司法鑒定管理困境及改革路徑
——以浙江省為視角

俞世裕

（浙江省司法廳，浙江杭州310007）

鑒定論壇Forensic Forum

司法鑒定管理困境及改革路徑
——以浙江省為視角

俞世裕

（浙江省司法廳，浙江杭州310007）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就司法鑒定工作提出“健全統一司法鑒定管理體制”、“完善鑒定人出庭制度”等改革任務。隨著依法治國方略深入推進，司法鑒定行業迎來了重大發展機遇。繼續深化司法鑒定管理體制改革、嚴格落實各項司法鑒定改革制度，不斷創新是當今司法行政機關貫徹黨的十八屆四中全會精神的具體任務。結合司法鑒定管理工作實踐，剖析當前司法鑒定管理工作存在問題，提出新時期進一步推進司法鑒定發展的思路和建議。

司法鑒定制度；統一管理；管理與使用相銜接；執業監管；管理隊伍

司法鑒定制度是司法制度的重要組成部分，也是國家法律實施的重要保障，其完善與否事關司法公正。2005年，全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）賦予司法行政機關對司法鑒定的統一管理職能。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就司法鑒定工作提出“健全統一司法鑒定管理體制”、“完善鑒定人出庭制度”等改革任務。今年中央政法工作會議又提出“深化司法鑒定管理體制改革”的新要求。隨著依法治國方略深入推進，訴訟活動日益科學化、民主化，司法鑒定作為一項依托科學技術和專業技能的證明活動，是查明案件事實真相的基礎手段，其功能和價值前所未有被關注，司法鑒定行業迎來承前啟后、繼往開來的重大發展機遇。如何深化司法鑒定管理體制改革、嚴格落實各項司法鑒定改革制度，是司法行政機關貫徹黨的十八屆四中全會精神的具體任務。筆者結合實踐，剖析當前司法鑒定管理工作困境，探討新時期進一步推進司法鑒定發展的思路和建議，以期達到拋磚引玉的效果。

1　司法鑒定管理的現狀及存在的主要問題

10年來，我國司法鑒定工作在司法部領導下，堅持圍繞中心，服務司法活動，積極拓寬鑒定服務領域，不斷滿足司法機關和人民群眾對司法鑒定的需求。2015年，全國司法鑒定機構共完成司法鑒定業務200多萬件，比上年增長12%，是2005年《決定》實施之初的8倍。以浙江為例，全省現有司法鑒定機構52家，司法鑒定人739名，2015年辦理鑒定業務106 522件，同比增加11．6%，10年間共辦理鑒定業務62萬余件，年均增長約17%。司法鑒定為化解社會矛盾、維護人民群眾合法權益和保障司法公正發揮了重要作用。但與此同時，司法鑒定管理工作在改革發展進程中逐漸顯現的一些問題，制約司法鑒定行業健康發展。

1．1司法鑒定管理制度尚未實現統一

《決定》規定：司法行政部門負責法醫類、物證類、聲像資料類司法鑒定登記管理，根據訴訟需要由司法部商“兩高”確定其他類鑒定事項的登記管理。由于國家相關部門對司法鑒定管理體制改革的理解與定位不一，對其他類鑒定如何管理至今未能達成共識。目前，各地對其他類鑒定管理做法不一，有的省司法行政部門管理其他類鑒定事項，但法院并未認可；各地之間管理其他類鑒定事項范圍差異很大，有些納入管理的其他類鑒定實際業務量并不多，有些機構甚至掛名不執業①2015年12月21日，歷時數年協商，司法部和最高法、最高檢聯合出臺《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》（司法通［2015］117號），首次就其他類鑒定會商明確司法行政機關統一登記管理。。由于管理體制不統一，造成政出多門的局面，不同類別的鑒定管理各自為政，同一類型的司法鑒定也是分屬管理，難以建立統一的司法鑒定準入、行業管理、認證認可等制度，鑒定程序規則、執業紀律、技術標準、操作規范等也難以統一，影響司法鑒定工作規范有序發展。

1．2司法鑒定準入、退出、處罰等管理制度尚不完善

現行的《司法鑒定機構登記管理辦法》、《司法鑒定人登記管理辦法》等規章對司法鑒定機構和司法鑒定人員準入條件規定比較寬泛，操作性不強，如在司法鑒定人準入條件上，缺乏全國統一的司法鑒定人職業資格和執業資格考試，單憑審核申請人提供的書面材料來確定是否給予司法鑒定人資格。在機構準入條件方面門檻不高，使一批“小”、“散”低水平機構進入司法鑒定行業。據統計，“從鑒定機構結構上看，全國49．1%的“三大類”鑒定機構的執業鑒定事項僅有1項……而5人以下的小型機構則占近30%，可見絕大多數的鑒定機構規模小、效益低”［1］，影響了司法鑒定行業健康發展。此外，對違法違規行為處罰規定比較籠統，部分違法違規行為難以有效追責，違法違規成本較低。機構注銷情形過于原則，缺乏操作程序，司法鑒定行業“進來容易出去難”，優勝劣汰、良性循環體系尚未形成。

1．3社會司法鑒定機構缺乏相關政策扶持

司法鑒定是法律性、中立性和客觀性的統一，具有準司法性和公益性，這由其本質特點所決定。2005年《決定》出臺，司法鑒定實行社會化改革，但司法鑒定的準司法性和公益性等基本屬性不會改變。當前，社會司法鑒定機構在承擔社會司法鑒定案件的同時，并沒有得到與其從事司法證明活動相適應的社會公共職業定位，以及國家專項投入、財政保障和政策支持，一些司法鑒定機構存在規模小、儀器設備陳舊、資金人員短缺的困境，極大地制約了司法鑒定機構持續健康發展，這與司法鑒定的基本屬性和定位不相匹配。

1．4司法鑒定質量有待提高

質量是司法鑒定的核心，公信力是司法鑒定的生命線。“司法鑒定實行社會化以來，市場機制作用下的社會鑒定機構的趨利性與司法鑒定的公益性之間的矛盾逐漸顯現，民事訴訟中涉鑒定問題日漸暴露，嚴重影響到民事訴訟程序的順利進行，引發當事人對鑒定意見乃至法院裁判公信力的質疑。［2］”當前，有些司法鑒定機構受利益驅使，跨地區違規設點攬案，鑒定時機和鑒定標準掌握不嚴，甚至出具對付費人有利的鑒定意見而忽視了司法鑒定本身的客觀中立。與“黃牛”的不正常關系屢禁不絕，影響司法鑒定執業秩序。此外，由于缺乏客觀評價標準，專業化、專職化程度不高。

1．5司法鑒定管理能力有待加強

良好的改革設計和規章制度需要管理者具有較強的執行能力和轉化能力，否則制度方案就如空中樓閣，不能落地生根。當前，司法鑒定管理隊伍力量薄弱成為制約司法鑒定工作科學發展的重要因素之一。這存在著司法鑒定管理隊伍業務能力不強，司法鑒定管理干部專業化程度不高，缺乏法醫學等司法鑒定專業背景等問題，有的司法鑒定管理干部崗位調動頻繁，對行業缺乏深入了解和深厚感情。

2　司法鑒定管理相關要求

2013年實施的《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》和新頒布的《精神衛生法》都對司法鑒定提出新要求，完善了司法鑒定與訴訟制度的銜接。2014年黨的十八屆四中全會，2015年中央辦公廳《貫徹實施黨的十八屆四中全會決定重要舉措2015年工作要點》，2016年中央政法工作會議都對深化司法鑒定制度改革提出新要求。面對新任務新要求，司法鑒定行業要正視司法鑒定改革發展中的問題，總結改革中的經驗，更加注重以下五個理念，推進司法鑒定行業改革發展。

2．1注重以審判為中心的訴訟制度改革

黨的十八屆四中全會提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，完善鑒定人出庭制度。強調以庭審為中心，就是將一切證據在法庭上呈現，通過舉證、質證，由法官作出最終裁決。鑒定意見作為法定證據之一，其證據能力和證明效力如何，最終應當由法庭在對鑒定意見和其他證據進行全面審查判斷的基礎上做出認定。修訂后的《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》均強化了司法鑒定人出庭作證的義務，司法鑒定人出庭作證將成為一種發展趨勢。以浙江為例，2015年司法鑒定人出庭190例，占鑒定業務總量0．2%，同比增長20．3%。數據表明，雖然司法鑒定人出庭增長有較大提升，但仍是當前司法鑒定與訴訟活動銜接工作中的短板。對此，司法鑒定人應主動轉變觀念，增強“法律人”的身份意識，增強“客觀性、合法性、關聯性”的證據意識，增強司法鑒定人出庭與鑒定活動、鑒定文書共同構成鑒定意見的整體意識；通過持續學習和針對性的培訓，提升法律知識素養、出庭作證能力及技巧，幫助法官在庭審質證程序中有效認定和使用鑒定意見。司法行政部門應加強對司法鑒定人出庭的專門培訓，加強與法院合作，完善司法鑒定人出庭作證規則和出庭程序，規定法庭在通知司法鑒定人出庭時，應明確對鑒定意見的異議點，明確司法鑒定人出庭費用的交納方、交納時間和交納方式，并做好司法鑒定人出庭時出庭席位、人身安全等保障措施，共同推進司法鑒定人出庭作證工作。

2．2注重運用法治思維和法治方式

深入推進依法行政，是推動國家治理體系和治理能力現代化，加快建設法治政府、依法全面履行政府職能的必然要求。司法鑒定管理是司法行政重要職能，一方面要堅持有所為，法定職責必須為，敢于負責，善于管理；另一方面要堅持有所不為，法律沒有明確規定的、無授權的不可為，不隨意擴大管理范圍。目前，司法鑒定行政管理部門的工作重心應是嚴格按照《決定》等法律法規，依法行政，做到不缺位、不越位，更不錯位。高度關注新《行政訴訟法》給司法鑒定管理工作帶來的新挑戰，切實堅持以法治思維和法治方式履行司法鑒定管理職責，提升司法鑒定管理法治化水平②例如，新《行政訴訟法》第二十六條第二款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告”。此條款的修改，主要是解決目前行政復議維持率高、糾錯率低的問題。③據《法制日報》2016年1月22日刊發“全國司法鑒定援助減免鑒定費用連年攀升，2015年減免費用突破了4000萬元，比2014年度增長約56%”司法鑒定行業積極開展司法鑒定援助工作，充分保障弱勢群體合法權益。。

2．3注重司法鑒定社會公共屬性

司法鑒定是訴訟制度的組成部分，承擔司法保障職能，其社會性、中立性和服務性決定了其社會公共屬性。首先，司法鑒定人應牢固樹立鑒定公正意識，堅持科學、客觀、獨立、公正的原則開展執業活動，保障司法鑒定的科學性、可靠性和權威性。其次，司法鑒定機構應堅持圍繞中心、服務大局，以司法鑒定公正提升司法鑒定公信，以司法鑒定公正促進司法公正，主動承擔職責使命、履行社會責任。其三，各級司法行政部門應積極推進司法鑒定公共服務體系建設，支持整體實力強、綜合考評優的司法鑒定機構在公共法律服務中心設立服務窗口，拓展鑒定服務領域，推進司法鑒定服務網絡向基層和經濟欠發達地區延伸；引導司法鑒定機構加強涉及人民調解等非訴糾紛以及交通事故、保險理賠、醫療損害、職工工傷等爭議解決的公益性鑒定服務，做好司法鑒定法律援助工作③。

2．4注重司法鑒定規范管理

科學規范管理司法鑒定工作是司法行政部門的職責，也是推進司法鑒定管理體制改革的前置條件。就司法行政部門而言，一是理清權責分工，明確監管職責。特別是當前管理實踐中存在一些上下脫節、監管不到位的問題，須明確各級司法行政部門在日常監管、投訴處理、執業違規查處等方面的管理職責，發揮市司法局在司法鑒定監督管理中的職能作用。二是嚴格依法管理，抓好現有制度落實。《決定》實施10余年來，司法部出臺了不少司法鑒定規章制度、規范性文件，各地出臺了司法鑒定管理法規，省市司法行政部門也出臺不少規范性文件，與此同時，各地司法鑒定協會也出臺了鑒定技術規范實踐指引文件等規定，這些都是司法鑒定依法管理的抓手。各地管理部門應綜合運用常規檢查和專項抽查、日常監督和定向指導、管理評價和行業互評等方式強化監管。三是以解決問題為導向，及時研制執業檢查、誠信等級、資質評價等指導性意見，不斷完善司法鑒定制度管理體系。從司法鑒定機構來講，應提高內部管理規范水平，認真貫徹《司法鑒定機構內部管理規范》，推進機構內部管理規范化進程，著力抓好司法鑒定受理程序、實施程序，鑒定文書制作，司法鑒定人出庭作證、鑒定標準適用等關鍵執業環節，提高司法鑒定質量。從司法鑒定行業協會來講，應加強行業自我管理，發揮行業協會在行業管理中的平臺作用，健全自我管理、自我服務、自我教育、自我監督機制，組織行業交流，落實行業倡議，共同拒絕“黃牛”和跨地區違規設點，凈化司法鑒定環境，促進行業規范管理水平整體提升。

2.5注重司法鑒定核心能力建設

提升司法鑒定質量和公信力，是司法活動和人民群眾對司法鑒定的必然要求。行業轉型升級是回應這一要求的必然選擇，也是當前司法鑒定行業發展面臨的緊迫問題，而實現這一路徑則有賴于司法鑒定機構科技能力建設和規范管理水平的提升。司法鑒定機構是司法鑒定活動的組織平臺、實施平臺和管理平臺。司法鑒定管理部門和行業應立足平臺，加強司法鑒定實驗室建設，采取整合資源、優化配置等措施，重點扶持、重點培養、集中力量建設一批高資質、高水平的公共鑒定實驗室，促進本地區司法鑒定行業能力水平的持續提升。加強司法鑒定行業科技建設，植根司法鑒定科學屬性，鼓勵支持水平高、實力強的司法鑒定機構發揮人才、技術優勢，參與司法鑒定技術的研發、推廣和應用。加強司法鑒定機構規范化建設，從業務管理、技術管理、檔案管理、人員管理等內部管理著手，促進司法鑒定機構鑒定權責具體化、業務工作程序化、內部管理制度化，不斷提高司法鑒定機構運行規范化、科學化水平。

3　完善司法鑒定管理工作建議

黨的十八屆四中全會已經明確了司法鑒定制度的改革方向，今年中央政法工作會議和全國司法行政工作會議都對司法鑒定工作作出具體部署。筆者認為，我們應當明確司法鑒定工作要主動適應以審判為中心訴訟制度改革要求，大力推進司法鑒定轉型升級，著力形成“實驗室建設、品牌化培育、規模化發展、規范化運行”工作格局，著力打造高資質高水平司法鑒定機構，完善司法鑒定管理與使用相銜接運行機制，加強司法鑒定日常監管，提升司法鑒定質量和公信力，為化解社會矛盾、保障人民群眾合法權益、促進社會公平正義發揮積極作用。具體建議如下：

3.1健全統一司法鑒定管理制度

一是按照《決定》規定，做好司法鑒定登記管理工作，推進統一行業準入條件、統一司法鑒定人和司法鑒定機構名冊登記、統一鑒定實施程序、統一鑒定標準、統一鑒定管理規范、統一監督處罰，規范司法鑒定執業活動。二是加強與公檢法等部門的溝通協作，建立起相互配合、相互協調和相互補充的運行機制；落實司法行政部門和法院“建立完善司法鑒定管理與使用相銜接運行機制”改革任務，實現司法鑒定管理和使用的有效銜接。從法律上保障司法鑒定人依法獨立執業，從制度上確保司法鑒定機構的中立第三方法律地位，從職責上充分發揮司法鑒定制度的功能作用，促進公正司法，維護司法權威。三是根據司法部商“兩高”后聯合出臺的《關于將環境損害司法鑒定人納入統一登記管理范圍的通知》（司法通〔2015〕117號）和司法部、環保部《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》（司法通〔2015〕118號）兩個文件規定，做好相應管理工作，保障司法實踐對司法鑒定的新需求，并為將來新司法鑒定項目納入統一管理積累實踐經驗。

3.2推進司法鑒定轉型升級

轉型升級是新時期司法鑒定發展的必然選擇。一是優化布局，提高司法鑒定機構的綜合能力。根據司法鑒定內在發展規律，走內涵式發展之路。依法依規嚴格控制機構總量，優化機構布局結構、專業結構和層級結構。整合利用現有高校、科研院所和醫療機構等優質社會司法鑒定資源，構建以高資質高水平司法鑒定機構為支撐，其他司法鑒定機構為基礎的司法鑒定公共服務網絡。二是整合資源，做精做強司法鑒定機構。管理部門應繼續鼓勵司法鑒定機構通過引入優質社會資源進行整合；引導司法鑒定機構通過兼并重組、強強合作、以強帶弱、淘汰弱小等方式實現轉型升級發展。在鼓勵打造綜合實力強的“航空母艦式”的司法鑒定機構同時，鍛造特色鮮明、優勢突出的“驅逐艦式”司法鑒定機構，滿足不同司法鑒定需求。三是加強實驗室建設，提升司法鑒定科技水平。依托現有優質資源，逐步建立機構自建、與發起單位共享、使用外單位高資質實驗室的管理模式；引導司法鑒定機構通過實驗室合作等方式借力高校、科研院所等的優勢科技資源，保障司法鑒定技術的高水平；爭取國家投入、財政保障、政策支持，調動高校司法鑒定機構積極性，建立和培育一批高資質高水平司法鑒定機構和重點實驗室。保障司法鑒定科學性、可靠性和社會公信力，充分發揮其在解決重大疑難、特殊復雜問題和重復鑒定中的主渠道作用。

3.3完善司法鑒定管理與使用銜接機制

中辦發〔2015〕6號文件明確“制定建立完善司法鑒定管理與使用相銜接運行機制的意見”是2015年司法鑒定三項改革任務之一。從全國層面而言，應完善司法鑒定與審判、檢察、偵查工作銜接協調機制，統一鑒定程序、標準。期盼司法部和最高法院盡早聯合出臺建立完善司法鑒定管理與使用相銜接運行機制的文件，明確雙方司法鑒定管理和監督職責，破除原先司法鑒定管理和使用脫節造成的灰色地帶，推進司法鑒定管理和使用信息的雙向交流，密切雙方制度性的協作。從地方而言，應加強與鑒定意見使用部門的雙向交流，促進管理信息和“用戶體驗”相互掌握運用，推進誠信執業信息公開，探索司法鑒定執業信息納入社會信用體系，綜合運用法律、行政和技術手段，形成司法鑒定“褒揚誠信、懲戒失信”工作機制，促進司法鑒定優勝劣汰良性循環。

對此，我們可以從以下幾方面著手：一是規范司法鑒定委托受理程序。規范鑒定名冊使用，構建司法鑒定節點管理制度，明確鑒定啟動、委托、鑒定和質證等環節責任，強化雙邊約束。二是共同推進司法鑒定人出庭作證工作。完善出庭作證規則程序，加強司法鑒定人出庭人身安全保障，通過法庭質證等法定途徑解決司法鑒定爭議。三是做好訴訟中司法鑒定糾紛預防處置工作，完善司法鑒定執業安保應急處置機制，依法處理鬧鑒行為，共同維護司法鑒定人的執業權利和人身安全。四是健全司法鑒定信息雙向反饋機制。強化“互聯網+”思維，推進訴訟中鑒定資源、信息共享；共同制定工作規則，及時會商解決訴訟中司法鑒定存在問題，配合法院適時推進鑒定文書上網公開，倒逼司法鑒定人提供更加優質鑒定“產品”。五是發揮司法鑒定協會專業技術力量，輔助法官判案形成內心確認。

3.4加強司法鑒定執業監管

加強對司法鑒定的執業監管是司法行政部門的法定職責。當前應從以下五個方面入手：一是加強質量建設。以當前認證認可復評審和貫徹《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》為契機，監督司法鑒定機構持續改進、不斷完善、有效運行質量管理體系。司法行政部門在開展延續登記工作時，應根據司法鑒定機構通過認證認可情況重新審核其業務范圍和執業類別。常態化開展司法鑒定能力驗證活動，并將能力驗證結果作為評價機構鑒定能力和資質的重要指標，保證司法鑒定機構所有鑒定項目每兩年至少參加一次能力驗證，持續提升鑒定能力。推動法醫精神病鑒定人的專職化發展方向，推進法醫精神病鑒定科技力建設、健全客觀量化標準，持續推進執業規范化建設。二是推進標準化建設。協調相關部門推進司法鑒定標準的修改完善和創制工作，統一規范行業鑒定技術標準。強化司法鑒定資格管理，完善司法鑒定名冊編制、公告制度。加強司法鑒定資質評估和司法鑒定人誠信評估制度，制定出臺司法鑒定機構和司法鑒定人違法行為處罰辦法，嚴肅查處違法執業行為。司法鑒定協會應發揮行業專業技術力量優勢，對當前標準不明、理解不一的應完善行業內鑒定標準統一理解適用。三是加強司法鑒定執業動態監管。司法行政部門可把檢查、評定和監督結合起來，綜合運用法律、行政和技術手段，對司法鑒定工作實施動態管理。四是建立完善司法鑒定機構執業評價機制。依托行政和行業的力量，綜合評價司法鑒定機構的執業規范水平和鑒定能力，并就當前業務量最大、涉及訴訟活動最多的法醫臨床鑒定為例，探索建立單獨評價體系，評價結果經由司法鑒定管理與使用銜接機制，提供給法院或向社會公布作為法院和當事人鑒定委托參考。五是加強司法鑒定投訴查處工作。實行司法鑒定人負責制，嚴肅追究虛假鑒定的法律責任，倒逼司法鑒定人規范行為，誠信執業。依法依規嚴肅處理司法鑒定執業違法違規行為，并將處罰情況通報法院，作為其委托鑒定參考，抬高司法鑒定執業違法違規的成本。對司法鑒定人因故意或重大過失給當事人造成損失的，應引導當事人通過民事訴訟途徑解決，追究司法鑒定人的民事法律責任，情節嚴重的追究其刑事責任，對司法鑒定人規范執業形成倒逼機制。

3．5加強司法鑒定管理隊伍建設

鑒定意見素有“證據之王”的稱號，由于其是運用專業知識所作出的鑒別和判斷，所以具有較強的證明力，往往成為審查和鑒別其他證據的重要手段。在以審判為中心的訴訟制度改革實踐中，鑒定意見更加彰顯其作用，這對司法行政部門管理工作提出更高要求。作為司法鑒定管理部門，各級司法行政機關應從新時期司法鑒定管理工作的新要求出發，配齊配強管理干部；針對司法鑒定專業化的特點，保持司法鑒定管理隊伍的穩定性，增強從事司法鑒定管理工作的成就感和榮譽感。作為司法鑒定管理干部個人，須注重學習，提高自身政策水平、業務素質，適應履職要求。

［1］鄧甲明，劉少文．深入推進司法鑒定管理體制改革創新發展［J］．中國司法，2015，（7）：29．

［2］浙江省高級人民法院課題組．浙江省法院民事訴訟涉鑒定問題調研報告——以2010年以來的浙江法院民事訴訟實踐為樣本［Z］．2014．

（本文編輯：沈敏）

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10．3969/j．issn．1671-2072．2016．04．012

1671-2072-（2016）04-0073-06

2016-03-02

俞世裕（1963—），男，副廳長，主要從事司法鑒定管理工作研究。E-mail：yusy@zjsft．gov．cn。