法定評估的有關情況

■ 田 林

資產評估法草案三審稿第三條第二款規定：“涉及國有資產和公共利益，法律、行政法規規定需要評估的，應當依法委托評估機構評估。”業界一般將這一類評估稱為“法定評估”。現將法定評估的有關情況簡報如下：

一、法定評估的總體情況

最早對法定評估作出規定的法律，可以追溯到1993年的公司法，其第二十四條規定：“股東可以用貨幣出資，也可以用實物、工業產權、非專利技術、土地使用權作價出資。對作為出資的實物、工業產權、非專利技術或者土地使用權，必須進行評估作價，核實財產，不得高估或者低估作價。”現行法律中，規定法定評估的共有7部，分別為：公司法、企業國有資產法、城市房地產管理法、公路法、證券法、拍賣法、政府采購法。

最早對法定評估作出規定的行政法規，可以追溯到1991年的國有資產評估管理辦法。現行行政法規中，規定需要進行資產價值評估的行政法規共有16部，分別為：國有資產評估管理辦法、社會救助暫行辦法、國有土地上房屋征收與補償條例、全民所有制工業企業轉換經營機制條例、土地增值稅暫行條例、森林防火條例、證券公司監督管理條例、民辦教育促進法實施條例、金融機構撤銷條例、礦產資源勘查區塊登記管理辦法、礦產資源開采登記管理辦法、探礦權采礦權轉讓管理辦法、國務院關于股份有限公司境內上市外資股的規定、中外合作經營企業法實施細則、股票發行與交易管理暫行條例、全民所有制小型工業企業租賃經營暫行條例。

二、法定評估的主要情形

（一）涉及國有資產產權變動

企業國有資產法規定，企業改制涉及以企業的實物、知識產權、土地使用權等非貨幣性財產折算為國有資本出資或者股份的，應當按照規定對折價財產進行評估，以評估確認價格作為確定國有資本出資額或者股份數額的依據。國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司合并、分立、改制，轉讓重大財產，以非貨幣財產對外投資，清算或者有法律、行政法規以及企業章程規定應當進行資產評估的其他情形的，應當按照規定對有關資產進行評估。

此外，國有資產評估管理辦法又進一步作出細化規定：國有資產占有單位（以下簡稱占有單位）有下列情形之一的，應當進行資產評估：（1）資產拍賣、轉讓；（2）企業兼并、出售、聯營、股份經營；（3）與外國公司、企業和其他經濟組織或者個人開辦中外合資經營企業或者中外合作經營企業；（4）企業清算；（5）依照國家有關規定需要進行資產評估的其他情形。

依照全民所有制工業企業轉換經營機制條例，全民所有制工業企業處置固定資產，應當依照國家有關規定進行評估。依照中外合作經營企業法實施細則、民辦教育促進法實施條例，涉及到國有資產出資的，應當依照有關法律、行政法規的規定進行資產評估。依照礦產資源勘查區塊登記管理辦法、礦產資源開采登記管理辦法、探礦權采礦權轉讓管理辦法等，國家出資勘查形成的探礦權、采礦權價款，由具有礦業權評估資質的評估機構進行評估。

（二）涉及公共利益

涉及公共利益的法定評估范圍較為寬泛，包括股東出資、股票和債券發行、政府采購、國有土地上房屋征收補償、金融機構撤銷等多個方面。

公司法規定，股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資。對作為出資的非貨幣財產應當評估作價，核實財產，不得高估或者低估作價。證券公司監督管理條例規定，證券公司股東出資中的非貨幣財產，應當經具有證券相關業務資格的資產評估機構評估。

證券法規定，公司申請公開發行公司債券，應當向國務院授權的部門或者國務院證券監督管理機構報送資產評估報告。股票發行與交易管理暫行條例規定，申請公開發行股票應當聘請資產評估機構，對其資信、資產、財務狀況進行評估。此外，依照國務院關于股份有限公司境內上市外資股的規定，以募集方式設立公司，申請發行境內上市外資股的，應當向中國證監會報送的文件中包括資產評估報告。

政府采購法規定，采購文件包括評估報告及其他有關文件、資料。國有土地上房屋征收與補償條例規定，被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。金融機構撤銷條例規定，清算組清理被撤銷的金融機構財產時，應當依法評估其財產的實際價值；財產有損失的，應當核實損失數額。

需要注意的是，無論是涉及“國有資產產權變動”，還是涉及“公共利益”的認定，由于其范圍非常廣泛，最終是否應當作為強制評估業務委托評估機構評估，還應當以法律、行政法規的具體規定為準。

三、法定評估的程序

（一）要求委托符合條件的評估機構進行評估

大多數法律、行政法規僅僅規定了某些情形下需要進行資產評估，但是對于評估程序，例如委托什么樣的評估機構或評估師，沒有細化要求。也有少數法律、行政法規對評估程序作出規定，一般是要求委托符合一定條件的評估機構評估。例如拍賣法、企業國有資產法、證券公司監督管理條例、民辦教育促進法實施條例、探礦權采礦權轉讓管理辦法等。國務院關于股份有限公司境內上市外資股的規定，還要求以募集方式設立公司，申請發行境內上市外資股的，應當向中國證監會報送經2名以上專業評估人員及其所在機構簽字、蓋章的資產評估報告。

（二）國有資產評估的特別程序

國有資產評估管理辦法專章規定了“評估程序”，要求國有資產評估按照申請立項、資產清查和評定估算、審查確認、復核裁定等程序進行。（1）申請立項。依法需要進行資產評估的國有資產占有單位，經其主管部門審查同意后，應當向同級國有資產管理行政主管部門提交資產評估立項申請書。國有資產管理行政主管部門應當進行審核，作出是否準予資產評估立項的決定。申請單位收到準予資產評估立項通知書后，可以委托資產評估機構評估資產。（2）資產清查和評定估算。受占有單位委托的資產評估機構應當在對委托單位的資產、債權、債務進行全面清查、核實的基礎上，對委托單位被評估資產的價值進行評定和估算，并向委托單位提出資產評估結果報告書。（3）審查確認。委托單位收到資產評估機構的資產評估結果報告書后，應當報其主管部門審查；主管部門審查同意后，報同級國有資產管理行政主管部門確認資產評估結果。經國有資產管理行政主管部門授權或者委托，占有單位的主管部門可以確認資產評估結果。國有資產管理行政主管部門應當自收到占有單位報送的資產評估結果報告書之日起四十五日內組織審核、驗證、協商，確認資產評估結果，并下達確認通知書。（4）復核裁定。占有單位對確認通知書有異議的，可以自收到通知書之日起十五日內向上一級國有資產管理行政主管部門申請復核。上一級國有資產管理行政主管部門應當自收到復核申請之日起三十日內作出裁定，并下達裁定通知書。占有單位收到確認通知書或者裁定通知書后，應當根據國家有關財務、會計制度進行賬務處理。

目前實踐中，隨著我國市場經濟體制的逐步完善以及我國加入世界貿易組織，為進一步轉變政府職能，減少不必要的行政性審批，促進中介機構和從業人員真正做到獨立、客觀、公正地執業，《國務院辦公廳轉發財政部關于改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監督管理工作意見的通知》（國辦發[2001]102號）決定，取消政府部門對國有資產評估項目的立項確認審批制度，實行核準制和備案制。各級財政或國有資產管理部門對國有資產評估項目不再進行立項批復和對評估報告的確認批復（合規性審核）。有關經濟行為的資產評估活動由國有資產占有單位按照現行法律、法規的規定，聘請具有相應資質的中介機構獨立進行，評估報告的法律責任由簽字的注冊資產評估師及所在評估機構共同承擔。經各級政府批準的涉及國有資產產權變動、對外投資等經濟行為的重大經濟項目，其國有資產評估實行核準制。凡由國務院批準實施的重大經濟項目，其評估報告由財政部進行核準；凡由省級人民政府批準實施的重大經濟項目，其評估報告由省級財政部門進行核準。對其他國有資產評估項目實行備案制。除核準項目以外，中央管理的國有資產，其資產評估項目報財政部或中央管理的企業集團公司、國務院有關部門備案。地方管理的國有資產評估項目的備案工作，比照上述原則執行。

四、法定評估的效力

（一）直接作為最終價格

國有土地上房屋征收與補償條例規定：對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。

依照土地增值稅暫行條例規定，計算增值額的扣除項目包括新建房及配套設施的成本、費用，或者舊房及建筑物的評估價格。納稅人有隱瞞、虛報房地產成交價格，提供扣除項目金額不實，或者轉讓房地產的成交價格低于房地產評估價格，又無正當理由的情形之一的，按照房地產評估價格計算征收。

（二）作為確定最低價格的依據

較為常見的一種情形，就是規定在國有資產轉讓等過程中，將資產評估價格作為底價或最低成交價格。企業國有資產法規定，國有資產轉讓應當以依法評估的、經履行出資人職責的機構認可或者由履行出資人職責的機構報經本級人民政府核準的價格為依據，合理確定最低轉讓價格。拍賣法規定，拍賣國有資產，依照法律或者按照國務院規定需要評估的，應當經依法設立的評估機構評估，并根據評估結果確定拍賣標的的保留價。全民所有制小型工業企業租賃經營暫行條例規定，出租方在（全民所有制小型工業）企業出租前必須會同有關部門對企業進行清產核資、清理債權債務、評估資產（包括有形資產和無形資產），根據行業和本企業資金利潤率確定標底。公路法規定，國道等公路收費權的轉讓，必須進行資產評估，國道等公路收費權出讓的最低成交價，以國有資產評估機構評估的價值為依據確定。

五、法定評估的監督

為了保障法定評估有效發揮作用，企業國有資產法規定國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司及其董事、監事、高級管理人員應當向資產評估機構如實提供有關情況和資料，不得與資產評估機構串通評估作價。資產評估機構及其工作人員受托評估有關資產，應當遵守法律、行政法規以及評估執業準則，獨立、客觀、公正地對受托評估的資產進行評估。資產評估機構應當對其出具的評估報告負責。并在法律責任中規定了相關人員的法律責任，并且明確在涉及關聯方交易、國有資產轉讓等交易活動中，當事人惡意串通，損害國有資產權益的，該交易行為無效。

考慮到法定評估畢竟是一種對市場的干預，在目前簡政放權的背景下，為了充分發揮市場的決定性作用，國家應當對已有的法定評估的實施情況進行評估，并在此基礎上開展系統的法律法規清理工作。仍有需要保留的法定評估，應當有統一的評估程序、適用情形和規范的法律效力，為各個部門監管法定評估的實施效果提供統一的法律標準，促進其發揮獨立、客觀、公正的價格參考作用。國務院有關資產評估行政管理部門定期對法定評估的實施效果進行監督檢查和再次確認，如果認為繼續實施法定評估已無必要的，應當及時提請修訂有關法律或行政法規。

最近已經有過這樣的例子：在促進科技成果轉化法修改過程中，一些地方和部門提出，目前科技成果轉化中存在評估難、評估流于形式而又容易延誤時機、增加交易成本的問題。但也有意見基于國有資產評估管理辦法的規定，從防止國有資產流失的角度認為仍有必要保留評估制度。因此，2015年修訂后的促進科技成果轉化法對科技成果價值的評估問題未作規定，其第十八條明確規定：“國家設立的研究開發機構、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉讓、許可或者作價投資，但應當通過協議定價、在技術交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價格。”并沒有排除科技成果轉化過程中依照有關規定進行評估的環節，但相比于1996年促進科技成果轉化法第十六條的規定，無疑體現出靈活運用多種手段、激發市場活力的立法技術進步。