創新重大建設項目投融資模式的研究和思考
——以樂山市五通橋區為例

成定彬

（中共樂山市五通橋區委，四川樂山614800）

創新重大建設項目投融資模式的研究和思考
——以樂山市五通橋區為例

成定彬

（中共樂山市五通橋區委，四川樂山614800）

當前，樂山市五通橋區為促進重大建設項目落地落實采取了諸多措施并取得一定成效，但在轉型發展關鍵時期仍面臨嚴峻的發展形勢，項目落地所需資金量巨大，區財政現有財力無法支撐，迫切需要創新工作方法，開辟融資工作新路徑，有效整合平臺資源，采取有效的融資手段和融資工具，為重點項目、民生事業發展提供資金保障。

投融資；國有平臺公司；融資模式

樂山市五通橋區正處于轉型發展的關鍵時期，城市建設、項目落地所需資金量巨大，區財政現有財力無法支撐，迫切需要創新工作方法，開辟融資工作新路徑，有效整合平臺資源，采取有效的融資手段和融資工具，為重點項目、民生事業發展提供資金保障。

一、主要做法及成效

（一）成立區投融資機構

樂山市五通橋區于2016年3月專門成立投融資工作領導小組，負責組織領導、研究部署投融資工作以及決定投融資工作的重大問題和事項。領導小組由區政府主要負責人擔任組長，分管負責人擔任副組長，包括發改、教育、財政、住建、交通、水務、商務、衛計、國土、國資辦等在內的相關職能部門主要負責人擔任小組成員。成立專門的投融資工作機構，一是能有效統籌五通橋區投融資工作資源，充分發揮相關部門職能，增強部門之間的協調配合力度，進一步推動五通橋區投融資工作形成部門合力；二是能有力促進五通橋區投融資工作及時把握政策機遇，及時互通信息，加強爭取項目及項目資金力度，從而加快推動項目落地，增強全區經濟社會發展的內生動力。

（二）設立產業合作基金

產業合作基金指地方政府通過比例出資設立產業基金融資，以股權形式進入產業投資業，通常產業投資基金多投資路橋收費項目、水電建設、城市公共基礎設施建設等，以促進產業結構的升級。目前，樂山市五通橋區已與貴陽銀行達成合作意向，擬成立4億元規模平滑基金，以解決建設項目資金。同時，五通橋區還與深圳金磚公用資產管理有限公司積極探索合作方式，擬在深圳金磚公用資產管理有限公司與樂山市財政成立投資母基金的前提下，設立五通橋區投資子基金（規模5—8億元）。相比較于向金融機構融資方式而言，成立產業基金的方式更為靈活、便捷，更能有效發揮財政和金融的協同效應。

（三）推進政府購買服務

通過與融資主體簽訂政府購買服務協議，由政府財政支付服務資金作為償還貸款本息來源，以協議項下的應收賬款向融資所在銀行質押擔保，地方政府按照政府購買服務協議約定的期限、計劃支付政府采購資金，納入財政預算支出管理。目前，五通橋區已通過政府購買服務協議向貴陽銀行成都分行融資5億元，并與農業銀行五通橋支行達成合作意向，擬以政府購買服務方式向農行五通橋支行融資4.5億元。今后，還將繼續以政府購買服務產品融資形式為合作點，優選合適項目，與金融機構積極展開合作。

（四）爭取政策性銀行融資及商業銀行信貸

主要是指政府融資平臺以城鄉道路、城市建設及改造、供水改造、土地收儲等城市基礎設施建設項目向政策性銀行、商業銀行等金融機構申請貸款。

1.加大配合力度，積極開展投融資前期工作，以努力爭取政策性銀行融資。政策性融資方式獲取資金的成本極低，帶有上級政府政策性補貼性質，且還款周期長，對財政施加的壓力較小。因此通過爭取國家政策性銀行轉貸資金支持來解決資金缺口是較為理想的融資途徑。區發改、財政、住建、交通等職能部門通力配合，充分解讀政策，結合不同的金融產品需求，針對性做好項目包裝、入庫等前期工作，為向上爭取資金和政策性貸款打好基礎。正逐步與農發行、國開行建立溝通聯動機制，充分調動國有政策性銀行的積極性，及時獲取銀行政策信息，積極引導政策性銀行參與地方經濟建設，實現合作共贏。截止目前，五通橋區已爭取到國開行棚改和資本金貸款共計3.76億元，下一步，將在精準、及時把握金融政策的基礎上，繼續與政策性銀行共同探索合作契機。

2.提供相應資產作抵押，向商業銀行申請短期貸款，以解政府燃眉之急。總體而言，商業銀行短期貸款主要是解決政府短期資金周轉，其還款期限較短，對財政造成壓力較大，且程序繁雜，一般需要土地、房屋等資產作抵押，不足部分再要求信用擔保。因此，在五通橋區抵押物不足、國有平臺公司實力弱的短板背景下，商業銀行貸款一般考慮為其他主要融資途徑的補充方式。例如，五通橋區以高港大道通過項目貸款方式向樂山市商業銀行融資1億元，期限3年，利率9%，并以區資產經營有限公司名下蠶種場313266.4平方米劃撥土地作融資抵押。

（五）采取PPP模式吸引社會資本融資

在地方政府財政相對緊張的情況下，可選擇采取PPP模式，以吸引社會資金參與到地方政府投融資。具體的PPP有多種操作方式，如BOT、BOOT等。2015年，五通橋區申報了14個PPP項目，經市上篩選確定后，在財政部PPP綜合信息平臺共錄入10個擬發布PPP項目信息。目前，樂山五通橋經犍為（高鐵站）至沐川快速公路建設PPP項目（五通橋段）已審核通過。該項目投資估算11.08億元，擬采取“BOT+政府可行性缺口補貼”的運作方式，現已完成物有所值評價、財政承受能力論證以及實施方案編制，并已通過區政府符合性審查，處于全國第三批PPP示范項目篩選階段。此外，樂山市工業新區項目和冠英防洪排澇工程（一期）擬采取PPP模式，正廣泛接觸社會投資商。

（六）發行地方政府債券，依托市國資公司融資

主要解決基礎設施建設項目的資本金及建設資金，資金用途具有公益性。因此，在做好項目甄別和儲備工作的基礎上，一是對沒有收益的、難以吸收社會資本進入的公益性項目，努力爭取上級政府代發行債券，或依托市國資公司打包融資再以合理利率轉貸五通橋區，年初依托市國資公司發債1.6億元；二是對現有存量債務進行梳理，爭取申請發行地方政府債券置換，優化債務期限結構，降低資金使用成本，為重點項目資金使用騰挪空間，解決五通橋區資金困難。通過此種方式融資，既能有效回避平臺公司融資短板，又能以較低代價解決資金難題，資金在使用上也更為靈便。

二、融資工作面臨的困境

（一）重點項目資金需求巨大

“十三五”期間，規劃儲備總投資932.5億元投資項目，其中涉及政府投資項目258個，總投資約673.84億元，主要涉及農業、工業、交通、城市建設、社會民生等重點領域，所需投資資金量大大超出財政承受能力，政府融資工作壓力巨大。

（二）經濟規模和地方財力偏小

絕大多數金融機構在與區縣進行融資合作時，均要求區縣GDP至少達到300億—500億元，地方公共財政收入在15億元以上。五通橋區離金融機構標準和要求還有一定差距，銀行不認可五通橋區貸款償還能力，投融資存在先天劣勢。

（三）平臺公司沒有做實，負債率高，缺乏有效抵押物

五通橋區現有區資產經營有限公司、樂山永鑫投資發展公司、區城市建設投資有限責任公司、區水務投資有限公司、橋興旅游開發有限責任公司、區順達交通發展有限公司等國有平臺公司，分屬商務服務、水利、旅游、交通等行業。但五通橋區國有平臺公司普遍資質欠佳、規模及注冊資本較小、資產負債率高、資產抵押物不足，且長期承擔政府平臺公司的單一角色，無經營項目，沒有收益來源，自主造血能力差，不能滿足銀行基本要求，導致融資后勁嚴重不足。

（四）缺乏投融資專業人才

五通橋區國有融資平臺公司人員大多由機關事業單位人員兼任，其專業背景欠缺，又缺乏系統、有針對性的職業能力培訓，導致公司在管理、財務、金融等方面人才力量十分薄弱。在實際工作開展過程中往往存在思路不清、缺乏動力、效率低下、進度遲緩等情況，致使國有平臺公司管理層經營管理思路局限，基層業務人員對融資模式、融資工具的認知嚴重不足，財務分析和項目包裝欠缺專業水準。

三、創新重大項目投融資方式的對策

（一）暢通融資管理機制，形成融資工作合力

一是推動地方政府融資平臺的市場化運作，對政府融資業務和平臺投資業務應進行區別化管理，弱化地方政府和人大所開具的“擔保函”效力，弱化政府信用支持，引入市場化運作模式，從而進一步提高投資風險管理水平，規范地方政府融資平臺擔保承諾行為。二是健全統籌協調工作機制，區財政、國資辦、金融辦、發改、住建、交通、住建、水務、國土、環保、審計等部門充分合作，統籌發揮職能作用，共同推進融資工作。

（二）把握金融政策方向，借力市級國資公司

一是牢牢把握政策方向，大力發展PPP融資模式。近年來中央以及省級職能部門相繼出臺PPP相關指導意見和PPP示范項目篩選工作通知，PPP社會資本融資模式得到了各級政府政策的大力鼓勵和支持。五通橋區PPP工作需趁勢而動，做好項目識別、項目準備、項目采購、項目建設、項目移交五個階段十九個環節工作，把握政策利好時機，積極引進社會資本服務地方經濟發展。二是主動尋求合作，依托市級國資公司融資。“十三五”規劃期內，五通橋區將實施多項市、區重大項目，涉及資金上百億，我們將積極探索市區共建模式，采取利益共享、風險共擔原則，依托市級國資公司融資，從而規避五通橋區融資短板，為共建項目提供堅實的資金支持。

（三）加強政府項目包裝，注重融資風險防控

一是聘請第三方財務機構，指導融資平臺公司規范財務報表，提高財務工作業務水平，保證能提供符合銀行信貸評估要求的、真實且規范的財務資料。二是項目從前期工作、項目立項、環評、可研、項目完工到工程款支付完畢期間均須完備相關資料、完善合法手續，并由專人對項目資料進行分類管理，以提高項目融資效率和項目融資管理水平。三是嚴格梳理地方及公司自身債務情況，通過建立地方債務風險評估制度對地方政府債務的違約風險進行動態和前瞻性的評估與考核。風險評估體系應包括債務負擔率、償債率、利息支出率、債務依存度四項指標。

（四）做實國有平臺公司，整合公司融資資源

整合公司人力、物力、財力等各項資源，梳理權屬、責任，進一步形成權屬清晰、結構完善、管理有序、具備實力的融資平臺。一是政府可派任財務總監，對國有平臺公司的投融資、收益和分配情況進行日常監督。二是公司須聘用固定的法律顧問團隊，為公司提供法律咨詢服務和融資合同、協議的審核把關。三是加強區內土地、砂石、房屋資源的清理整合，采取組織國有公司循環參與土地競拍等方式，以做實公司資產，提高融資實力，增強融資后勁。

（五）競聘選任專業人才，加強國資公司管理

一是國有平臺公司應逐步引進競聘機制，聘任專業化、高水平專業人才，為公司投融資工作提供智力支持。二是按照現代企業制度進行規范運作方式，健全法人治理結構，按《公司法》規定完善區屬國有公司內部管理制度，確保政府投融資的安全和效益。三是政府聘用專家顧問團隊，負責為政府投融資工作提供內部資源整合、外部機遇引進、融資信息咨詢、融資流程指導、投融資人才培訓等相關服務，以拓寬融資路徑，提高融資合作精準度，加快融資工作進度。此外，在PPP融資模式、產業基金設立等較為復雜的融資模式操作上，可采取專人做專事原則，聘用專業金融團隊，全程指導或打包負責專項融資工作，以提高工作效率和工作質量。四是應建立起科學的考評指標體系和實施細則，實行經營業績與個人報酬掛鉤，建立合理的約束機制和激勵機制。

責任編輯：康璇

F127

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.12

1009-6922（2016）06-39-03

2016-11-03

成定彬，男，中共樂山市五通橋區委副書記、區政府區長。