貧困戶優先股：現代農業發展方式下的財政資金扶貧新路徑
——以崇州市王場鎮東風村清源土地股份合作社為例

黃詞捷 石蕓

（中共崇州市委黨校，四川成都611230）

貧困戶優先股：現代農業發展方式下的財政資金扶貧新路徑
——以崇州市王場鎮東風村清源土地股份合作社為例

黃詞捷 石蕓

（中共崇州市委黨校，四川成都611230）

農村精準扶貧脫貧是實現全面建成小康社會目標的關鍵環節和核心任務。財政支農資金必須立足農村區域發展特點，在轉變傳統補助扶助方式的基礎上，積極探索貧困農戶“持續增收”的新路子。崇州市王場鎮清源土地股份合作社依托現代農業適度規模經營發展的有利契機，創新性開展財政支農資金投資收益扶貧試點，發揮財政資金杠桿作用撬動社會資金投入，在“股權量化”的基礎上設立“貧困戶優先股”，確保入社貧困戶優先分紅持續增收，探索出了財政資金扶貧的新路徑，為提升財政支農資金扶貧成效及保障農業產業發展提供了寶貴的參考性經驗。

財政扶貧；投資收益；股權量化；貧困戶優先股

自2004年起中央1號文件連續12年聚焦“三農”，各項強農惠農政策逐步推出，財政支農資金逐年增加，但農民持續性增收特別是貧困人口增收脫貧的問題始終普遍存在。在多個方面的原因中，補助扶持方式路徑的不精準即是制約扶貧脫困效益發揮的重要因素之一。

一、精準扶貧背景下傳統財政支農資金扶貧方式亟待改善

“精準扶貧”以準確識別扶貧對象為基礎，以針對性找準扶貧路徑為關鍵，以合理配置扶貧資金為重要支撐，要求準確定位“扶持誰”、“誰來扶”、“扶什么”“怎么扶”等問題。傳統財政支農資金在分配、使用、管理監督過程中存在的一系列問題已經無法適應新形勢下“精準扶貧”的客觀要求。

（一）資金劃撥“條塊分割”：扶貧投入合力弱

縱向看，我國支農資金主要來自中央和地方財政的非市場化注入。盡管連續十多年來中央財政一直加大對三農的扶持力度，但是仍然無法滿足現代化農業發展的龐大資金需求。中央財政資金劃撥投入仍然存在地區不平衡和時段不穩定等缺陷，尤其是中央劃撥數額的大小過多的依賴地方經濟發展水平，尤其是要求地方財政的按比例配套補助，讓經濟欠發達地區財政“捉襟見肘”，導致總體投入數額小。加之財政資金分配層級多、渠道長，滯留遲發甚至挪用的現象也時有發生。

橫向看，傳統“條塊分割”管理體制帶來的信息不對稱等弊端，導致支農資金使用重復浪費與真空并存。由于農業自身的特殊性和復雜性，支農資金投入主體多元。盡管“資金整合、統一使用”的呼聲日益高漲，但發改、財政、扶貧辦、農林牧、農機、國土、交通、水利、民政等多個部門，仍在很大程度上條塊分割、各唱各戲，導致投入資金分散且數額很小，無法集中統一辦大事。

（二）項目選擇“避重就輕”：扶貧引導效應差

農村地區致貧之根源不在于農民收入水平較低而在于獲取收入的能力較弱，而制約貧困地區農民獲取收入能力的根源在小農經濟生產方式對有限農村生產資源的制約作用。自2002年起，財政部門針對農業陸續出臺了“四補貼”政策，絕大多數的財政支農資金主要用于包括糧補、種補、機補在內的直補項目。這在一定程度上將財政支農資金捆綁在農業基礎生產資料上，成為單純消耗性補助。而由于受短期收益的目標導向影響，后來的扶持大多仍然集中在農村基礎設施建設、科技創新等項目中，忽視了人才的培養和產品流通的品牌打造。這樣的補助扶貧項目選擇沒有“與時俱進”，忽視了不同發展階段農村地區發展的客觀現實需要。一方面導致農民這一主體的自主參與性不強，“等、靠、要”國家財政資金的思想依然較重，大大制約了農民自我“造血”能力發揮，另一方面無法發揮財政支農資金的杠桿作用，吸引社會資金參與其中。

（三）投建監管“虎頭蛇尾”：扶貧管理漏洞多

集投資、建設、管理、使用于一體的“四位一體”管理方式，使財政支農資金由于缺乏公平公正的第三方監督，一方面在資金的分配上為截留、挪用或者“優親厚友”提供“溫床”，無法確保財政支農資金的合理、及時分配落實到位；另一方面在資金使用過程中“暗箱操作”往往為偷工減料、虛報工程量提供可能，使工程建設實際效益的發揮大打折扣。即便目前財政支農資金逐漸加大了對基礎設施的投入，對于財政支農各類項目的申報、審議、資金使用報銷等均有嚴格要求和相應完善的程序，但個別項目“虎頭蛇尾”仍然“重投入、輕績效”，忽視工程后期的維護和管理，“2年新、3年爛、5年廢”的現象依然存在。正是由于長效管理機制和績效回饋機制的缺失，使工程的前期投入隨時間的推移效益遞減甚至浪費，成為單純性短期消耗性投入。

二、崇州財政投資收益扶貧創新的現實基礎及具體做法

崇州市以問題為導向，在脫貧攻堅階段改革財政支農資金使用方式，提高財政支農資金使用績效，確保財政支農資金形成資產長期發揮作用，拓展農民增收渠道，帶動農民特別是貧困戶持續穩定增收，為新形勢下創新扶貧路徑進行了有益探索。

（一）政策支持突破傳統集體經濟束縛，指明農業投資收益扶貧方向

崇州作為成都現代農業示范市，緊抓成都市被列為全國第二批農村改革試驗區的機遇，積極承擔深化農村改革試點項目，創新財政支農補助資金使用方式。根據《四川省人民政府辦公廳關于推進財政支農資金形成資產股權量化改革試點的意見》（川辦發〔2014〕100號）、《中共成都市委辦公廳、成都市人民政府辦公廳關于印發〈成都市構建新型農業經營體系改革實施方案〉的通知》（成委辦〔2014〕45號）、《成都市改進農業補貼辦法試驗方案》（成委廳〔2015〕1號）、《省財政廳關于創新投資收益扶貧新模式試點方案的通知》（川辦發〔2015〕104號）、《成都市財政局、市扶貧辦關于印發〈財政支農項目資產收益扶貧實施辦法（試行）〉的通知》（成財農〔2015〕195號）精神，改革財政支農補助資金使用方式，將精準扶貧引入新型農業經營體系，促進現代農業加快農村發展，探索增加農民財產性收入的有效路徑和方式。

（二）產改成果奠定股權量化現實基礎，支撐支農資金投入機制改革

崇州市自2010年始，積極探索運用農村產權制度改革成果，引導農戶運用土地承包經營權入股組建土地股份合作社，率先在全國創立“農業共營制”，構建現代新型農業經營體系。目前，崇州市已經組建農民土地股份合作社361個，入社農戶9.46萬戶，入社面積達到21.33萬畝。自2013年起崇州率先在土地合作社通過“項目申報、宣傳動員、資金籌集、鎖定成員、資產移交、登記頒證、股份量化、收益分配”八個步驟，開展農業財政補助形成資產股份量化改革試點工作。目前已通過共營制、募股制和混合制三種財政補助形成的資產股權量化模式，成功修建并正常經營包括王場鎮東風村清源烘儲中心在內的11個烘儲中心。

王場鎮東風村全村21個村民小組，1135戶，總人口3728人，耕地面積3655畝。精準識別貧困戶13戶。清源土地股份合作社于2012年11月經工商部門登記注冊成立，入社面積為2996.64畝，入社農戶956戶。2015年，該合作社被確立為開展財政投資收益扶貧試點合作社，分別對公益性資產和經營性資產采取不同的資產量化方式。公益性資產主要包括共計投入192.28萬元的財政資金建設形成的渠道、道路等農業生產設施，采取共營制方式量化，按入社面積平均量化到合作社社員，即：社員股份=財政補助形成資產÷合作社面積×農戶入社面積。經營性資產指投資385萬元的財政補助購置的烘儲設備等形成的資產，其中財政補助資金335萬元（國家、省、市財政補助資金為120萬元，成都市補助烘儲中心資金150萬元、崇州市補助烘儲中心資金50萬元，成都銀行對口幫扶資金15萬元），財政專項扶貧資金20萬元，合作社分兩次分別采用按入社面積同比例全員購買和自由認購的方式自籌18萬元和12萬元。烘儲中心采用“共營制+募股制”的混合模式進行財政補助股權量化，確定股權量化方案。按投入資金以1元為1股，總股份為385萬股，根據資金來源和功能進行股份量化分配。

（三）民主協商確保貧困農戶分紅底線，形成持續性收益的雙贏方法

按照四川省《財政支農項目資產收益扶貧實施辦法》（“財九條”）、四川省財政廳《創新投資收益扶貧新模式試點方案》的規定，財政支農資金形成的資產，可劃出一部分設立貧困戶優先股，剩余部分再平均量化，以增加貧困戶在財政支農資金形成資產中所占股份，切實為貧困戶增收。王場鎮東風村清源土地股份合作社在烘儲中心股權量化分配時，針對性地設立了集體股、田畝股、（貧困戶）優先股、籌資股。

秉著兼顧公平、全社享有的原則，經社員大會同意，烘儲中心建設財政20萬元專項扶貧資金作為集體股，集體股收益用于公益事業。財政補助335萬元的60%在提取6萬元作為優先股后劃入田畝股，加上入社社員按田畝出資的18萬元共計213萬股，按入社面積平均量化股份（（335×60%-6+18）萬元/ 2996.6畝＝710.80元/畝），歸入社員享有；剩余40%在提取4萬元作為優先股后劃入籌資股，加上85戶社員自籌出資的12萬元共計142萬股，按社員籌資比例量化股份，歸籌資社員享有。從田畝股和籌資股中提取的10萬股優先股遵循“誰貧困誰享受”的原則，收益歸當年評定的20戶貧困戶享有，脫貧后即自動退出，股份將分配給其他貧困戶，繼續履行其扶貧功效。

2015年5月清源土地股份合作社烘儲中心建成，9月至10月烘儲中心完成糧食烘干任務2085噸，可分配純利潤21.94萬元。2016年2月3日，合作社召開首次分紅大會，20戶貧困戶戶均優先獲得額外分紅285元。

三、崇州財政投資收益扶貧試點工作中積累的經驗和發展思考

《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》指出，“產業扶貧目的是為了貧困人口脫貧，必須找準產業項目與貧困戶增收的結合點，真正建立起貧困戶分享產業發展紅利的有效機制。”2015年崇州市爭取成都市級財政支農資金1090萬元，探索混合制方式實施資產股權量化，在7個土地股份合作社積極開展財政投資收益扶貧試點工作，均取得了喜人的成績，獲得國家、省、成都市項目資金獎勵420萬元。2016年2月4日《四川日報》、2月8日《成都日報》頭版分別對崇州財政投資收益扶貧試點工作做法和取得成效進行了報道。崇州市財政投資收益扶貧改革，是在國家政策支持的基礎上，充分利用農村產權改革的成果，狠抓現代農業發展轉變農業生產經營方式，創造性地實施財政支農資金“補改投”，形成經營性資產股權量化增加農民財產性收益。

（一）“三權”分離推進規模經營，破解財政支農資金投入分散問題

將財政投入形成的資產交由合作社持有和管護，對經營性資產進行股權量化，對合作社的經營項目采取公開招聘職業經理人進行生產運作，建立起農民財產性收入的增長機制，進一步明確了財政支農項目形成的資產的所有權，盤活了使用權，放活了經營權。“三權”分離為推進適度規模經營發展現代農業創造了條件，按照合作社意愿和產業發展定位，通過競爭立項確定具體項目，使財政資金投向更加精準、更加集中，從而破解財政支農投入分散，農業發展資金效力不足問題。

（二）股權量化促進資產“造血”，引導財政支農資金撬動社會資源

在財政支農資金“牽大頭”的基礎上，社員自籌資金參與農業項目修建，充分發揮了財政支農資金的“杠桿”作用，撬動更多社會資本參與項目融資聚力，解決了項目投入不足問題。在資產量化和移交的基礎上，由合作社對資產進行管護經營，確保了財政支農項目工程發揮長期效益。烘儲中心建設不僅解決了合作社自身糧食晾曬、倉儲難題，還有效避開了新糧上市的價格問題，在對外承接糧食烘儲業務中增加了經營收入，使農業生產設施由原本“象征性”的財產變成了可變現財產，由“消耗性”投入變成“收益性”資產，提高財政資金使用效能，形成資產“造血”功能。

（三）“優先股”保底貧困戶收益，形成財政支農資金收益扶貧模式

貧困戶優先股的提取份額是股東代表大會對合作社經營性收入盈利分配的民主決策結果，根據每年精準扶貧戶數確定優先股數，用于對精準扶貧戶的幫扶。與普通的股權證不同的是，“優先股?號”股權證不記具體持證人，遵循“誰貧困誰享受”的原則，給予合作社當前貧苦戶收益權，脫貧后即自動退出，股份將分配給其他貧困戶，繼續發揮其直接扶貧的功效。另外，通過財政支農資金引導社會資本的投資參與，極大的激發了資產收益的帶動、輻射效益，促進整個合作社社員的財產增收。

為了進一步探索和完善現代農業發展方式下財政支農資金形成資產股權量化投資收益機制，擴大扶貧增收成效，在未來的發展和推廣中，首先要擴大項目建設財政支農資金與自籌資金的比例，擴大收益覆蓋面。在加大對財政支農資金的項目投入力度的同時，取消自籌資金的比例和最低數額限制，擴大兩者的資金配比，讓更多農戶特別是貧困戶“進得來”，吸引更多農戶能夠參與經營性投資收益，實現“整村入社”、“整村分紅”。其次要增大貧困戶優先股份配額。在建檔立卡精準識別貧困戶的基礎上，按照《四川省財政廳關于印發創新投資收益扶貧新模式試點方案的通知》（川財農〔2015〕104號）和《成都市財政局、扶貧辦關于印發〈財政支農項目資產收益扶貧實施辦法（試行）〉的通知》（成財農〔2015〕195號）文件精神，由全體社員議定將財政專項扶貧資金投入形成的資產，以優先股的形式部分或者全部量化給貧困戶，同時提高從財政支農資金投入形成的資產中優先股比例，在公平中不失“照顧特殊”。再次要進一步完善“貧困戶優先股”收益優先、保底制度。“貧困戶優先股”不僅要在財政支農資金使用過程中突出“優先”，適度向貧困戶傾斜，為其增加長期穩定的收入來源，更要在收效分配時作為一項貧困保障機制，突出“特惠”，為貧困戶兜底，實行貧困戶“收益保底、按股分紅”。

以崇州市王場鎮東風村清源土地股份合作社為代表的創新財政補助投資形成資產股權量化試點，充分實現了資金“投向精準”、資產“管護精準”條件下的貧困戶穩步持續增收，探索出的現代農業發展方式下的財政資金扶貧新路徑，通過因地制宜的完善和發展，將成為可借鑒推廣的提升財政資金扶貧成效及保障農業產業發展的寶貴經驗。

[1]林翰雄.農村財政扶貧資金管理的問題與對策研究[J].經濟研究參考，2014（29）.

[2]許琳.恩施州財政支農資金效益優化研究[J].現代經濟信息，2015（6）.

[3]李軍國，宗宇翔.財政支農何以效益不高[J].中國經濟報告，2015（12）.

[4]潘錦萬.構建財政扶貧高效率的龍鳳體制[J].今日湖北，2014（12）.

[5]張雅君.財政支農政策述評[J].東方企業文化，2014（10）.

[6]瞿應明.創新財政支農資金管理模式的思考與建議[J].當代農村財經，2014（11）.

[7]李勇.十六大以來我國農村扶貧財政支持政策回顧與思考[J].安徽農業科學，2013（11）.

[8]曾碧釵.我國財政支農的現實思考與對策[J].安順學院學報，2014（4）.

責任編輯：康璇

D64

B

10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.15

1009-6922（2016）06-47-03

2016-09-13

黃詞捷（1988—），女，湖南常德人，中共崇州市委黨校助理講師，碩士，研究方向：農村社會學；石蕓（1985—），女，四川崇州人，中共崇州市委黨校講師，碩士，研究方向：農村經濟。

2016年成都市哲學社會科學規劃立項項目（項目編號：2016Z13）成果。