對重大疑難案件公安機關聽取檢察機關意見和建議制度的思考——以武漢市硚口區檢察院審查批捕環節為調研樣本

·萬詩雄熊玉橋/文

對重大疑難案件公安機關聽取檢察機關意見和建議制度的思考——以武漢市硚口區檢察院審查批捕環節為調研樣本

·萬詩雄*熊玉橋**/文

重大疑難案件公安機關聽取檢察機關意見和建議制度是十八屆四中全會召開之后，最高檢確立的一項重要訴訟制度，是檢察引導偵查的有效方式，在提升案件查辦質量、防止冤假錯案方面將起到重要作用。然而，司法現實與該制度的建立與實施還存在一定差距，還不能適應“以審判為中心”的訴訟制度改革的新要求。本文首先分析該制度產生的背景，以武漢市硚口區人民檢察院審查逮捕環節偵訴關系及檢察引導偵查的現實狀況為樣本，分析檢察引導偵查活動中存在的問題，從而對該制度的構建與完善提出思路，力促在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，不斷強化檢察對偵查的引導和規制以及檢警關系的完善。

重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度審查逮捕檢察引導偵查提前介入

一、重大疑難案件公安機關聽取檢察機關意見和建議制度在審查批捕環節的實踐體現

（一）從案件數量看，檢察引導偵查的重大疑難案件比例普遍不高

2015年，硚口區院共審查批捕各類刑事案件640件，不批準逮捕92件，其中提前介入、引導偵查142件，占比22.2%，重大、疑難、復雜案件48件，占比7.5%。從各月份看，除部分刑事案件高發月份1月15件、6至8月共72件、12月19件以外，其余月份引導偵查的案件數都在個位數，有的月份甚至數據為零。

（二）從案件罪名看，檢察引導偵查的案件類型比較集中

罪名主要集中在詐騙類（非涉眾，包括金融詐騙等特殊詐騙罪名）、涉眾型經濟犯罪、命案（過失致人死亡、故意殺人、故意傷害致人死亡等）、毒品犯罪（販賣毒品、運輸毒品等）、聚眾斗毆、尋釁滋事、“兩搶一盜”等案件上。142件引導偵查的案件中，詐騙類犯罪25件，占引導偵查案件總數17.6%；涉眾型經濟犯罪案件9件，占比6.3%；命案8件，占比5.6%；毒品犯罪案件42件，占比29.6%；聚眾斗毆、尋釁滋事犯罪案件19件，占比13.4%；“兩搶一盜”案件40件，占比28.2%。

（三）從處理結果看，檢察引導偵查后案件的批捕率、起訴率和有罪判決率較高

全年142件引導偵查的案件中，公安機關共報請批準逮捕139件，其中審查批準逮捕121件，分別占總數的97.9%、85.2%，審查批捕率高達87.1%；移送審查起訴案件128件，其中檢察機關經審查后向法院提起公訴122件，分別占總數的90.1%、85.9%，起訴率達95.3%；122件向法院提起公訴的案件，全部做出有罪判決，有罪判決率達100%。

（四）從審理期限看，檢察引導偵查后案件的訴訟期更短

根據刑訴法，刑事案件審查批捕之后的偵查期一般是兩個月，案情復雜、期限屆滿不能終結的案件，可以經上級檢察機關批準延長一個月。在121件作出批準逮捕決定的引導偵查案件中，兩個月內移送審查起訴的案件有113件，占93.4%，其中一個月內就移送審查起訴的有78件，占批捕案件總數的64.5%，有小部分案件15件案件20天內就移送審查起訴。

二、審查逮捕環節檢察引導偵查存在的問題

（一）審查逮捕之前存在的問題

審查逮捕前公安機關聽取意見和建議的方式主要是提前介入，存在的問題有：

1.介入不規范。一是參與引導的時間沒有統一標準，實踐中立案前、立案后、批捕后、退回補充偵查后等都存在提前介入。二是介入方式比較隨意，有時由偵查人員“上門”邀請，有時由檢察人員審查書面卷宗后主動“上門”，而往往一些案件正是在“上門”之前就定錯了偵查方向、遺漏了重要證據的收集，導致可能放任了犯罪。

2.公安機關對提前介入存在依賴心理。一是單刀直入型，帶著卷宗前往審查批捕部門，匯報案情后問是否達到批捕條件；二是法規查詢型，將審查批捕檢察官當做法律查詢機，當存在法律適用困難的情形時請求指導；三是熱線匯報型，偵查中大小問題均電話咨詢、匯報，檢察官要求怎么辦就怎么辦。

3.介入的權責不清。基層實踐中，偵查人員只要認為偵查或者適用法律有難度的案件基本上都會通知批捕檢察官提前介入，而現行法律并未明確，檢察機關是否可以拒絕公安機關的通知介入和邀請引導。因此，實踐中凡是公安機關要求提前介入的，不論采取哪種形式，涉及哪類案件，檢察機關一律都要接納配合。

（二）審查逮捕過程中存在的問題

1.引導偵查缺乏明確的法律依據。《刑事訴訟法》明確規定，對于提請批準逮捕的案件，審查批捕部門應審查后在七日內作出批捕或者不批捕的決定，不能對案件自行開展偵查。但是，一方面，有些案件證據所證明的事實已經基本構成犯罪，但證據仍存在補查空間，直接批捕存在風險；而另一方面，直接做出不批準逮捕決定再引導偵查，可能使取證更為困難。雖然，最高檢出臺了附條件逮捕制度，但該制度僅對六種特定類型犯罪適用，無法解決上述問題。此時，檢察官不得不要求偵查人員同步補證，才能對作出的批準逮捕決定具有相當自信。

2.引導偵查的效果受檢警關系影響。當檢警關系融洽，引導效果明顯，反之效果不如意。前者一般能在有限時間內按要求補齊證據，而在人員更迭頻繁、分管空缺、聯絡較少的辦案單位，補證難以落實，甚至一口拒絕，當證據離逮捕程度相差不遠但又無法補證時，只好作出不批捕決定。

3.要求補證變相延長了羈押期限。有些可在兩三天內作出事實不清、證據不足不批捕決定的案件，由于具備及時補充證據的條件，待補證后作出決定時，大多數情況已用盡了七日的審查期限。并且，那些補證后依然作出了不批捕的案件，實質上犯罪嫌疑人被變相延長了羈押期限。

（三）審查逮捕程序后存在的問題

1.引導個案多類案少。審查逮捕過程中的個案引導一般是發出《逮捕案件繼續偵查取證意見書》和《不批準逮捕案件補充偵查提綱》兩份文書，2015年硚口區院審查批捕部共發出以上兩類文書共144件，分別是52份、92份。類案引導是檢察機關根據地區刑事治安狀況和發案特點，對案件性質相同或者在具體偵查過程中出現的普遍性問題進行總結引導，其相對更具有普遍性、宏觀性，能夠發揮個案引導不能發揮的示范作用，2015年硚口區院審查批捕部開展類案引導僅3次。

2.檢察機關部門內部銜接不暢。在提請批捕前，引導偵查一般由審查批捕部門承擔，在審查批捕后、起訴前由公訴部門承擔。兩個部門案件偵查的側重點不同必然帶來一些矛盾結果：例如，由于起訴條件高于逮捕條件，有時經批捕部門引導的案件移送審查起訴后，公訴部門認為證據不足或取證方向錯誤，要求重新取證而造成偵查機關負累。再如，公訴部門審理案件時認為有漏犯，要求公安機關查清報捕，但訴后批捕部門認為證據不足，作出了不批準逮捕的決定。

三、制度設想與構架

（一）明確檢察引導偵查的相關立法

1.在《刑事訴訟法》中對該項制度作出原則性規定，即“對于重大疑難案件，偵查機關應當聽取檢察機關意見和建議，對檢察機關提出的意見和建議，偵查機關具有配合義務”。同時，最高檢應盡快制定出臺《重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和意見制度》這一專門性規定，細化、明確制度的執行方式，制度的架構和內容在下文進行探討論述。

2.建議在《重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和意見制度》中明確“建議”和“意見”各自的權能效應，即對于“建議”，公安機關可以根據辦案實際參考借鑒，自行斟酌是否采納；對于“意見”，公安機關必須遵照執行。

（二）案件范圍的設定和引導程序的啟動

1.案件類型。疑難案件的類型建議為：（1）涉嫌黑、惡性質的組織犯罪案件。這類案件案情復雜、涉及面廣、群眾反映強烈，容易產生上訪事件。（2）嚴重破壞社會主義經濟秩序的刑事案件。這類案件經濟專業性強，對證據的收集和固定要求較高。（3）集團案件。這類犯罪一般涉案人數眾多、分工復雜、作案時間久、次數多，是刑法打擊的重點。（4）故意殺人等八類14周歲負刑事責任的重大刑事案件。這八類犯罪之所以將犯罪主體做擴大化適用，就是因為其社會危害性較之一般犯罪更重。（5）在省、市社會影響大、關注度高的刑事案件。這類案被辦理中若存在程序瑕疵或違法行為，極易引起社會輿論過分放大炒作，將對司法的權威性造成負面影響。（6）立案監督案件、退回補充偵查案件。

疑難案件的類型建議為：（1）新罪名案件。這類案件在理解和適用上往往沒有司法實踐，對事實的認定和證據的把握可能存在偵查與起訴的不一致性。（2）司法解釋不明確、定性或者法律適用上爭議較大的案件。（3）邊緣性案件、介于罪與非罪之間、可捕與可不捕之間的案件，這類案件存在侵犯人權的風險。（4）檢察機關和公安機關都認為有必要進行指導的案件。這類案件作為兜底條件，針對法律運用中出現的新情況、新問題，檢察機關可以根據實際情況的變化來靈活處理和運用。

2.程序啟動。第一，對于公安機關主動邀請的，可以口頭或者書面提出，手續上應由偵查人員提出經部門負責人或者主管領導同意批準，時間上可以自刑事案件立案時，也可以自發案時，但最遲不得晚于報請批準逮捕前10日，以便為審查逮捕及后續程序留下足夠的引導取證空間。第二，對于檢察機關認為需要提出意見、建議的，應當向部門負責人報備后以口頭或書面形式提出，公安機關予以配合。

（三）制度的主體和實施方式

1.主體。目前，檢察機關的引導偵查部門一般是批捕部門和公訴部門，對于部門內部不暢可能造成的引導結果不一致，可以采取以下措施加以解決：一是發揮整體優勢，兩部門由同一檢察長分管；二是加強兩部門聯系，審查批捕部門為后道環節把關，將《逮捕案件繼續偵查取證意見書》、《不批準逮捕案件補充偵查提綱》及時交送公訴部門備案；三是建立定期聯席會議，兩部門對重點個案、典型類案集中交流通報監督情況和引導偵查情況。

2.實施方式。一種是建議權的體現：

（1）參加偵查機關對重大案件的討論。檢察機關在參與討論時可以從案件初步定性、證據合法性、逮捕或起訴的條件、對證據的審查、犯罪構成要件等方面發表觀點。

（2）通過聯席會議，開展抽象引導。一是針對案件的普遍問題，開展溝通交流，提高依法偵查取證意識。二是針對類案指導，總結規律，制定證據標準，統一認識。

（3）引導詢問及訊問。一方面防止不規范詢問、訊問、誘供甚至逼供而導致事后翻供，另一方面防止對細節和案件關鍵點的忽略而導致案件質量不高。

另一種是檢察機關意見權的體現：

（1）參與公安機關勘驗、檢查、搜查、技術偵查等偵查行為。刑訴法第132條規定了人民檢察院審查案件時，對公安機關的勘驗、檢查，認為需要復驗、復查時，可以要求公安機關復驗、復查，并且可以派檢察人員參見，筆者認為參與偵查的范疇應當不以勘驗、檢查為限。

（2）充分發揮兩份法律文書的效力作用。對于《逮捕案件繼續偵查取證意見書》、《不批準逮捕案件補充偵查提綱》，一方面及時跟蹤要求反饋；另一方面，向公安機關法制大隊負責人及本院訴訟監督部門各發一份備案，內外同步監督文書的執行。

（3）通過立案監督、偵查監督、追訴、追捕引導偵查。以上權能是立案監督和偵查監督的內容，其當然屬于重大疑難案件公安機關聽取檢察機關意見和建議制度的措施。

（四）制度實施的保障性措施

1.設立專門引導派出機構。筆者建議，可參照駐監檢察室的做法，設立駐所檢察室。在駐所檢察室人員選派上以批捕、訴訟監督、公訴部門人員為主，采取輪換制，專門負責引導偵查的協調工作，目前，硚口區院正在開展實施并在轄區兩個派出所設點執行。

2.建立檢察引導偵查的考核機制和獎懲機制。目前，我國的訴訟中嚴重缺乏程序性制裁機制，公安機關和檢察機關在以刑拘率、起訴率等指標為指揮棒時，難免進入到相互合作、強化偵查的利益趨同體中。因此，筆者建議在績效考核中提升立案監督、偵查監督等程序性執法的指標比重，同時，在偵查機關也同樣設置檢察引導偵查的執行考核目標，從而雙管齊下共促制度的良性運轉。

3.將偵查行為納入庭審評價體系。在現行的訴訟模式下，偵查機關將案件移送給檢察機關審查起訴后，隨后案件敗訴的風險完全由檢察機關承擔，對于違規偵查或者偵查中因證據收集不完善、不及時而導致庭審敗訴的，對偵查行為沒有合理的評價體系。筆者認為，偵查行為也應該納入庭審評價體系中，由檢警雙方共同承擔案件敗訴的風險，將責任倒追至偵查工作中，如此倒逼偵查機關接受引導的主動性和積極性。

*湖北省武漢市硚口區人民檢察院黨組書記、檢察長［430031］

**湖北省武漢市硚口區人民檢察院批捕部檢察官［430031］