推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的機(jī)制構(gòu)想

·王珍祥/文

推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的機(jī)制構(gòu)想

·王珍祥*/文

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，對(duì)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)具有重要的作用。盡管隨著檢察工作的發(fā)展、法律監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)、偵查監(jiān)督能力的提升，檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院的偵查監(jiān)督工作有了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步。但受諸多因素的影響，基層檢察院偵查監(jiān)督工作效果依然不佳?；谠诨鶎訉?shí)踐基礎(chǔ)上的思考，推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化是增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的必然選擇。推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化，要著力構(gòu)建偵查監(jiān)督線(xiàn)索集中統(tǒng)一管理和評(píng)估機(jī)制，規(guī)范偵查監(jiān)督案件辦理流程，明確偵查監(jiān)督案件的辦案組織和決定程序，強(qiáng)化對(duì)偵查監(jiān)督案件辦理的實(shí)時(shí)監(jiān)管和跟蹤問(wèn)效，以偵查監(jiān)督案件化的辦理要求，規(guī)范偵查監(jiān)督案件立卷歸檔工作。

基層檢察院偵查監(jiān)督案件化檢察權(quán)威

近年來(lái)，隨著檢察工作的發(fā)展、法律監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)、偵查監(jiān)督能力的提升，檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院的偵查監(jiān)督工作相較以往取得了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步。但是，我們還必須正視在基層檢察院偵查監(jiān)督工作中依然存在的監(jiān)督線(xiàn)索來(lái)源雜、監(jiān)督隨意性大、辦理規(guī)范化程度不高、不注重監(jiān)督效果等諸多不足，并切實(shí)加以解決?；诠P者對(duì)如何加強(qiáng)和改進(jìn)偵查監(jiān)督工作的思考，在此基礎(chǔ)上立足基層檢察院實(shí)際，就推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化在基層檢察工作實(shí)踐中做了一些有益的探索和嘗試。下文結(jié)合南京市六合區(qū)人民檢察院當(dāng)前開(kāi)展的機(jī)制探索和工作推進(jìn)情況，在思考以及總結(jié)六合區(qū)人民檢察院相關(guān)實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，就推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的機(jī)制提出一些構(gòu)想。

一、著力構(gòu)建偵查監(jiān)督線(xiàn)索集中統(tǒng)一管理和評(píng)估機(jī)制

要加強(qiáng)偵查監(jiān)督工作，首先要從加強(qiáng)對(duì)偵查監(jiān)督線(xiàn)索的集中統(tǒng)一管理抓起。將偵查監(jiān)督線(xiàn)索扎口于同一部門(mén)管理，既有利于整合辦案資源、使得有限的偵查監(jiān)督線(xiàn)索發(fā)揮最大的效應(yīng)，又有利于實(shí)現(xiàn)線(xiàn)索增效升值，提高線(xiàn)索成案率。針對(duì)當(dāng)前基層檢察院在開(kāi)展偵查監(jiān)督工作中普遍存在的“不監(jiān)督成功即不留有痕跡”的做法，同時(shí)也考慮到當(dāng)前控申檢察部門(mén)在舉報(bào)線(xiàn)索管理方面積累的豐富經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)線(xiàn)索能否受理具備的初步審查判斷能力，盡管《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑訴規(guī)則》）未對(duì)偵查監(jiān)督線(xiàn)索由哪個(gè)部門(mén)進(jìn)行扎口管理作出明確的規(guī)定，但筆者認(rèn)為構(gòu)建偵查監(jiān)督線(xiàn)索集中統(tǒng)一管理的模式，可以實(shí)行由控申檢察部門(mén)對(duì)各類(lèi)線(xiàn)索來(lái)源進(jìn)行扎口管理，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查監(jiān)督線(xiàn)索統(tǒng)一集中管理和評(píng)估分流的需要。對(duì)于信訪(fǎng)渠道反映的立案或偵查監(jiān)督線(xiàn)索，控申檢察部門(mén)收到線(xiàn)索后應(yīng)及時(shí)審查，并統(tǒng)一編號(hào)，對(duì)于初步審核后認(rèn)為符合受理?xiàng)l件的，按照當(dāng)前《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)法規(guī)范》）已有的相關(guān)規(guī)定分流給有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)辦理；對(duì)于控申檢察部門(mén)初步審核后認(rèn)為不符合受理?xiàng)l件不予受理的，需說(shuō)明理由并經(jīng)分管控申工作的副檢察長(zhǎng)審批后在規(guī)定期限內(nèi)反饋至信訪(fǎng)人。對(duì)于偵監(jiān)、公訴、刑執(zhí)檢察部門(mén)在審查逮捕、審查起訴、提請(qǐng)介入、監(jiān)所檢察、社區(qū)矯正檢察、執(zhí)行監(jiān)督中以及通過(guò)“兩法銜接”機(jī)制發(fā)現(xiàn)的立案或偵查監(jiān)督線(xiàn)索，也應(yīng)及時(shí)統(tǒng)一報(bào)備至控申檢察部門(mén)，由控申檢察部門(mén)將其與信訪(fǎng)渠道接收的立案或偵查監(jiān)督線(xiàn)索統(tǒng)一編號(hào)，并進(jìn)行受理前的評(píng)估；經(jīng)評(píng)估后決定不予立案的，需要說(shuō)明理由并經(jīng)分管控申檢察工作的副檢察長(zhǎng)審批后在規(guī)定的期限內(nèi)反饋至線(xiàn)索移送部門(mén)。其間，控申檢察部門(mén)應(yīng)對(duì)線(xiàn)索辦理過(guò)程進(jìn)行流程監(jiān)控，案管部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督；對(duì)于經(jīng)評(píng)估后予以受理的立案或偵查監(jiān)督線(xiàn)索，案管部門(mén)應(yīng)全程、全面監(jiān)督。

二、規(guī)范偵查監(jiān)督案件辦理流程

辦理偵查監(jiān)督案件，實(shí)際上就是對(duì)公安機(jī)關(guān)立案或偵查活動(dòng)是否違法進(jìn)行調(diào)查取證的過(guò)程。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作出立案或偵查活動(dòng)監(jiān)督的決定，應(yīng)當(dāng)是建立在有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)立案或者偵查活動(dòng)違法的基礎(chǔ)上，因此在偵查監(jiān)督活動(dòng)中，不進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)法獲得關(guān)于公安機(jī)關(guān)立案或偵查活動(dòng)是否合法的材料，監(jiān)督也就無(wú)從談起。盡管《刑訴規(guī)則》對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)的權(quán)力作出了明確規(guī)定，但由于該規(guī)定屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)布的司法解釋?zhuān)瑱z察機(jī)關(guān)介入有關(guān)司法、執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行檢查監(jiān)督，調(diào)閱有關(guān)卷宗材料時(shí)，往往會(huì)遭遇阻力，目前有關(guān)立案監(jiān)督調(diào)查核實(shí)的權(quán)力的法律地位僅局限于檢察系統(tǒng)內(nèi)。因此筆者認(rèn)為，為了能有效行使法律監(jiān)督職能，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的整體效力，應(yīng)當(dāng)在法律層面上進(jìn)一步明確并賦予檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展偵查監(jiān)督過(guò)程中必要的法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)。這種“法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)”，既不能止于對(duì)相關(guān)證據(jù)材料的“復(fù)核”，但也不是法定的“偵查權(quán)”，而是類(lèi)似于或等同于“初查”那種性質(zhì)的權(quán)力，即運(yùn)用這種“初查”式的手段開(kāi)展必要的調(diào)查，去了解掌握相關(guān)的情況，核實(shí)相應(yīng)的證據(jù)，履行偵查監(jiān)督職能。盡管當(dāng)前刑事訴訟法對(duì)法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)尚未明確規(guī)定，但在偵查監(jiān)督案件化推進(jìn)過(guò)程中仍然應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的偵查監(jiān)督類(lèi)型做好調(diào)查核實(shí)工作，并明確以下兩個(gè)方面的要求：

一要明確調(diào)查的主要內(nèi)容和重點(diǎn)。按照偵查監(jiān)督類(lèi)型可以分為立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督。立案監(jiān)督既包括對(duì)于應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督，又包括對(duì)于不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督。對(duì)于立案的前提，刑事訴訟法規(guī)定是有犯罪事實(shí)發(fā)生且需要追究刑事責(zé)任，也就是說(shuō)只有調(diào)查核實(shí)后達(dá)到上述證明標(biāo)準(zhǔn)才能確定應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹?。而撤案是指現(xiàn)有的證據(jù)材料不能證明有犯罪事實(shí)發(fā)生、犯罪事實(shí)不是犯罪嫌疑人所為或犯罪嫌疑人的行為不構(gòu)成犯罪，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)予以撤案。因此，對(duì)立案監(jiān)督線(xiàn)索的調(diào)查核實(shí)，應(yīng)查閱公安機(jī)關(guān)刑事受案、立案、不立案、撤銷(xiāo)案件、治安處罰等相關(guān)法律文書(shū)，并結(jié)合個(gè)案情況，重點(diǎn)走訪(fǎng)現(xiàn)場(chǎng)知情人、詢(xún)問(wèn)被害人、重新對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或人身進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查、鑒定涉案財(cái)物的價(jià)值、調(diào)取案發(fā)時(shí)的監(jiān)控錄像、查詢(xún)被調(diào)查對(duì)象銀行賬戶(hù)往來(lái)記錄等。通過(guò)調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)材料，進(jìn)而明確具體的法律事實(shí)，以達(dá)到立案監(jiān)督案件辦理的證明標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督線(xiàn)索的調(diào)查核實(shí)，即使調(diào)取再多公安機(jī)關(guān)的訊問(wèn)筆錄，也不會(huì)調(diào)查出太多的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。因此要想明確公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)刑事調(diào)查活動(dòng)、刑事強(qiáng)制措施以及相關(guān)羈押期限的合法性，必須要開(kāi)展必要的調(diào)查。針對(duì)刑訊逼供、暴力取證、超期羈押、非法扣押涉案財(cái)物等公安機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)的偵查活動(dòng)違法情形，辦案人員應(yīng)重點(diǎn)調(diào)取公安機(jī)關(guān)訊問(wèn)時(shí)的同步錄音錄像、犯罪嫌疑人羈押記錄、扣押物品、文件清單等相關(guān)法律或工作文書(shū)，并結(jié)合個(gè)案情況，詢(xún)問(wèn)有關(guān)當(dāng)事人、證人、見(jiàn)證人、被扣押人、看守所管教人員，詳細(xì)了解公安機(jī)關(guān)開(kāi)展偵查時(shí)的具體情況，從而證明偵查活動(dòng)的合法性。對(duì)于各種偵查活動(dòng)違法情形應(yīng)調(diào)查核實(shí)的具體內(nèi)容、證明標(biāo)準(zhǔn)，受篇幅限制在此筆者就不一一贅述。筆者所在的基層檢察院將在不斷總結(jié)探索的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定偵查監(jiān)督案件化辦理細(xì)則，針對(duì)不同的偵查活動(dòng)違法情形明確具體的調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容，嘗試形成不同類(lèi)別法律監(jiān)督案件調(diào)查核實(shí)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，作為辦理不同類(lèi)別偵查監(jiān)督案件的參照。

二要明確調(diào)查的程序要求。筆者認(rèn)為，辦理立案或偵查監(jiān)督案件的調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)參照檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件的初查程序，符合《刑事訴訟法》、《刑訴規(guī)則》對(duì)開(kāi)展初查活動(dòng)的相關(guān)要求，特別要明確以下幾個(gè)重點(diǎn)程序：一是在調(diào)查或談話(huà)核實(shí)時(shí)應(yīng)規(guī)范制作調(diào)查或談話(huà)筆錄；二是對(duì)于需要進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查、鑒定等，必須嚴(yán)格依照《刑事訴訟法》、《刑訴規(guī)則》有關(guān)程序要求；三是調(diào)查核實(shí)結(jié)束后應(yīng)制作調(diào)查核實(shí)報(bào)告，提出對(duì)監(jiān)督線(xiàn)索是否需要開(kāi)展監(jiān)督以及采取什么方式進(jìn)行監(jiān)督的初步處理意見(jiàn)?？傊?，在辦理立案或偵查監(jiān)督案件開(kāi)展調(diào)查活動(dòng)時(shí)，行使上述任何調(diào)查手段都不能超出調(diào)查的權(quán)限范圍，絕對(duì)不能采取限制甚至剝奪他人人身、民主、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等調(diào)查手段。

三、明確偵查監(jiān)督案件的辦案組織和決定程序

偵查監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，是對(duì)公安機(jī)關(guān)已有的結(jié)論性意見(jiàn)的重新審查和認(rèn)定，因此不能簡(jiǎn)單套用普通刑事案件的辦理程序，其辦理過(guò)程應(yīng)當(dāng)高于普通刑事案件的一般辦案要求。一是經(jīng)控申檢察部門(mén)評(píng)估后予以受理的立案或偵查監(jiān)督線(xiàn)索，應(yīng)由分管偵監(jiān)工作的副檢察長(zhǎng)指定一名具備獨(dú)立辦案能力與法律資格的員額制檢察官主辦；二是員額制檢察官經(jīng)必要的調(diào)查核實(shí)提出初步處理意見(jiàn)后應(yīng)提交偵查監(jiān)督部門(mén)員額制檢察官會(huì)議研究合議，合議后提出處理意見(jiàn)建議，并提請(qǐng)檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)授權(quán)的副檢察長(zhǎng)決定；三是檢察長(zhǎng)或者檢察長(zhǎng)授權(quán)的副檢察長(zhǎng)決定是否同意處理意見(jiàn)，認(rèn)為有必要的應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢委會(huì)研究決定。因?yàn)閭刹楸O(jiān)督案件的特殊性決定了作出監(jiān)督?jīng)Q定的主體必須是檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)授權(quán)的副檢察長(zhǎng)，才能體現(xiàn)偵查監(jiān)督的權(quán)威性和正當(dāng)性。如條件允許，應(yīng)當(dāng)在偵查監(jiān)督部門(mén)內(nèi)部設(shè)立以員額制檢察官為主的專(zhuān)門(mén)辦理偵查監(jiān)督案件的辦案組，進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)偵查監(jiān)督案件的辦理和管理，提高偵查監(jiān)督案件辦理的專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)。

四、強(qiáng)化對(duì)偵查監(jiān)督案件辦理的實(shí)時(shí)監(jiān)管和監(jiān)督效果

《執(zhí)法規(guī)范》第2.36條對(duì)承辦部門(mén)收到控申檢察部門(mén)轉(zhuǎn)送的信訪(fǎng)事項(xiàng)辦理期限進(jìn)行明確，但對(duì)于業(yè)務(wù)部門(mén)辦案中發(fā)現(xiàn)的偵查監(jiān)督線(xiàn)索的辦理期限卻沒(méi)有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以參照信訪(fǎng)渠道收到偵查監(jiān)督線(xiàn)索的處理期限，設(shè)定具體辦理期限，如明確一般案件辦案人員應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)將該偵查監(jiān)督案件辦結(jié)，因情況復(fù)雜逾期不能辦結(jié)的，經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)的副檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，可適當(dāng)延長(zhǎng)辦案期限。案管部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管職能，不僅應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)辦理的偵查監(jiān)督案件的辦案期限、辦案流程、文書(shū)制作等進(jìn)行全程、動(dòng)態(tài)、同步監(jiān)督，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)控申部門(mén)的線(xiàn)索受理、評(píng)估、分流等進(jìn)行實(shí)時(shí)、全面的監(jiān)督。對(duì)于偵查監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的檢察環(huán)節(jié)的司法不規(guī)范問(wèn)題，案管部門(mén)可以視情況采取口頭提醒、網(wǎng)上提醒、發(fā)出流程監(jiān)控通知書(shū)、辦案質(zhì)量評(píng)查通報(bào)、記入辦案人員司法檔案等方式，切實(shí)落實(shí)司法責(zé)任。同時(shí)，針對(duì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的檢察環(huán)節(jié)的司法不規(guī)范問(wèn)題，進(jìn)行個(gè)案講評(píng)、類(lèi)案分析，將其作為業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)的素材，努力提升干警法律監(jiān)督能力。

在強(qiáng)化對(duì)偵查監(jiān)督案件辦理進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管的同時(shí)，還必須注重跟蹤問(wèn)效，優(yōu)化偵查監(jiān)督效果。具體地說(shuō)，法律監(jiān)督效果就是法律監(jiān)督的影響力，即被監(jiān)督者接受、改變、糾正的情況。對(duì)于發(fā)出的監(jiān)督?jīng)Q定，不能一發(fā)了之，應(yīng)注重跟蹤問(wèn)效，全面及時(shí)了解被監(jiān)督單位在落實(shí)監(jiān)督要求方面采取的舉措、存在的困難和取得的實(shí)效。應(yīng)當(dāng)建立健全案件跟蹤機(jī)制。辦案人員應(yīng)在監(jiān)督立案后的3個(gè)月內(nèi)，主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)調(diào)查了解立案監(jiān)督案件立案后偵查工作的進(jìn)展情況，適時(shí)對(duì)立案監(jiān)督案件引導(dǎo)取證。對(duì)于符合起訴條件的，督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)移送起訴。對(duì)于監(jiān)督撤案的，應(yīng)在作出監(jiān)督撤案決定后立即督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)撤案。同時(shí)可以在個(gè)案糾偏的基礎(chǔ)上，開(kāi)展類(lèi)案分析研究，對(duì)類(lèi)案辦理中存在的問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督、提醒，還可以根據(jù)需要適時(shí)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，不斷提升偵查監(jiān)督的成效。此外，在推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的過(guò)程中，應(yīng)適時(shí)總結(jié)分析監(jiān)督線(xiàn)索集中管理和規(guī)范辦理中存在問(wèn)題、取得的成效，以促進(jìn)偵查監(jiān)督水平不斷提高，切實(shí)優(yōu)化監(jiān)督效果，維護(hù)公平正義，彰顯檢察權(quán)威。

五、以偵查監(jiān)督案件化的辦理要求，規(guī)范偵查監(jiān)督案件立卷歸檔工作

做好立卷歸檔工作是偵查監(jiān)督工作案件化管理的應(yīng)有之義和必然要求，既是對(duì)辦理過(guò)程中調(diào)取的各類(lèi)證據(jù)材料的匯總梳理，又可以倒逼辦案人員進(jìn)一步樹(shù)立規(guī)范辦理偵查監(jiān)督案件的意識(shí)，確保調(diào)查和決定程序規(guī)范、合法。筆者認(rèn)為，納入控申檢察部門(mén)統(tǒng)一編號(hào)的偵查監(jiān)督線(xiàn)索，辦結(jié)后均應(yīng)立卷且“一號(hào)一卷”。對(duì)于控申檢察部門(mén)不予受理的偵查監(jiān)督線(xiàn)索，卷宗中應(yīng)包含立案或偵查監(jiān)督線(xiàn)索備案表、控申接收線(xiàn)索通知書(shū)、不予立案理由說(shuō)明書(shū)等文書(shū)和材料；對(duì)于控申檢察部門(mén)受理的偵查監(jiān)督線(xiàn)索，卷宗中除包含立案或偵查監(jiān)督線(xiàn)索備案表、控申接收線(xiàn)索通知書(shū)外，還應(yīng)當(dāng)包括立案決定書(shū)、自行收集調(diào)取的證據(jù)材料、調(diào)查筆錄、審查報(bào)告、合議討論筆錄、檢察建議、公安機(jī)關(guān)的回函以及開(kāi)展立案或偵查活動(dòng)監(jiān)督的其他相關(guān)文書(shū)。辦案人員應(yīng)當(dāng)在案件辦結(jié)后及時(shí)將該案調(diào)查核實(shí)和審查處理的情況裝卷，形成卷宗材料備查。通過(guò)規(guī)范歸檔立案來(lái)促進(jìn)偵查監(jiān)督案件規(guī)范化辦理，并以此作為開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查及對(duì)辦案人員進(jìn)行考核的依據(jù)。隨著偵查監(jiān)督案件化辦理的不斷深入，還應(yīng)進(jìn)一步明確各類(lèi)監(jiān)督案件卷宗歸檔的必備內(nèi)容、材料順序，制定出具體的卷宗歸檔要求，以實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查監(jiān)督案件的科學(xué)管理。

*江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［211500］