“四社”聯動創新基層社會治理的“坪山探索”

何立軍 鄭永旭

“四社”聯動創新基層社會治理的“坪山探索”

何立軍 鄭永旭

近年來，創新基層社會治理被提升到夯實國家治理現代化基礎的高度，各級黨委政府高度重視。深圳市坪山新區（下稱“新區”）以“四社”（即社區、社會組織、社工和社區志愿者）聯動為抓手，圍繞社區治理創新，進行了積極探索，取得了良好效果。

一、背景及動因

新區成立于2009年6月，是深圳市設立的第二個功能新區，總面積約166平方公里，下轄坪山、坑梓2個辦事處，共有23個社區，人口約65萬。成立之初，經濟發展與社會建設歷史欠賬較多，整體生活方式還處于“半城市化”狀態，原住居民觀念守舊，外來務工人員缺乏歸屬感。在傳統管理體制下，基層管理服務的機構和人員雖發揮了重要作用，但濃厚的行政色彩和服務隊伍的素質、服務效果乃至工作作風都與形勢要求或百姓期望存在較大差距。為此，新區在社區治理和服務領域主動爭取承擔國家和省市改革試點任務，堅持社會建設與經濟建設同步規劃、同步推進，積極深化改革創新。2010年底，深圳市采用政府購買服務模式啟動社區服務中心建設，提出到2015年全市建立700個社區服務中心，實現所有社區全覆蓋。新區迅速抓住這個機遇，決定以社區服務為突破口，提高基層公共服務水平。2011年，新區在全市率先實現社區服務中心全覆蓋，并通過招投標引入8家社會組織（專業社工機構）200多名社工。經過幾年努力，社區（黨群）服務中心成為坪山新區基層社區服務的主陣地，社工隊伍成為新區社會建設和基層服務的重要力量。2014年初，新區被國家民政部確定為“全國社區治理和服務創新實驗區”和“全國社會工作服務示范地區”。

二、做法及成效

坪山新區社區服務平臺體系設計

（一）博采眾長，高起點加強頂層設計。新區主要領導親自帶隊赴武漢、長沙、杭州等地“取經”，并與華中師范大學、深圳大學等高校專家團隊合作，研制實驗區建設方案，提出“打造一個平臺，構建四個體系，實施六大工程”的構想，確立全區社區治理和服務創新的總體方向和建設思路——以“建設新型社區服務平臺，提高社區治理服務水平”為主題，著力探索打造樞紐型社區服務平臺，推動社區服務模式向非行政、多元化、專業化轉變；依托社區服務中心平臺，充分發揮社區、社工、社會組織和社區志愿者的“四社”互動作用，打造規范化、標準化的社區服務體系和專業化、社會化的社會工作“坪山樣板”。

坪山新區社區治理新格局

（二）理順多主體關系，構建“1+2+1+N”治理格局。新區將完善基層社會治理體系、規范基層社會治理作為一項基礎工程。在2014年社區“兩委”班子換屆中，疊加四項基層治理領域重點難點改革，推進政企社企分離，全區23個社區股份合作公司全部實現脫鉤，形成了“1+2+1+N”架構“核心引領、多元共治”的社區治理新格局。2014年10月，新區在全部社區服務中心加掛黨群服務中心牌子，引入黨群服務，實現資源共享，整合服務平臺。2015年2月，新區出臺規范基層治理工作的“1+4”文件，規范社區綜合黨委、居委會、社區社會組織和社區（黨群）服務中心工作流程，厘清社區各類主體職能定位，改進和完善社區工作準入制度。

（三）優化社區服務，真正做到解民憂、惠民生。依托23個社區（黨群）服務中心，面向基層、面向群眾提供服務。一是開發系列服務項目。以居民需求為導向，由社區居委會組織召開居民議事會，對擬提供的服務項目進行投票遴選，中心根據投票結果設計實施服務項目，做到“百姓點菜，政府買單”，逐步形成“一社區一特色”服務品牌，為居民提供7大項145小項服務。二是惠及全部實有人口。不僅針對老年人、婦女、兒童等一般人群，還涵蓋殘疾人、矯正人員等特殊群體；不僅服務本地戶籍居民，還為來深建設者提供服務。在工業園區設立“幸福園區”等3個社工項目，為勞務工提供情緒輔導、勞動關系協調等服務，有效推動了實有人口基本公共服務均等化。不僅服務中心地帶居民，還通過“一中心多站點”工程擴大服務半徑，把服務送到偏遠地帶居民家門口。截至2015年底，全區社區（黨群）服務中心累計開展輔導個案1263個，小組1157個，社區活動6769場，孵化社區社會組織175個，發展志愿者3385人，總服務人次138萬余人次。三是建立專業評估機制。聘請市第三方評估機構對社區（黨群）服務中心定期開展專業評估，初步建立以群眾滿意度為標準、第三方機構定期開展專業評估的長效機制，督促運營服務機構不斷提高服務質量。在2014年深圳市社區服務中心年度績效評估中沙湖社區名列第一。

（四）打造高素質社工隊伍，提升治理服務專業化水平。一是扶持社工人才。在全國率先出臺《坪山新區社會工作人才扶持辦法（暫行）》，累計發放工齡、住房、職稱等各項社工補貼共200余萬元，180余名社工從中受益。二是加大培訓力度。定期聘請國內社會工作資深教授、香港督導開展社工繼續教育培訓；每年至少組織2批次100多名社工赴港培訓。鼓勵20余名戶籍居民考取了社工資格證書，推動了新區社工人才本土化進程。三是塑造社工職業形象。統一制作工裝，樹立新區社工鮮明形象；制作新區社工主題歌曲——《我是社工》，增強社工的職業認同感和歸屬感；評選年度“最美社工”“優秀團隊”“優秀案例”等先進集體和個人，撥出專款給予表彰和獎勵，激發社工積極性。目前全區共有社工263人，每萬人擁有社工7名，在全市各區中比例最高，2015年只有21名社工流失，流失率僅為9%，為深圳市最低。新區以事業留人、感情留人，不少社工已在坪山安家，社工隊伍日益成為新區社會建設的主力軍。

（五）培育發展多元主體，增強治理服務活力。一方面，通過簡化審批程序、建立孵化基地等措施，從零起步，加快培育社區社會組織，目前已達351家，其中社區社會組織175家，年均增長30%以上，涌現出墨香薈、眾膳坊等一批優秀社會組織，豐富了基層群眾生活。2015年初，出臺《坪山新區關于培育和發展社區社會組織的實施意見》，每年投入近100萬元，設立“關愛工程”等四項工程扶持社會組織發展；通過舉辦公益項目創投大賽、開展“十佳社區社會組織”評選活動等，有效激發了基層社會的活力。另一方面，大力發展社區志愿者隊伍。建立23個“社工+義工”服務站，推行“社工+義工”聯動模式；建立23個能人工作室，發掘社區精英引領社區志愿服務；編寫《社工義工聯動技巧》，為社工義工聯動服務提供參考；把社區志愿者發展成為社工人才的蓄水池和補充力量。

（六）信息化牽引，推動治理服務規范化高效化。將社區公共服務綜合信息平臺建設列入新區工作“大盤子”，與深圳市“織網工程”緊密結合，以“網格化”為基礎，以“信息化”為手段，搭建“一庫兩網兩系統”架構，打破城市管理信息孤島，在全國率先實現區縣一級政務和社會治理信息資源的互通共享。開發出勞資糾紛預警、經濟運行情況預判、自然災害防御預警等應用模塊，加強了各級各部門之間數據的互聯互通、共享共用，政府運用“大數據”服務管理和決策的水平不斷提高。同時，在每個社區設立一個家園網，開發社區服務、社區自治、社區論壇、“義工服務”等模塊，設立APP應用與公眾微信賬號，為居民提供高效、便捷的服務。新區改革“金點子”公開征集活動、“十佳社區社會組織”評選等都通過社區家園網開展。目前，社區家園網已成當地群眾議事辦事的窗口和平臺。

坪山新區社區治理服務機制

三、經驗及啟示

（一）資源整合是基礎。在新型社區服務平臺建設中，坪山新區把社區（黨群）服務中心建成了一個開放的、非行政、綜合性的樞紐型服務平臺，建立了涵蓋公共服務資源、公益資源及商業資源的社區服務資源體系，實現各類資源在服務中心的整合，提高資源共享程度和利用效率；同時制定相應的中心資源準入制度，只要符合一定標準、遵守一定規則，無論是政府還是社會均可通過社工的資源整合，利用社區（黨群）服務中心這一平臺為居民提供服務。

（二）機制建設是保障。規范新區各部門、下屬街道辦事處和社區三級在社區治理服務中的職責，理順各部門、各主體在社區治理和服務中的權利義務關系，搭建“規劃—落實—監督—反饋”各環節銜接順暢的社區治理服務機制。優化服務主體內部治理，建立規范、有序、高效的運行機制，健全各項服務準則、流程和管理制度，提高服務績效。引入外部評估，建立第三方機構定期開展專業評估的長效機制，及時發現問題，改進服務，逐步建立、完善整體性社區服務管理運行體系。

（三）專業引領是關鍵。提高社區服務質量是取信于民和可持續發展的前提，因此保持服務隊伍的專業性十分重要。在社區治理和服務領域引入專業社工，運用個案、小組和社區活動等專業手法服務居民，以先進的服務理念，為居民提供個性化、專業化服務。同時，發揮社工的引領作用，帶動其他組織，鏈接多方資源，不斷提升社區服務質量，打造社區服務品牌，提高居民對社區服務的滿意度。

（四）社會參與是方向。按照加快政府職能轉移要求，政府主動從不擅長的領域退出，引入社會力量參與進來。在社區服務方面，坪山新區采用“政府購買，社會運作”模式，公開招投標，將社區（黨群）服務中心全部委托給社會組織運營，改變了社區傳統的服務手段和“重管理、輕服務”的格局。同時建立購買服務退出機制，2015年21家服務中心運營三年期滿后重新組織招投標，更換了9家中心的運營機構，引入更優秀的服務主體，形成了良性競爭的局面。

（五）多元共治是法寶。坪山新區注重盤活多種力量，通過完善基層治理體系，制定社區黨組織、居委會、社會組織等工作規范，形成多元共治的社區治理新格局。在原有公共服務基礎上，協同各方力量開展社區服務，一方面大力發展社區志愿者隊伍，一方面積極培育扶持社區社會組織，讓普通居民通過做志愿者和加入社區社會組織，在接受服務的同時也參與到自助互助服務中去，進行自我管理和自我服務，從而激發基層社會活力，促進戶籍人口和外來人口有機融合。

作者單位：（民政部政策研究中心、深圳市坪山新區管委會）