2016年英國金融服務監管的新變化

張 萌

(哈爾濱工業大學 法學院，哈爾濱 150001)

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博士碩士論壇

2016年英國金融服務監管的新變化

張 萌

(哈爾濱工業大學 法學院，哈爾濱 150001)

2016年5月4日，英國議會頒布了《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》,這標志著由貨幣政策委員會、金融政策委員會和審慎監管委員會共同組成的英格蘭銀行組織架構正式形成，也預示著英國因金融危機到來而形成的審慎監管局和金融行為管理局的雙峰監管在2016年又發生了新的變化。由于英格蘭銀行監管職責的不斷加重，使英國議會加強了對英格蘭銀行的監督與問責，并通過對《1998年英格蘭銀行法案》《2000年金融服務與市場法案》的相關內容進行的修改，明確了英格蘭銀行作為英國的中央銀行在英國的經濟與市場金融體系中的核心地位。英國金融服務監管此輪的改革重點主要體現在加強銀行的治理與問責、國家審計署對央行的治理與問責、追究高級管理人員在企業破產中的監管責任等方面，并力求通過此次英國金融服務監管的改革實現英格蘭銀行的三大政策委員會在法律上處于平等地位，進一步加強對英格蘭銀行的治理、提升英格蘭銀行透明度，確保英格蘭銀行作為一個整體維護貨幣和金融穩定，從而促進英國政府與人民的福利的實現。

金融監管；英格蘭銀行；審慎監管

一、 2016年英國金融服務監管的改革重點

《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》修改了英格蘭銀行管理與問責的相關規定，制定了關于審慎監管局(Prudential Regulation Authority ，PRA) 和金融行為管理局( Financial Conduct Authority ,FCA)的條款，擴大了高級管理人員認證體制的適用范圍并對此部分內容做出了改變，并對關于信貸協定的強制執行、設立基金反對非法借貸、預防利用金融系統實現洗錢與恐怖主義融資等內容的相關條款做出了適當的變動。

法案第一部分的主要內容有關于英格蘭銀行的管理。它使銀行的副總裁成了銀行董事會、貨幣政策委員會(the Monetary Policy Committee ，MPC)、金融政策委員會(Financial Policy Committee ，FPC )和新的審慎監管委員會(Prudential Regulation Committee ，PRC)的成員，并且賦予了政府通過二級立法對銀行董事會成員做進一步改變的權力。法案同時授權銀行董事會行使審慎監管的職能，使金融政策委員會成了銀行的獨立的委員會，而不再是銀行董事會的附屬委員會。法案的第一部分也給予了審計官與審計署審查銀行的權利，審計官與審計署有權對銀行、銀行控股公司和銀行附屬企業利用其資源的效率與影響進行審查，并由財政部對此進行復審。法案的第一部分停止了審慎監管局作為銀行的附屬機構的地位，新設了一個被命名為審慎監管委員會的新的銀行委員會，行使原審慎監管局的職能。

法案的第二部分主要對《2010年金融服務與市場法案》(FSMA)進行了修改。賦予了財政部對金融行為管理局的建議權，修改了適用于金融行為管理局和審慎監管局的規范性原則。除此之外，法案還擴大了高級管理人員認證制度的適用范圍，所有FSMA規定的有權提供金融服務的人員都應受此限制，并且對高級管理人員的不當行為的定義進行了重新認定。法案的第二部分對FSMA的相關內容進行了改動，財政部有權對打擊非法借貸的行為提供金融援助，并且需要金融行為管理局制定有關規則使授權人員征稅來收回金融援助成本。它也要求財政大臣應當保證當規則發生調換時必須在指令的特定條款中加以強調。法案第二部分規定財政部可以對2017年有資格賣出年金收益的領養老金者發布指導，要求金融行為管理局制定規則確保那些希望轉移支付年金權利的人在這樣做之前已經收到了適當的建議?，F階段只有FSMA規定的授權人員才能給出這樣的建議。法案要求金融行為管理局制定規則以防止對金融行為管理局監管的養老金計劃的55歲以上的成員在獲取他們養老金利益時收取特定的費用，除非是在他們達到退休年齡之前領取。銀行有責任在公司的決議策略發展與更新時向財政部提供信息。財政部也有權要求指定的可以支持其與企業破產相關的銀行提供公共基金風險的評估。

二、2016年英國金融服務監管變化的原因

(一)政治原因

《2012年金融服務法案》(2012年法案)取代了過去英國金融監管的三方體制建立了一個新的金融監管體制，并將英格蘭銀行置于金融監管體制的核心位置，賦予其一系列新的權利與義務。2012年法案規定銀行通過建立金融政策委員會來行使其宏觀審慎監管的職能。它使金融政策委員會在保證英國金融穩定方面扮演了一個重要的角色，金融政策委員會通過對英國金融系統進行識別、監管和采取行動來解決系統性的風險。2012年法案使審慎監管局成了銀行的附屬機構，審慎監管局的指定職能是對所有的存款人、保險公司和大型投資公司進行有效的審慎監管。

2016年法案進一步簡化并加強了對銀行和審慎監管局的管理，增強了銀行的透明度與問責性。銀行的治理模式應由相關法規決定。銀行的董事會作為銀行的管理機構對銀行的日常事務負責。從2012年法案開始，英國政府和銀行對董事會的結構與程序進行了持續性的改進，會議記錄要求必須發表。由銀行總裁進行的復審成了銀行提升透明度的慣常做法，尤其是對與貨幣政策委員會有關的工作，這一觀點是由美聯儲理事凱文沃什于2014年12月11日在一篇名為《透明度與英格蘭銀行的貨幣政策委員會》一文中提出的。與此同時，銀行公布一系列的措施期望可以提升透明度與問責性。法案為使銀行更好地實現這些措施對《1998年英格蘭銀行法案》進行了修改。

法案對銀行董事會的成員的數量進行了修改，增加了一名額外的副總裁，將監督職能分配給董事會，使董事會能夠更像一個統一的整體。2012年法案建立金融政策委員會作為董事會的附屬委員會負責對整個英國金融體系進行識別、監管和采取行動以解決新出現的風險和漏洞，金融政策委員會成了銀行的一個委員會。法案簡化了銀行內部的管理結構，同時為實現凱文沃什的建議對貨幣政策委員會的運作進行了調整。

2016年法案致力于提升銀行對公眾和議會的問責性，并且闡明了將轉移審慎監管局的職能給銀行實現銀行審慎監管的職能。除審慎監管局的名稱與目標保持不變外，法案還確保了銀行行使審慎監管局的職能是獨立于銀行的決議職能的。銀行的主要職責是解決銀行和其他金融機構的破產問題。然而，財政部大臣和財政部負責做出關于公共基金的決定。銀行應提供其所考慮的決議方案的相關信息給財政部，以此確保公共基金可以更好地適用于金融危機 同時財政部也有權從銀行獲得額外的關于銀行或其他金融機構破產對公共基金的影響的評估。

目前對于FSMA的第五部分規定的許可的人員制度 (the Approved Persons Regime ，APR) 使以個人身份出現在金融服務行業的主要方式做出了調整。在其最后的報告中，銀行標準議會委員會 (the Parliamentary Commission on Banking Standards ，PCBS)提升對現有APR的關注并且提出了包括引進一個新的體制在內的大量的建議來監管銀行行業中的高級管理人員，并確保新的安排對初級職員是合適的，恰當的，從而使監管機構制定的行為規則適用于所有的工作人員而不再單單只是對許可的人員發生效力。PCBS認為APR中存在的缺陷不僅對銀行產生負面影響，對其他方面也有不利影響，然而，他們擔心改變整個金融服務行業的APR可能會導致改革的延期，而政府對此也有同樣的擔憂，綜合以上考量就只對2013年法案中由審慎監管局監管的銀行、其他儲蓄者和一些投資公司做出了有限的實質性改變，其他內容并未有本質改變。

(二) 法律原因

現行的對英格蘭銀行的管理始于《1998年英格蘭銀行法案》(1998年法案)。1998年法案的第一部分規定了關于銀行的章程、監管和金融安排，1998年法案的附錄一規定了關于董事會的額外條款。1998年法案的1A部分和附錄2A規定了金融政策委員會是銀行董事會的附屬委員會負責銀行的金融穩定目標。1998年法案的第二部分和附錄3對貨幣政策委員會的具體職能做出了相關規定。對金融監管的立法框架始于FSMA。FSMA第1A部分建立了金融行為管理局和審慎監管局作為金融監管者負責審慎監管。3B部分開始制定適用于金融行為管理局和審慎監管局的監管規則。FSMA的附錄1ZB規定了審慎監管局的組成。FSMA的第二部分規定禁止沒有授權或沒有豁免的人實行監管活動，并且制定了違反該禁令或該要求的強制性協議。

FSMA的第5部分規定了對金融行業工作的工作人員的行為監管。2013年法案對此進行了修改，它對于在銀行、建筑協會、信用合作社和由審慎監管局監管的投資公司工作的工作人員引入了一個特殊的體制。FSMA的9A部分將制定規則的權利賦予金融行為管理局和審慎監管局。

2009年法案的第1-3部分規定當一個銀行或其他金融機構破產時，銀行有權采取行動來解決此問題，比如將破產企業的全部或部分轉讓給另一個公司。2014年銀行復蘇與決議命令要求銀行準備決議計劃，該計劃應明確銀行應采取什么樣的行動來解決一個銀行或其他金融機構的破產問題。2012年法案的第4部分規定當銀行認為有實質性的風險的時候，銀行應通知財政部。

三、 2016年英國金融服務監管的內容改革

《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》明確英央行在英國經濟與金融體系中的核心地位。該法案包括以下三點措施：一是通過停止審慎監管局的附屬地位，并首次允許國家審計署進行審查以加強央行的治理和問責制。二是更新央行和財政部間的解決方案與危機管理安排以保護納稅人不受企業失敗影響。三是通過全面推行高管及認證機制確保金融服務業的高級管理人員為其監管失敗負責。

(一)停止審慎監管局的附屬地位

2016年法案廢除了監督委員會。監督委員會原為銀行董事會的下屬委員會，2016年法案將原先給予監督委員會的監管職能轉移給銀行的董事會。英格蘭銀行的非執行董事有權對董事會成員任命人員的行為進行審核，并向銀行的董事會遞交一份或多份報告。當非執行董事認為他們的復審可以協助董事會行使監管職能的話，他們就有權利進行復審，必要時，非執行董事需要以多數通過來行使這項權利。

《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》終止了審慎監管局作為英格蘭銀行附屬機構的地位，使銀行擔當了審慎監管局的角色。銀行應通過新的PRC行使其作為審慎監管局的職能，并且禁止其用其他方式行使此職能。2016年法案的30A部分建立了審慎監管委員會，組建其成員并且使其負責銀行的審慎監管職能，也就是說，1998年法案賦予PRC的職能，將由銀行作為審慎監管局而享有。審慎監管委員會是銀行的一個委員會。審慎監管委員會由銀行的總裁、金融穩定的副總裁、市場與銀行的副總裁、審慎監管的副總裁、金融行為監管局的首席執行官、財政大臣批準、銀行行長任命的成員組成，成員中至少有6名成員是財政部大臣任命的。

2016年法案的30B部分規定財政部應向PRC提出建議(每次議會至少提出一個)，此建議應有關于希望PRC考量的政府經濟政策。這些建議不能與個人的公司或案件有關，這些建議應該被發表并且提交議會。2016年法案的30C部分闡明銀行應在歐盟的指示下做出安排，若銀行提議采取的行動與歐盟的指示相矛盾，財政部應指示銀行不可以采取那樣的行動或使采取行動符合歐盟的指示。 法案的附錄6A規定財政大臣任命PRC的成員，包括成員的就職、保證他們的獨立。允許委員會委派它的一部分職能和規定賦予法律規定它可以轉移的人，當部分職能轉移后，它需要將此事告知首席執行官進行審慎監管。對銀行擔當審慎監管局的資源情況，銀行行使此職能是否獨立于銀行的其他職能，需要PRC制作年度報告給財政大臣。

此部分對1998年法案進行了修改，規定銀行需要準備一份關于其擔當審慎監管局的收入與支出的賬目的陳述。它包括PRC決定的征稅詳情和并將此稅強加給金融機構以滿足銀行擔當審慎監管局的銀行支出。財政部有權發布關于此賬目陳述的信息的指示。銀行外部的審計員需要準備一份關于銀行是否正確的遵守法規，行使其擔當審慎監管局的所應享有的權利的報告。

(二)國家審計署對央行的治理與問責

審計官與審計署可以審查銀行或銀行的子公司在利用其資源行使職能時的經濟、效率與有效性，但是這種審查應該限定在審計官認為合適的范圍內。此審查與銀行政策目標的價值無關，與金融政策委員會、貨幣政策委員會或審慎監管委員會做出的政策決定無關；此審查與銀行內部的委員會或其他主體做出的與對支付系統、結算系統或票據交易所的監管有關的政策決定無關；此審查與銀行內部的委員會或其他主體做出的與銀行行使其決議職能做出的政策決定無關，但當銀行是作為一個金融機構行使決議職能時是可以審查的。在審查之前，審計官必須咨詢銀行的董事會。審計官可以向下議院報告由其實施的任何審查的結果。銀行與審計官必須就上述審查事項準備諒解備忘錄。諒解備忘錄應包含的內容：審計官認為不適合審查的銀行職能；確認委員會或其他主體；建立一個程序及時解決發生在銀行與審計官之間的關于何為無須檢測的事項的內容的爭議，若爭議無法解決則公開銀行與審計官的看法。

財政部可以任命一個獨立于銀行的人執行銀行作為審慎監管局利用其資源行使職能的經濟、效率和有效性。此種復審僅限于銀行作為審慎監管局時行使的職能。此種復審與銀行實現其目標的銀行一般政策或原則的利益無關。完成復審后，被任命的人必須向財政部提交書面報告，載明復審結果，提出個人認為合適的建議。報告的副本必須提交議會，并以財政部認為合適的方式發布。復審行為產生的任何合理費用由財政部從議會提供的資金中給付。進行審查與復審的人員有權在任何合理時間獲得其需要的與審查與復審有關的由銀行或由銀行任命的審計官保管的文件，并有權向保管人對相關文件提供信息并解釋。但是審計官與國家審計署不得對外披露銀行提供的上述信息。

(三)高級管理人員的認證機制

此部分對FSMA的62A中的有關高級人員管理體制做出了大量的修改。授權人員有義務將其負責的事項做出的重大的改變通知給金融行為管理局或審慎監管局。這樣修改的意義在于需要授權人員去提供這樣的信息給金融行為管理局和審慎監管局以此來證明授權人員實施的行為取得了上述監管機構的同意。法案同時還賦予已被批準為有限期的高級管理人員向監管機構申請延長期限，或將其限制取消的權利。此部分修改了FSMA中64A的相關規定，擴大了金融行為管理局和審慎監管局制定行為規則的權利，因此他們有權制定關于授權人員的主管、雇員和授權人員的行為規則。授權人員的義務是使遵守行為規則的人意識到他們的主管也應該同樣遵守這些行為規則，當他們知道或猜想公司里有人沒有遵循這些行為規則，免除其向監管機構報告的法定義務。

此部分對FSMA中的66A和66B的內容進行了改動，使其確保金融行為管理局和審慎監管局各自都有權對違反行為規則的授權人員的主管進行懲戒性程序。2016年法案對高級管理人員不當行為的定義也進行了修改。先行的法律規定在高級管理人員負責的區域內發生的任何違反金融監管的行為，除非他們可以證明他們采取了合理的措施，以避免違反監管行為的發生，否則他們就要承擔相應的責任。修改后的法規則規定高級管理人員負責的某一領域內發生了違反監管的行為，高級管理人員不再必須證明他們為避免違反監管行為的發生采取了合理措施，以此來逃避其實施不當行為所帶來的懲罰。監管者在對高級管理人員進行懲戒性程序前必須證明高級管理人員沒有采取上述措施。這說明證明高級管理人員的不當行為的責任由高級管理人員自身轉移給了監管機構。經修訂后，這種不當行為也適用于所有獲授權的高級管理人員，而不再只是適用那些在銀行工作的高級管理人員。

四、 結論

英國《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》明確了英格蘭銀行在英國整個金融服務體系中的核心地位，終止了審慎監管局的附屬地位，使銀行擔當了審慎監管局的角色，同時法案也對英格蘭銀行的管理做出了改變。英格蘭銀行在法案規定的范圍內應接受審計官和審計署的管理與問責，在授權范圍內審計官與審計署有權對銀行進行審查與復審，除此之外，財政部在某些事項上對銀行享有建議權，當銀行的管理出現實質改變時應通知財政部。這說明英格蘭銀行雖處于英國金融體系的核心地位卻并非毫無限制，2016年法案致力于提升銀行的透明度與問責性。2016年法案對高級管理人員認證體制進行了修改，修改后將證明高級管理人員實施不當行為的舉證責任由管理人員自身轉移給了監管機關，高級管理人員認證體制不再僅僅適用于銀行中的管理人員，也適用于整個金融服務行業的高級管理人員。

[1] 英國議會.2016年英格蘭銀行與金融服務法案[Z].2016，(5).

〔責任編輯：張 毫〕

2016-09-15

哈爾濱工業大學人文社會科學研究資助計劃項目“互聯網金融消費者權利保護——一般性反欺詐條款的引入”(中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助，HIT.HSS.201514)

張萌(1991-)，女，遼寧葫蘆島人，碩士研究生，從事民商法研究。

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1000-8284(2016)11-0145-04