wù)均等化。不僅服務(wù)中心地帶居民，還通過“一中心多站點”工程擴大服務(wù)半徑，把服務(wù)送到偏遠地帶居民家門口。截至2015年底，全區(qū)社區(qū)（黨群）服務(wù)中心累計開展輔導(dǎo)個案1263個，小組1157個，社區(qū)活動6769場，孵化社區(qū)社會組織175個，發(fā)展志愿者3385人，總服務(wù)人次138萬余人次。三是建立專業(yè)評估機制。聘請市第三方評估機構(gòu)對社區(qū)（黨群）服務(wù)中心定期開展專業(yè)評估，初步建立以群眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)、第三方機構(gòu)定期開展專業(yè)評估的長效機制，督促運營服務(wù)機構(gòu)不斷提高服務(wù)質(zhì)量。在2014年深圳市社區(qū)服務(wù)中心年度績效評估中沙湖社區(qū)名列第一。

（四）打造高素質(zhì)社工隊伍，提升治理服務(wù)專業(yè)化水平。一是扶持社工人才。在全國率先出臺《坪山新區(qū)社會工作人才扶持辦法（暫行）》，累計發(fā)放工齡、住房、職稱等各項社工補貼共200余萬元，180余名社工從中受益。二是加大培訓(xùn)力度。定期聘請國內(nèi)社會工作資深教授、香港督導(dǎo)開展社工繼續(xù)教育培訓(xùn)；每年至少組織2批次100多名社工赴港培訓(xùn)。鼓勵20余名戶籍居民考取了社工資格證書，推動了新區(qū)社工人才本土化進程。三是塑造社工職業(yè)形象。統(tǒng)一制作工裝，樹立新區(qū)社工鮮明形象；制作新區(qū)社工主題歌曲——《我是社工》，增強社工的職業(yè)認同感和歸屬感；評選年度“最美社工”“優(yōu)秀團隊”“優(yōu)秀案例”等先進集體和個人，撥出專款給予表彰和獎勵，激發(fā)社工積極性。目前全區(qū)共有社工263人，每萬人擁有社工7名，在全市各區(qū)中比例最高，2015年只有21名社工流失，流失率僅為9%，為深圳市最低。新區(qū)以事業(yè)留人、感情留人，不少社工已在坪山安家，社工隊伍日益成為新區(qū)社會建設(shè)的主力軍。

（五）培育發(fā)展多元主體，增強治理服務(wù)活力。一方面，通過簡化審批程序、建立孵化基地等措施，從零起步，加快培育社區(qū)社會組織，目前已達351家，其中社區(qū)社會組織175家，年均增長30%以上，涌現(xiàn)出墨香薈、眾膳坊等一批優(yōu)秀社會組織，豐富了基層群眾生活。2015年初，出臺《坪山新區(qū)關(guān)于培育和發(fā)展社區(qū)社會組織的實施意見》，每年投入近100萬元，設(shè)立“關(guān)愛工程”等四項工程扶持社會組織發(fā)展；通過舉辦公益項目創(chuàng)投大賽、開展“十佳社區(qū)社會組織”評選活動等，有效激發(fā)了基層社會的活力。另一方面，大力發(fā)展社區(qū)志愿者隊伍。建立23個“社工+義工”服務(wù)站，推行“社工+義工”聯(lián)動模式；建立23個能人工作室，發(fā)掘社區(qū)精英引領(lǐng)社區(qū)志愿服務(wù)；編寫《社工義工聯(lián)動技巧》，為社工義工聯(lián)動服務(wù)提供參考；把社區(qū)志愿者發(fā)展成為社工人才的蓄水池和補充力量。

（六）信息化牽引，推動治理服務(wù)規(guī)范化高效化。將社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)列入新區(qū)工作“大盤子”，與深圳市“織網(wǎng)工程”緊密結(jié)合，以“網(wǎng)格化”為基礎(chǔ)，以“信息化”為手段，搭建“一庫兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”架構(gòu)，打破城市管理信息孤島，在全國率先實現(xiàn)區(qū)縣一級政務(wù)和社會治理信息資源的互通共享。開發(fā)出勞資糾紛預(yù)警、經(jīng)濟運行情況預(yù)判、自然災(zāi)害防御預(yù)警等應(yīng)用模塊，加強了各級各部門之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用，政府運用“大數(shù)據(jù)”服務(wù)管理和決策的水平不斷提高。同時，在每個社區(qū)設(shè)立一個家園網(wǎng)，開發(fā)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治、社區(qū)論壇、“義工服務(wù)”等模塊，設(shè)立APP應(yīng)用與公眾微信賬號，為居民提供高效、便捷的服務(wù)。新區(qū)改革“金點子”公開征集活動、“十佳社區(qū)社會組織”評選等都通過社區(qū)家園網(wǎng)開展。目前，社區(qū)家園網(wǎng)已成當(dāng)?shù)厝罕娮h事辦事的窗口和平臺。

坪山新區(qū)社區(qū)治理服務(wù)機制

三、經(jīng)驗及啟示

（一）資源整合是基礎(chǔ)。在新型社區(qū)服務(wù)平臺建設(shè)中，坪山新區(qū)把社區(qū)（黨群）服務(wù)中心建成了一個開放的、非行政、綜合性的樞紐型服務(wù)平臺，建立了涵蓋公共服務(wù)資源、公益資源及商業(yè)資源的社區(qū)服務(wù)資源體系，實現(xiàn)各類資源在服務(wù)中心的整合，提高資源共享程度和利用效率；同時制定相應(yīng)的中心資源準(zhǔn)入制度，只要符合一定標(biāo)準(zhǔn)、遵守一定規(guī)則，無論是政府還是社會均可通過社工的資源整合，利用社區(qū)（黨群）服務(wù)中心這一平臺為居民提供服務(wù)。

（二）機制建設(shè)是保障。規(guī)范新區(qū)各部門、下屬街道辦事處和社區(qū)三級在社區(qū)治理服務(wù)中的職責(zé)，理順各部門、各主體在社區(qū)治理和服務(wù)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，搭建“規(guī)劃—落實—監(jiān)督—反饋”各環(huán)節(jié)銜接順暢的社區(qū)治理服務(wù)機制。優(yōu)化服務(wù)主體內(nèi)部治理，建立規(guī)范、有序、高效的運行機制，健全各項服務(wù)準(zhǔn)則、流程和管理制度，提高服務(wù)績效。引入外部評估，建立第三方機構(gòu)定期開展專業(yè)評估的長效機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進服務(wù)，逐步建立、完善整體性社區(qū)服務(wù)管理運行體系。

（三）專業(yè)引領(lǐng)是關(guān)鍵。提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量是取信于民和可持續(xù)發(fā)展的前提，因此保持服務(wù)隊伍的專業(yè)性十分重要。在社區(qū)治理和服務(wù)領(lǐng)域引入專業(yè)社工，運用個案、小組和社區(qū)活動等專業(yè)手法服務(wù)居民，以先進的服務(wù)理念，為居民提供個性化、專業(yè)化服務(wù)。同時，發(fā)揮社工的引領(lǐng)作用，帶動其他組織，鏈接多方資源，不斷提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，打造社區(qū)服務(wù)品牌，提高居民對社區(qū)服務(wù)的滿意度。

（四）社會參與是方向。按照加快政府職能轉(zhuǎn)移要求，政府主動從不擅長的領(lǐng)域退出，引入社會力量參與進來。在社區(qū)服務(wù)方面，坪山新區(qū)采用“政府購買，社會運作”模式，公開招投標(biāo)，將社區(qū)（黨群）服務(wù)中心全部委托給社會組織運營，改變了社區(qū)傳統(tǒng)的服務(wù)手段和“重管理、輕服務(wù)”的格局。同時建立購買服務(wù)退出機制，2015年21家服務(wù)中心運營三年期滿后重新組織招投標(biāo)，更換了9家中心的運營機構(gòu)，引入更優(yōu)秀的服務(wù)主體，形成了良性競爭的局面。

（五）多元共治是法寶。坪山新區(qū)注重盤活多種力量，通過完善基層治理體系，制定社區(qū)黨組織、居委會、社會組織等工作規(guī)范，形成多元共治的社區(qū)治理新格局。在原有公共服務(wù)基礎(chǔ)上，協(xié)同各方力量開展社區(qū)服務(wù)，一方面大力發(fā)展社區(qū)志愿者隊伍，一方面積極培育扶持社區(qū)社會組織，讓普通居民通過做志愿者和加入社區(qū)社會組織，在接受服務(wù)的同時也參與到自助互助服務(wù)中去，進行自我管理和自我服務(wù)，從而激發(fā)基層社會活力，促進戶籍人口和外來人口有機融合。

作者單位：（民政部政策研究中心、深圳市坪山新區(qū)管委會）