湖北基層民政部門依法行政問題研究

彭 軍

湖北基層民政部門依法行政問題研究

彭 軍

基層民政工作處在民政工作的第一線，是民政領域國家法律法規和政策的重要執行者。基層民政部門依法行政水平，很大程度上決定著民政依法行政的整體水平和法治政府建設的整體推進。推進基層民政依法行政是加強民政工作法治化建設的重中之重，是民政領域貫徹落實全面推進依法治國重大決定的重要舉措，意義重大。

一、工作現狀

（一）民政法規制度逐步健全。省民政廳提請省人大常委會、省政府相繼出臺《湖北省村民委員會選舉辦法》《湖北省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《湖北省農村五保供養條例》《湖北省城市生活無著的流浪乞討人員救助管理實施辦法》《湖北省發展和規范行業協會暫行辦法》《湖北省軍人撫恤優待實施辦法》《湖北省退役士兵安置辦法》《湖北省社會救助實施辦法》。各市州相繼出臺醫療救助、臨時救助、特殊困難群眾兜底保障實施意見，加強和改進城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人救助保護工作辦法等規范性文件。

（二）各項政策制度逐步落實。全省民政系統積極探索，多措并舉，推進各項制度的落實。一是捋清權力清單。2015年以來，省民政廳和市縣民政部門先后開展了行政權力和服務事項清理，捋清了本級權力清單。二是加強文件監管。2014年，省民政廳出臺《規范性文件制定程序規定》，加強規范性文件的監督、管理和清理工作。各地民政部門也按照要求對規范性文件進行清理。三是推進政務信息公開和網上辦事。省、市和一些縣級民政部門建立部門網站宣傳相關民政法律政策，開辟專欄公開社會救助、減災救災、社會福利、優待撫恤、社團管理、婚姻（收養）登記等許可和服務事項辦事指南，并推行在線申報。四是推進執法監督。從2013年開始，每年對社會救助、社會組織、社會事務等領域群眾反映的突出問題開展專項整治，強化監督，回應社會關切。2015年，省民政廳對行政執法人員進行清理，對符合執法資格條件的139名人員重新進行登記，加強執法隊伍管理。

（三）履職服務能力逐步提高。基層民政部門進一步強調依照法律法規履行職能，不斷強化服務功能，向服務型政府部門轉變。一是依法有序推進社區居委會換屆選舉工作。2015年全面啟動社區居委會和村委會換屆選舉工作，開展社區居委會班子成員離任經濟責任審計工作。二是逐步規范社會組織管理。開展社會組織網上年檢和反腐倡廉專項檢查工作，對社會團體票據使用情況進行全面清理。三是認真做好雙擁優撫安置工作。推進退伍士兵安置改革，對退役士兵的安置資格進行嚴格審查，組織有培訓意愿的退役士兵參加免費職業技能培訓。落實各項優待撫恤政策，按時發放撫恤補助金。

（四）人員能力素質逐步提升。省民政廳根據工作需要，建立《省民政廳黨組中心組學法制度》和《省民政廳公務員學法用法制度》，每年廳黨組中心組學法3次以上。近年來，共舉辦新任民政局長培訓班5期，基層民政干部培訓班10期，累計舉辦專項民政業務培訓班40余期，累計培訓民政干部職工4000多人次。

二、主要問題

（一）民政法律體系有待進一步完善。一是部分制度規范滯后于經濟社會發展。目前，民政部門執行的相關法律法規及部門規章較多陳舊，一些條文內容已經滯后于現實社會生活，急需加以修訂和完善。二是部分新生民政事務缺乏法律規范。隨著經濟社會的發展和人民群眾生活水平的提高，民政事務出現了許多新情況、新問題。但這些新拓展的民政業務，沒有相應的法律依據，給民政執法工作帶來諸多不便。三是現行民政法律法規可操作性不強。一些民政法律法規，執法主體不明確，內容規定不夠具體，軟性約束較多、剛性標準較少，且缺乏處罰措施，執行起來存在一定困難。四是現行民政法律法規層級較低。當前民政系統適用的法律規定多以國務院、地方和民政部頒布的行政法規、地方性法規、地方政府規章和部門規章為主，上升到法律位階的不多。民政法律制度體系的權威性和效力有待提高。

（二）行政執法工作有待進一步改進。一是執法體制需要進一步理順。民政部門工作牽涉面廣，有些工作界限不明，且民政部門硬性的監管手段不多，執法中易受其他部門牽制，從而影響到民政執法的效力。二是執法力量薄弱。基層民政部門往往人員編制不足，不能充分滿足執法監管要求。三是缺乏專門的執法機構。一方面，民政部門的執法力量分散，無法形成統一的執法隊伍，監管執法無法到位；另一方面，監管執法工作與日常行政管理工作不分離，對民政事務的管理上還存在用行政管理手段代替監管執法的情況。同時，基層民政行政執法人員執法活動缺乏權威性，執法公務行為識別性差。四是執法意識淡化。長期以來民政部門領導干部習慣采用行政手段來管理民政工作，執法意識淡化。一些市、縣民政部門存在“零執法”的現象。

（三）工作保障有待進一步提升。一是法制機構建設嚴重滯后。各級民政部門多缺乏專職開展民政法制工作的人員。二是編制數量與實際工作量不相匹配，加上隊伍的普遍老化、斷層問題較為突出，影響了民政工作的深入開展。三是工作人員能力有待進一步提高。基層民政部門尤其是鄉鎮（街辦）一級很難留住專業的法律人才從事民政工作，導致相關工作制度改革緩慢。

三、對策建議

（一）合理完善法律體系。良法是善治的前提。基層民政依法行政工作出現諸多問題，與法律法規體系不健全有極大的關系，必須深入研究，不斷完善相關的法律體系。一是要提高立法層次，增強民政法規的權威性。針對當前民政工作所適用的法律法規普遍層級較低的問題，應當加快提高立法層級的步伐，增強民政法規的權威性。要按照更好發揮立法引領和推動作用的要求，加快保障和改善民生，推進社會治理體制創新下的法律制度建設。及時修改或者廢止不適應民政事業發展的法律制度，實現民政領域的有法可依。二是要從構建科學體系的目標出發選取立法項目。深入研究民政工作的立法空白點，梳理相關規定的滯后處，尋找規定之間的結合部，結合重要改革舉措和立法規劃，立足群眾需要和執法需求，選準立法項目，加強民政法律體系建設。此外，還要不斷加強和完善社會福利、社區服務、民間組織、婚姻登記、福利彩票銷售、福利金使用、行政區劃管理等其他民政工作業務方面的法律法規，盡快建立一套較為完善的民政法律法規體系，使民政職能規范、高效地運轉，推動民政事業法治化發展進程。三是要從增強可操作性的目標出發提高立法質量。要開門立法，廣開言路、開門納諫，聽取各方意見和建議，尤其是來自基層一線工作人員的意見和建議，堅持問題導向，增強立法的可操作性，不斷提高立法質量。

（二）推進民政系統內部制度建設。加強基層民政依法行政工作還必須不斷推進民政系統內部制度建設，形成執法規范、用權合理、程序科學、問責嚴格的內部約束體系。一是建立職權法定工作機制。各級民政部門要按照法律法規規定和《湖北省行政權力清單管理辦法》的要求，全面推進權力清單制度，明確權力邊界和責任追究，優化辦事流程。按照法定職責必須為、法無授權不可為的要求，全面履行民政部門的職能。二是推進民政執法行為規范化建設。2010年，《湖北省民政行政處罰自由裁量權指導標準（試行）》出臺，對于規范民政行政處罰行為起到了制度保障作用。當前，應進一步推進行政執法各項制度的建立健全，不斷加強民政執法規范化建設，向基層深入推進執法責任制、評議考核制、持證上崗制等。針對民政領域在行政許可、行政確認、行政給付等方面存在的諸多不規范行為，建立起自由裁量基準，劃定嚴格邊界，建立科學標準，將各項民政執法行為納入規范化軌道。充分發揮行政復議和行政應訴工作監督執法的重要作用，暢通行政復議渠道，以案析法、以案學法，不斷規范行政行為。三是推進行政問責力度。要加強行政問責制度建設，拓寬行政問責范圍，不能局限于某些重大事件的事后責任追究，上級民政部門對相關政策在基層的落實情況、相關款物在基層的發放情況、相關對象在基層的認定情況，應當不定期的進行檢查或抽查，形成事前、事中、事后的長效監督機制，保證問責制度全方位約束行政權力的作用充分發揮。

（三）主動接受外部監督。民政工作政策性強，管理服務對象多、牽涉業務多，要做好必須按照依法行政工作的要求，嚴格執行規范的程序，接受來自多方的監督。一是全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。推行行政執法公示制度。要重點做好預決算和三公經費的信息公開，加大城鄉低保、優待撫恤、社會福利、慈善事業、社會組織管理等重點民生項目和公益事業、社會治理領域的信息公開。二是接受專門機關的監督。針對相關款物、相關項目在基層操作不規范的情況，除了要按照要求履行主要領導干部離任審計和重點工作專項審計職責以外，對于通過信訪、領導批示、媒體曝光的事件和問題，要開展個案、個別事項專門審計工作，依法客觀的作出審計報告，對發現的問題要及時移交監察、檢察機關進行處理。同時，基層民政部門還應當對相對人提起的行政復議、行政訴訟積極應對，嚴格落實行政負責人出庭應訴制度的要求，主動接受監督，讓基層民政領導干部在案件審理中增強法制意識。三是接受社會監督。加強信息公開制度建設，將信息公開的責任主體、工作流程、具體方式、公開過程的監督等內容進行細化規定；要加強主動公開，拓寬公開內容。

（四）加強基層基礎建設。加強基層民政依法行政工作，應當更加重視科學合理的機構設置和人員配備，不斷提高基層民政工作人員依法行政的能力和素質。一是要不斷加強機構建設。加強市縣兩級民政部門法制機構建設，關注縣級民政部門執法隊伍的建設。對鄉鎮（街辦）的民政工作機構進行職能定位，明確專人專事，確保最基層的民政工作人員不因其他工作影響民政工作的開展。同時采取以錢養事、政府購買服務等多種方式增加人員，減輕基層人少事多的工作壓力。二是要不斷提高人員素質。針對基層民政部門尤其是鄉鎮（街辦）民政部門工作人員素質普遍偏低的情況，必須要廣開渠道、多措并舉加以解決，適當提高鄉鎮（街辦）民政工作人員的經濟待遇和政治待遇。同時，加大對現有民政工作人員的教育培訓力度，既要加強對民政業務知識的培訓，又要加強對法律知識、執法技能的培訓，既要加強工作水平的提升，更要加強黨性修養的培養，提升民政工作者的法治思維和依法工作能力及綜合素質。

（作者系湖北省民政廳廳長）