完善司法鑒定運行機制的思考與建議

周修友

（重慶市司法局，重慶401147）

鑒定論壇Forensic Forum

完善司法鑒定運行機制的思考與建議

周修友

（重慶市司法局，重慶401147）

以審判為中心的訴訟制度改革，迫切要求建立和完善司法鑒定制度。針對司法鑒定管理與使用相分離的情況，要研究建立司法鑒定使用與管理相銜接的運行機制，以便司法鑒定制度能夠在促進公正司法、提高司法公信力、防止冤假錯案、維護公民合法權益和社會公平正義中發揮更加重要的作用。以司法鑒定“運行機制”的有關實踐為基礎，研究在建立統一的司法鑒定管理體制進程中的問題，就進一步改革完善司法鑒定制度和加強改進司法鑒定工作提出相應思考和建議。

司法鑒定；統一管理；行政審批；技術規范

隨著依法治國的深入推進，新一輪司法體制改革正風起云涌。以審判為中心的訴訟制度改革，迫切要求建立和完善司法鑒定制度。黨的十八屆四中全會提出了“健全司法鑒定統一管理體制”的要求。2015年，中央司法體制改革領導小組又提出了建立司法鑒定運行機制的目標任務。

雖然部分地區已經初步建立了司法鑒定運行機制，但進一步改革完善司法鑒定工作卻任重而道遠。面臨建立統一的司法鑒定管理體制歷史重任，如何加強和改進司法鑒定工作引發了筆者的許多思考。

1　改革完善司法鑒定制度的必然性

1．1改革完善司法鑒定制度的必要性

在上一輪的司法體制改革中，以《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）出臺為標志，改變了“半個世紀以來的司法實踐中自然形成的職權部門分設體制”，確立了建立統一的司法鑒定管理體制的基本框架和基本內容，賦予司法行政部門統一管理司法鑒定的職能。

雖然全國司法鑒定工作已經取得了巨大成效，司法鑒定社會化改革改變了以往司法機關自審自鑒的弊病，但也出現了一些不適應司法機關辦案需求的情況，影響訴訟活動的開展，甚至引起一些當事人對法院公信力的質疑，大大妨礙了司法鑒定制度功能的有效發揮。為此，黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“健全統一司法鑒定管理體制”，為下一步司法鑒定制度改革指明了方向。2015年，中央司法體制改革在司法鑒定方面提出三大任務，即研究制定司法鑒定統一管理體制試點方案，建立司法鑒定使用與管理相銜接的運行機制，把環境損害納入司法鑒定登記管理。2016年，中央政法會議又專門提出要制定健全統一司法鑒定管理體制的實施意見。

1．2改革完善司法鑒定制度的重要性

司法鑒定制度是中國特色社會主義司法制度的組成部分，是司法活動順利進行的重要保障，是維護社會和諧穩定的重要力量。雖然司法鑒定在國家的法律工作中所占的“市場份額”小、牽涉面也不大，一般只會涉及到一部分群眾。但是，一旦牽涉了司法鑒定，那就非常復雜，如果按照每件司法鑒定業務牽涉兩三個家庭10人計算，全國每年至少涉及有1 800～2000萬人的切身利益。這是一個非常大的民生工程和民心工程。我們應當要有這樣一種民生意識和緊迫感，在思想上更加高度重視司法鑒定工作，深入推進司法鑒定改革發展。

1．3改革完善司法鑒定制度的現實性

現實中在對待司法鑒定的問題上，政法部門都各自強調自己的特殊性。如，最高人民法院對法院系統的“對外委托”有特殊規定，公安、檢院、國安還有根據偵查工作需要設立的特殊職能司法鑒定機構。這些都是造成司法鑒定實施、使用、管理工作相分離，不能有效銜接正常運轉的重要原因。我國現行的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》都把“鑒定意見”作為一種法定證據種類，《刑事訴訟法》就偵查機關的職能鑒定機構已經做過的司法鑒定需要重新鑒定時，就必須按照社會鑒定機構的程序規則執行。例如，重慶市司法局會同重慶市高法院、市檢察院、市公安局、市國安局共同研制的《關于推進司法鑒定工作的若干意見》指出，不要過多強調各自工作的特殊性……爭取在共同的法治軌道上依法推進司法鑒定工作。

過去十年，在《決定》實施中，各級司法鑒定管理部門付出了許多艱辛的勞動。但一些鑒定意見使用部門在司法鑒定問題上卻沒有進步，一些司法執法人員對司法鑒定工作的認識水平還不高。如重慶某法官說：“法官們在大學時沒有學過司法鑒定，到單位后也沒有受到過有關司法鑒定的培訓。”這些問題很大程度上導致了司法鑒定制度功能未能有效發揮。鑒定意見使用部門不僅是司法鑒定的使用者，也是司法鑒定工作的參與者和管理者。對此，筆者認為，在司法鑒定運行機制中，我們應側重對鑒定意見使用部門提出若干要求：平等地與司法鑒定機構做好委托受理工作，協助質證和確認鑒定材料；組織當事人依法參與司法鑒定，引導做好司法鑒定費、出庭作證費交納工作；認真做好司法鑒定信訪投訴工作，防止形成“鑒鬧”勢頭，擾亂司法鑒定秩序。

2　司法鑒定管理工作中的困境

2．1司法鑒定領域的社會治理工作的復雜性

集中了科學技術、法律實務、群眾問題、政治穩定為一體的司法鑒定制度，在國家治理和社會治理中也是最為復雜的一環。比如，重慶司法鑒定業務已經涉及到了30多個行業，覆蓋了社會管理的主要領域。此外，司法鑒定機構和司法鑒定人還積極參與公共事務，探索處置應對重大情況的途徑和機制。

司法鑒定涉及到的政府部門非常多，不僅僅是司法行政部門，也有司法機關和偵查機關，還有其他行業主管部門和業務主管部門。在司法鑒定具體的問題上，要正確處理好司法鑒定與行政鑒定、科技鑒定、行業鑒定、業務鑒定的關系。不僅是法律訴訟活動，還有仲裁、公證、人民調解等非訴案件，以及司法會計、工程造價、資產評估、農村土地流轉、文物古跡鑒定、知識產權鑒定、保險理賠等，甚至在交通事故、環境污染、醫療損害、職工工傷、房屋拆遷等維護群眾合法權益中也都有司法鑒定服務。司法鑒定本身全過程的復雜性，以及司法鑒定制度既涉及法律訴訟、又涉及行政管理，還有程序規范和技術標準等等，從而導致了司法鑒定管理工作的復雜性。

2．2司法鑒定科學技術目前的落后性

司法鑒定是集中鑒定技術、法律實務為一體的法律實證活動，是一個國家、一個地區法律技術水平的集中體現。長期以來，我國取得較好成效的司法鑒定機構大多數只能依托高等院校、科研單位和大中型醫院設立。例如，2012年，重慶市司法局提出建設區域性“司法鑒定中心”奮斗目標，就是要以加強司法鑒定科技工作為出發點，大力推進司法鑒定科技工作，推動科技進步。

雖然司法鑒定科技水平有了大幅度提高，但與經濟社會的快速發展和人民群眾的司法鑒定需求還不相適應。例如，中央和重慶的“十三五規劃”中涉及到的司法鑒定領域、司法鑒定項目非常廣泛，包含裝備制造、互聯網+、知識產權、環境損害、醫療損害、農村土地流轉的價值評估等等。此外，群眾信訪投訴多、疑惑咨詢多，也說明了司法鑒定行業科技水平還不高。

2．3司法鑒定管理工作的相對滯后性

按《決定》和《司法鑒定機構登記管理辦法》、《司法鑒定人登記管理辦法》，申辦司法鑒定機構的準入門檻太低，取得司法鑒定人資格也相對容易，從而導致大量的資質條件較差的企業紛紛涌入，影響了司法鑒定行業的健康發展。司法鑒定淘汰退出機制不健全，只依靠市場經濟調節配置社會資源的審批模式，必然會造成司法鑒定機構“小而全”、低水平建設、重復建設，法庭真正需要的司法鑒定機構卻難以擴大發展，不利于建設高效、權威的司法鑒定機制。司法部從嚴審批司法鑒定機構的要求與國家簡化行政審批的總體要求是有較大差異的：國務院對于行政審批問題的普遍性要求是“降低門檻”，方便民生，促進和搞活市場經濟；而司法部對于新申請設立司法鑒定機構則堅持高起點、高層次、高水平要求，引導和鼓勵依托高等院校、科研單位等優質資源建立司法鑒定機構，提高司法鑒定質量，滿足審判需求。特別是新設立司法鑒定機構如果實行網上審批，估計良莠不齊的機構將會大量涌入，結構性失衡矛盾無法解決，惡性競爭必將繼續影響司法公正。司法鑒定工作攤子大、戰線長，安全工作任務十分繁重，尤其是《決定》沒有明確將“其他類”納入統一登記管理范疇，誰審批、誰主管、誰負責，風險高、責任重，管理干部有畏難情緒，盡管法庭和群眾對“其他類”司法鑒定有強烈需求，但管理部門也不敢大力發展“其他類”鑒定機構。雖然司法部現行的發展要求符合行業發展規律，但缺少法定依據，司法鑒定行政審批工作陷入“批與不批”左右為難的“兩難”境地。現行司法鑒定審批制度在一定程度上，落后于司法鑒定行業發展形勢和社會對司法鑒定的需求。

2．4部分當事人對社會公正追求的超現實性

公平正義受到一定時期生產力發展水平和與之相適應的上層建筑發展狀況所制約。滿足公民對社會公平正義的要求，必須具備較高的經濟發展水平和較好的物質條件。但在當前，部分當事人對公平正義，尤其是對自己利益的追求超越了現實生產力發展水平。部分當事人出于對不正當訴訟利益的追求，一再要求撤銷鑒定意見進行重新鑒定、補充鑒定，司法鑒定信訪投訴和復議訴訟大幅度上升，干擾了正常的司法鑒定工作。司法鑒定人或近親屬、管理干部因此而受到當事人非法侵害或無理取鬧，迫切需要人民法院、人民檢察院、公安機關或者紀檢監察部門依法采取保護措施。

公平不是平均，也不是相等。建設一個公平正義的社會，需要全社會長期共同努力。要充分考慮到當前我國正處于社會主義初級階段的實際，既盡力而為，努力在現有條件下大力促進社會的公平正義；又量力而行，不去超越目前的發展階段，能做的先做，不能做到的等條件成熟后再做，逐步實現社會的公平正義。要努力發展經濟最大限度地提高社會物質生活水平，為實現公平正義奠定必要的物質基礎。

3　改革完善司法鑒定制度的理念

3．1司法鑒定制度要體現對社會公正的最高目標追求

公平正義的治國理念要求各級司法執法機關必須堅持執法為民、公正司法，努力讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到社會的公平正義。

公正司法鑒定原則是司法鑒定的基本原則，是司法鑒定立法管理實施和適用應當遵循的基本準則，集中體現了司法鑒定的法律依據、法理依據、實踐依據，貫穿于司法鑒定的全過程及各方面，為司法鑒定活動規范提供了基本價值取向，對司法鑒定活動具有普遍指導意義。司法鑒定工作只有準確理解、把握公平正義的深刻內涵和基本要求，才能切實承擔起維護社會公平正義的職責使命。今后我們改革完善司法鑒定制度，必須把追求社會公平正義作為最高的價值目標，充分體現公正司法、科學鑒定意識。

3．2通過司法鑒定制度頂層設計進一步調整好不同群體的利益關系

統一司法鑒定管理是大趨勢，這是一個國家法制統一的性質所決定的。但在司法鑒定實踐中，客觀上存在著司法鑒定當事人、司法鑒定委托（使用）單位、司法鑒定機構和司法鑒定人、司法鑒定管理者等四大群體。從社會管理學的角度來講，可以分為涉及司法鑒定的群眾，與司法鑒定委托（使用）單位、司法鑒定機構和司法鑒定人、司法鑒定管理工作者這兩大群體，即管理者、被管理者兩大陣營。辯證地看，在任何一件司法鑒定案例中，這兩大陣營始終存在著管理與被管理之間的矛盾。從社會公平的角度而言，都要顧及這兩大陣營四個群體之間的利益。這就需要對這兩大陣營四個群體的責任、權利等進行充分考慮，盡最大可能使他們的責、權、利對等。這才是司法鑒定管理追求的最高目標。所以，司法鑒定法律法規就要盡最大責任調整好、協調好這兩大陣營四種人群的利益關系，尋求各方利益的均衡發展。

此外，我們還應當考慮，建立和完善司法鑒定信訪投訴和復議訴訟相關制度，加速司法鑒定投訴處理工作法治化進程。加強司法鑒定信訪投訴預防化解工作，嚴肅查處和集中解決司法鑒定行業的各種問題。

3．3司法鑒定制度要推動司法鑒定公共服務體系建設

司法鑒定工作總體上要把握建設完備的司法鑒定公共服務體系。從立法技術上來講，要體現法律制度的工具性和可操作性。為此，我們要通過對司法鑒定制度的精心設計，最終推動建立健全以國家級司法鑒定機構為龍頭、以高資質高水平公共司法鑒定機構為支撐、其他司法鑒定機構為基礎的司法鑒定公共服務體系。

這次司法鑒定體制改革，要進一步提升司法鑒定法律服務功能，使司法鑒定不僅要保障訴訟活動的順利開展，還要在仲裁、公證、人民調解等非訴案件，以及交通事故、環境污染、保險理賠、醫療損害、職工工傷、房屋拆遷等矛盾糾紛化解中增強司法鑒定的服務能力，探索司法鑒定參與應對和處置重大情況的途徑和機制。

3．4通過對司法鑒定法律制度的設計彌補當前司法鑒定技術上的不足

為促使司法鑒定的有效運轉，我們可以促使司法鑒定行政主管部門從司法鑒定機構和司法鑒定人的登記管理、資質評估、質量建設、誠信評價、檢查考核等情況，以及執業紀律和職業道德等方面，加強監督管理。希望各部門要在建立交流協作機制、加強監督管理等方面加強協作，定期召開聯席會議，協商解決重大問題。要在現行框架下，努力構建司法鑒定運行機制“1+x”模式，“1”即“運行機制”的總體框架，“x”即：構建司法鑒定信息平臺共享司法鑒定資源，加強司法鑒定人隊伍建設，加強司法鑒定法規建設，加強司法鑒定標準和行業規范建設，建立司法鑒定重大突發事件應急聯動機制，做好重大情況預防管控處置工作，等等。

4　完善司法鑒定制度相關措施

4．1建立完善統一的司法鑒定管理體制機制

加強司法部、省市區司法廳（局）、地市區（縣）司法局三級管理體系建設，進一步合理劃分三級管理職能職責，抓好省市、區（縣）兩級管理機構和管理干部配置工作，強化司法鑒定管理職能。

進一步完善行政管理與行業自律“相結合”的統一管理機制，進一步明確司法鑒定行業協會職責，加強司法鑒定行政管理部門對行業協會的監督指導，建立完善“兩結合”機制，防止出現各自為政的“兩張皮”現象，探索既分開又結合的良好實現形式。

進一步完善司法行政部門與偵查機關“相配合”的統一管理機制，共同做好偵查機關鑒定機構備案登記和名冊編制工作。我們可以推動職能司法鑒定機構與社會司法鑒定機構總體平衡發展，實現整個司法鑒定事業的可持續進步。

進一步完善司法行政部門與其他行業主管部門“相補充”的統一管理機制，建立司法鑒定行業主管部門與其他業務主管部門之間“相支持”的多重管理機制。

加快建立和啟動實施司法鑒定運行機制，推動人民法院等司法鑒定使用部門認真做好司法鑒定工作。加強與人民法院、仲裁委員會、行政執法部門等司法鑒定意見使用單位協商，建立信息交流反饋制度，共同協商解決司法鑒定問題。

4．2完善司法鑒定行政審批制度

改革司法鑒定機構審批方式。筆者建議，將司法鑒定審批定位為法律保障制度和法律輔助制度。同時，司法行政機關應當根據經濟社會發展實際，結合訴訟需求，根據地區和行業的發展有計劃地設置司法鑒定機構，形成合理布局。

健全司法鑒定審批法規。筆者建議，盡快對“兩個登記辦法”等司法鑒定行政審批法律法規進行修改，按照“統籌規劃、合理布局、總量控制，有序發展”原則，加強宏觀調控，提高準入門檻，對新設立的司法鑒定機構要探索實行司法鑒定專家評審制度。出臺規范性文件，建立與行政許可相匹配的退出機制，適應司法鑒定工作發展新形勢。

制定司法鑒定發展規劃。筆者建議，出臺“以國家級司法鑒定機構為龍頭、以高資質高水平公共司法鑒定機構為支撐、其他機構為基礎的司法鑒定公共服務體系”發展規劃，推動司法鑒定機構向高度專業化、技術高新化、規模集約化方向發展，支持各地依托優質資源走內涵式發展道路，尤其是鼓勵高等院校和科研單位司法鑒定機構利用人才優勢和儀器設備優勢轉型升級，充分利用“十三五”發展機遇期的大好時機爭取有突破性發展。

拓展司法鑒定審批范圍。根據各省市“其他類”司法鑒定機構蓬勃發展現狀，筆者建議，司法部、最高人民法院、最高人民檢察院相互協商，積極拓展司法鑒定法律服務領域，明確“其他類”司法鑒定登記范圍，由省級司法行政部門進行統一登記管理，統籌推進“三大類”和“其他類”均衡發展，滿足訴訟需求。

4．3加強司法鑒定法律制度體系和技術規范建設

推動國家司法鑒定立法工作，以法律形式推動建立司法鑒定統一管理體制，加強刑訴法、民訴法和行政訴訟法配套制度建設。

完善司法鑒定執業規范和技術標準體系，針對實踐比較突出的幾類問題，建議司法部指導各省市區行業協會做好建設工程、醫療過錯、環境損害、精神疾病司法鑒定等技術規范研制工作。

進一步建立司法鑒定國際化合作交流機制，大力發展司法鑒定涉外業務，確保我國司法鑒定技術和管理水平的先進性。

4．4完善司法鑒定質量考核評價機制

根據《司法鑒定機構內部管理規范》，健全司法鑒定執業規范、執業責任、執業監督、執業保障制度，加快建立包括自身評價、同行專家評價、第三方評價、訴訟對方評價、法庭評價等內容在內的科學合理的評價機制。

堅持以質量管理為核心，以資質管理為基礎，全面推進認證認可和能力驗證，建立完善并有效運行質量控制體系。

4．5加強司法鑒定體制改革發展的保障力度

進一步改善組織保障條件。由于司法鑒定涉及法院、檢察院、公安、國安、司法行政、物價管理、衛生管理等部門，為推動司法鑒定管理體制改革，應當推動建立全國和省級司法鑒定工作領導小組，統籌協調解決行業發展問題。司法鑒定工作領導小組在司法行政部門下設辦公室，具體處理日常事務和發揮牽頭作用。在司法鑒定工作領導小組下面搭建四個平臺：司法鑒定行業改革發展指導平臺（司法鑒定工作專家咨詢委員會）、司法鑒定技術支撐平臺（司法鑒定技術標準專業委員會）、司法鑒定理論與實務研究平臺（證據科學與司法鑒定研究學會）、司法鑒定爭議調處平臺（司法鑒定專家委員會）。

進一步改善政策保障條件。“保本微利”的司法鑒定行業提供的產品具有公益性質，應當由公共財政保障，因此應加大政府和社會的投入。建議協調相關部門給予重點司法鑒定機構經費扶持，加快建設重點司法鑒定機構和證據科學技術重點實驗室；探索司法鑒定人執業保險和司法鑒定行業風險金制度；加強司法鑒定基礎設施建設；推動國家設立司法鑒定科研專項課題基金，促進司法鑒定科研成果“產業化”，給予科研者物質和精神鼓勵；建立政府購買服務機制，實行司法鑒定法律援助制度，推動建立公益性法律服務補償機制；加強司法鑒定信息化建設。

進一步改善人才保障條件。為改變司法鑒定人“老齡化”現象，建立司法鑒定人助理制度，加強人才梯隊建設。普通高等院校設立司法鑒定專業，加強司法鑒定人才分類培訓工作。建議將司法鑒定人職稱評定納入人事序列，完善司法鑒定人職業資格制度。加強教育培訓工作，重點開展好轉崗培訓和司法鑒定機構負責人培訓，增強司法鑒定行業的整體水平和核心鑒定能力，提高依法治國、依法治理的服務能力。

（本文編輯：朱晉峰）

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10．3969/j．issn．1671-2072．2016．04．013

1671-2072-（2016）04-0079-05

2016-02-16

周修友（1964—），男，處長，主要從事司法鑒定管理工作。E-mail：67761153@sina．com。