實現社會主義國家的有效治理
——學習習近平總書記關于國家治理體系現代化的重要論述

□　何顯明

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實現社會主義國家的有效治理
——學習習近平總書記關于國家治理體系現代化的重要論述

□何顯明

國家治理體系現代化是習近平總書記治國理政思想方略一個標志性的核心理念，不僅揭示了面向未來的中國特色社會主義實踐根本性的歷史課題，而且全面拓展了中國現代化建設和民族復興大業的思想視野，展示了開創有中國特色的現代國家治理體系和國家治理話語體系的制度自信、文化自信。

社會主義國家；治理體系；現代化；有效治理

黨的十八大以來，習近平總書記就中國改革發展和治黨治國治軍發表了一系列重要講話，提出了一整套治國理政的新理念、新思想、新戰略。這其中，“國家治理體系”無疑是一個標志性和范式性理念，展現了一種兼顧中國特色和世界潮流的國家治理新視野，為開啟中國改革發展和國家治理新境界提供了重要的思想遵循，也為推進有中國特色的社會主義國家治理的話語體系創新提供了極大的思想理論空間。

一、實現國家的有效治理：中國特色社會主義實踐的歷史性課題

在經歷了30多年的經濟高速增長和社會劇烈變革之后，中國進入到了一個特殊的重大歷史關口。一方面，建立在長期高速增長基礎上的社會財富的驚人增長，人民生活水平的快速提升，綜合國力的顯著增強，特別是社會各個領域涌現出來的創造活力，都使今天的中國比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標；另一方面，傳統發展模式日益深刻地暴露出來的一系列深層次問題，長期積累的各種社會矛盾的釋放，以及外部環境的深刻演變，都使中國改革發展面臨的挑戰的艱巨性、復雜性達到了改革開放以來前所未有的程度。

實踐證明，發展起來以后遇到問題并不比發展起來之前少，甚至表現得更加復雜。發展起來之前，國家治理面臨的種種問題似乎都與貧困、經濟資源不足相關，人們因此很容易形成一種樸素的觀念，相信經濟發展起來以后一切問題都將迎刃而解。然而，現實卻是，發展起來之后，當人們似乎已經習慣了中國的高速增長之后，中國經濟卻不可避免地進入到了一種新常態，發展方式轉型和經濟結構調整的巨大壓力，迫切要求我們以新的發展理念治理傳統發展方式積累的諸多頑疾，重構中國經濟發展內生動力的難度，遠遠超過了發展初期的“放水養魚”；發展起來以后，原先簡單的溫飽需求為日益多層次、多樣化的需要所替代，普遍的貧困逐步為顯著的社會分化所替代，如何在社會分化的基礎上形成新的整合機制，健全發展的共享機制，跨越中等收入的陷阱，奠定社會長治久安的堅實基礎，成為社會治理創新的重大現實課題；發展起來之后，社會多元利益的分歧和社會沖突的增長，迫切要求健全民主法治秩序，有效治理腐敗的蔓延，真正將權力納入制度的籠子里，為經濟社會發展提供長期可預期的政治制度框架；發展起來之后，文化價值觀念的碰撞、沖突，社會生活中暴露出來的與大國崛起極不相稱的種種現象，迫切要求我們樹立大國的文化自信，通過大力塑造社會主流價值觀念，弘揚優秀傳統文化，為民族的偉大復興提供強大的軟實力支撐；發展起來后，人們日益深切地感受到了超常規增長付出的沉重代價，生存環境的惡化不僅直接威脅著經濟社會的正常發展，社會的心理承受力也達到了臨界狀態，生態環境的全面治理正以前所未有的壓力構成國家治理不得不優先面對的現實挑戰；發展起來后，隨著中國綜合國力的顯著增強和世界利益格局的演變，原先基于自身利益樂于見到中國有所發展的西方大國，正在不斷強化對中國的戒備、防范、遏制，國際政治、軍事、經濟博弈日益尖銳，如何有效應對外部挑戰，積極參與全球治理和世界秩序的創新，為中國崛起營造良好的國際環境，同樣已成為國家治理的重要內容……如此等等。各領域新問題、新挑戰的大量涌現，表明現有的治理體制、治理方式和治理能力都不同程度存在一定的不適應。更進一步講，經濟、政治、社會、文化、生態問題的相互交織、相互轉化，國內問題與外部挑戰的相互滲透、相互制約，正在不斷考驗著整個國家治理體系的有效性。概言之，發展起來之后，國家治理問題已經極大地凸顯出來，成為與發展同樣重要的公共事務，成為影響改革發展和實現中華民族偉大復興的重大戰略性問題。中國發展和國家治理的這種特殊境遇，決定了當下中國迫切需要凝聚、勾畫國家治理的總體方略，避免在重大問題上出現顛覆性失誤。為此，黨的十八大深刻總結改革發展的歷史經驗，順應時代發展的潮流，提出了“黨領導人民有效治理國家”的重大命題，三中全會進一步將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標。顯然，國家治理體系現代化的理念和思路，已經全面貫穿于“五位一體”的社會主義實踐總體布局之中，貫穿于“四個全面”戰略布局之中，貫穿于改革發展的各事業之中，構成了實施國家總體性治理的核心理念。

構建有效的國家治理體系，在人類社會主義實踐進程中是一個未竟的重大課題。習近平同志指出，“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關于未來社會的原理很多是預測性的；列寧在俄國十月革命后不久就過世了，沒來得及深入探索這個問題；蘇聯在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經驗，但也犯下了嚴重錯誤，沒有解決這個問題。我們黨在全國執政以后，不斷探索這個問題，雖然也發生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富經驗、取得了重大成果，改革開放以來的進展尤為顯著。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。世界社會主義實踐和建國60多年的歷史充分證明，社會主義國家建立共產黨領導的國家政權，并不等同于國家的有效治理，經濟發展取得顯著的成就也不能自動將國家帶入良好的治理狀態。社會主義與資本主義的競爭，說到底是一種圍繞國家治理的有效性的制度競爭。社會主義國家只有在能夠建立起一整套較為完備的制度體系，最大限度地激發出經濟社會發展的創造性活力，并有效實現社會主義昭示的超越資本主義的核心價值，從而真正顯示出資本主義制度體系無法比擬的國家治理績效，才能真正告別初級階段，進入較為成熟的社會主義實踐境地。習近平同志指出：“改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”*習近平：《完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》，2014年2月18日。

推進國家治理體系和治理能力現代化，是一個極其龐大而艱巨的歷史性課題。落實到中國特色社會主義實踐上，至少包含三重重要內涵：其一，全面推進國家治理體系和治理能力的現代化，是中國共產黨完成從革命黨到執政黨轉變的重要標志，表明中國共產黨已經將鞏固黨的長期執政地位，奠基于領導人民有效治理國家上。其二，推進國家治理體系和治理能力現代化，預示著適應從計劃經濟到市場經濟的體制轉軌，國家治理結構所發生的深刻變革，那就是在政府引導市場發展和社會成長的過程中，以有效的制度體系構建政府治理、市場治理、社會治理的合力。其三，推進國家治理體系和治理能力現代化，預示著在經歷了30多年社會動員式的超常規增長之后，中國將圍繞國家治理方式的現代轉型，以完善的制度體系推進五位一體的中國特色社會主義實踐走向成熟化、定型化。從總體上講，全面開創社會主義國家治理新格局，將“使中國特色社會主義在解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力、促進人的全面發展上比資本主義制度更有效率，更能激發全體人民的積極性、主動性、創造性，更能為社會發展提供有利條件，更能在競爭中贏得比較優勢”，從而“把中國特色社會主義制度的優越性充分體現出來”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。。因此，如果說改革開放35年來中國共產黨面臨的社會主義實踐最重大的歷史課題，是搞清楚“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”的話，那么，面向未來的幾十年，中國特色社會主義實踐最根本的歷史課題，就是搞清楚什么是社會主義國家治理體系，怎樣才能實現社會主義國家的有效治理。

在中國這樣一個國情和發展的時空間環境都極為特殊的國度，探索國家治理體系的現代化，努力實現社會主義國家的有效治理，是一個極其宏大的人類社會創新實踐，既沒有現成的理論答案，也沒有可以直接移植的實踐經驗。這一偉大實踐，需要在充分吸納人類以往國家治理智慧和經驗的基礎上，根據國家治理面臨的種種現實挑戰，以國家治理的有效性為根本準則進行持續性的探索。所謂國家的有效治理，一方面意味著國家治理的制度體系能夠有效支撐中國破解改革發展面臨一系列重大挑戰，在全面建成小康社會，創造巨型國家跨越“中等收入陷阱”的奇跡的基礎上，實現中華民族偉大復興的“中國夢”。另一方面意味著這種國家治理體系能夠對長期困擾人類社會治理的一系列難題作出積極的回應，創造出更利于人的全面自由發展的社會環境，充分顯示社會主義國家治理體系的競爭優勢。推進國家治理體系和治理能力現代化，實現社會主義國家的有效治理，作為堅持和發展中國特色社會主義的時代命題，作為破解中國改革發展一系列難題的頂層設計，充分體現了我們黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律認識的全面深化，必將引領中國特色社會主義進入全新的歷史境界。

二、國家治理體系現代化與社會主義現代化建設的新視界

中國特色社會主義現代化建設，是國家治理體系和治理能力現代化的基本語境。國家治理體系的提出，毫無疑問，順應了全球化時代、互聯網時代“少一些統治，多一些治理”的公共生活變革趨勢，但這一概念決不是對西方相關話語的簡單借用，其核心要義也不在于嚴格區分“治理”與“管理”、“統治”，更不是簡單地摒棄“管理”、“統治”而進入一種新的治理模式，而是要適應現代化的總體進程，不斷完善現代國家治理體系，有效提高國家治理的能力，推動社會主義實踐進入成熟化、定型化的境地。

顯然，僅僅從“第五個現代化”的視角來理解國家治理體系現代化，并沒有真正深刻認識這一概念的范式性意義。我們認為，國家治理體系現代化的提出，代表著中國共產黨對現代化建設規律的認識達到了一個全新的境界。“現代化是一個多方面的進程，它涉及人類思想和活動的所有領域中的變化”*塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯書店1989年版，第30頁。。一個國家在不同的發展階段所面臨的現代化建設任務是不一樣的，人們對現代化的認識和理解自然也有不同的側重點，總體上會呈現出從表層向深層，從若干方面向有機整體推進的態勢。所謂“第五個現代化”，自然是相對于“四個現代化”而言，而“四個現代化”，無論是八大的表述，即“現代化的工業、現代化的農業、現代化的交通運輸業和現代化的國防”，還是1964年周恩來在第三屆全國人民代表大會第一次會議上的表述，即“實現農業、工業、國防和科學技術的現代化”，側重的都是技術層面，反映的是五六十年代我國在推進工業化進程中面臨的最緊迫的技術革命要求，以及受此影響形成的現代化視野。而國家治理體系現代化，著眼的是整個國家治理的制度體系建設。習近平同志明確指出，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現”，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。

國家制度體系是國家治理的規則系統，是規范和引導社會多元主體行為選擇的基本準則，是整合社會各階層、各群體利益和意志的基本依據。一個國家的現代化過程，是國家的制度體系不斷健全和完善的過程，是國家治理的理性化過程。建國以來我國與工業化技術相關聯的現代化建設取得了重要成就，但國家治理結構和治理方式轉型相對滯后，特別是經過十年動亂的破壞，社會主義法治和民主建設停滯不前，社會各領域百廢待興，國家治理面臨巨大挑戰。鄧小平同志對此進行了深刻的總結，指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至于對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”*《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1993年版，第333頁。改革開放以來，我國在完善中國特色社會主義基本制度基礎上，開啟了國家治理步入制度化軌道的進程。一方面，在推動計劃體制走向市場體制的過程中，我國逐步建立起了一整套社會主義市場經濟體制，有效地激發了經濟社會發展的活力，促進了經濟的高速發展；另一方面，在市場經濟發展和社會結構深刻變動的倒逼作用下，我國對社會體制、政治體制、文化體制進行了一系列重大調整，推動了國家治理朝著法治化、民主化方向的發展。從總體上講，改革開放30多年來，我國國家治理的制度體系建設取得了顯著的成就，國家治理能力也得到了不斷增強。但必須看到，改革開放以來國家治理體系所作的調整，大多是一種適應性調整，遵循的是一種“倒逼”邏輯，而無論是改革遭遇的瓶頸效應還是社會各個領域積累的諸多深層次矛盾，都迫切要求加強國家治理體系建設的頂層設計。從某種意義上講，過去30多年來中國改革的主要任務是打破舊體制對經濟社會發展的束縛，“摸著石頭過河”的漸進性改革邏輯，決定了在相當長的時期里改革的基本方式，是根據加快經濟發展和維護社會穩定的需要對相關的體制機制進行適應性調整，而很難立足于現代國家治理的內在要求對各個領域的制度建設進行總體性設計，許多制度建設成果也往往因此而流于碎片化。在改革進入攻堅階段的今天，中國改革的戰略重點已經合乎邏輯地從“破”轉向“立”，即在堅定道路自信、理論自信、制度自信的基礎上，根據現代化建設面臨的一系列重大挑戰，增強國家治理制度體系建設的理性自覺，從戰略高度加強制度體系建設的總體設計和統籌安排，已經成為事關中國現代化建設全局的重大戰略任務。

十八大報告第一次提出了“制度體系”的重要范疇，明確提出要“把制度建設擺到更加突出的位置”。在政治局的第一次集體學習中，習近平同志又進一步提出“要堅持以實踐基礎上的理論創新推動制度創新，堅持和完善現有制度，從實際出發，及時制定一些新的制度，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，為奪取中國特色社會主義新勝利提供更加有效的制度保障”。三中全會之后，習近平同志進一步指出：“鄧小平同志在1992年提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。這次全會在鄧小平同志戰略思想的基礎上，提出要推進國家治理體系和治理能力現代化。這是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現社會主義現代化的應有之義。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。制度體系是國家治理的大智慧。只有完善的制度體系才能最大限度地實現激發社會創造活力與保持社會秩序和諧穩定、充分保障個體自由權利與全面提升國家治理能力的有機統一。與此同時，國家制度體系的成熟，是發展道路以及指導發展的理論體系成熟的最終體現。科學的理論只有成功地轉化為完善的制度，才能對社會發展進程產生巨大而深遠的影響，而發展道路的自信也必然建立在制度體系推動經濟社會協調發展的顯著績效基礎之上。就此而言，能否通過自覺的國家制度建設，逐步建構形成既能促進經濟、政治、社會、文化及生態協調發展，又能有效應對未來各種嚴峻挑戰的國家制度體系，既是衡量全面小康社會以及現代化建設水平的一個重要尺度，也是實現這些戰略目標的根本保證。國家治理體系現代化命題的提出，標志著執政黨適應中國現代化的總體進程，審時度勢，以國家治理的制度體系建設作為推進現代化建設各項事業發展的總抓手，以全面增強現代化建設的系統性、整體性和協調性。

從技術層面來理解和把握現代化建設，不可避免會給現代化建設烙上部門現代化的烙印。將幾個部門從整個社會有機體抽離出來作為現代化建設的重點，雖然能夠短時期取得一些立竿見影的效果，但往往并不足以帶動整個生活秩序和國家治理體系的現代變革，而且缺乏制度體系和思想觀念變革的支撐，重點部門的現代化也必然會遇到其自身難以克服的障礙。改革開放以后，我們黨更多地采用“社會主義現代化國家”、“社會主義現代化建設”等更為宏大的概念來表述現代化建設目標。隨著中國特色社會主義布局從“兩個文明”一起抓，逐步擴展演變為“三位一體”、“四位一體”、“五位一體”的布局，我們對現代化的認識逐步深入，不斷強化了現代化進程的整體意識。1987年黨的十三大報告提出“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家”，2007年十七大報告進一步提出“建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”，這些都不斷豐富了對現代化內涵的理解。國家治理體系現代化命題的提出，表明我們黨開始從整個國家治理的宏大視野中來審視和謀劃現代化的總體進程，標志著中國社會主義現代化建設進入了一個全新的境界。

以制度體系實現國家的有效治理，代表著常態化的國家治理創新走向。“真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力”。習近平總書記指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。推進國家治理體系現代化，說到底是要提升用制度治理國家的能力，使經濟社會的發展和國家治理步入成熟化、定型化或者說常態化的軌道，保持國家的長期繁榮和動態穩定。顯然，建立健全現代國家治理體系，使中國這樣一個國情極為特殊的巨型國家借助一整套制度體系得到有效治理，打破“其興也勃，其亡也忽”的周期率，開創長治久安之路，無疑將徹底改變中國這一文明古國的歷史命運，因而國家治理體系和治理能力的現代化必然是中華民族偉大復興的重要內容和重要標識。

三、基于國家治理體系現代化的改革總體戰略

三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標，為加強改革的頂層設計提供了一個引領性的核心理念，確立了各領域改革的基本坐標。習近平同志指出，“為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。這項工程極為宏大，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。

任何組織的治理體系建構，說到底，不外乎兩個核心問題，即“誰來治理”、“怎樣治理”？也就是治理主體(治理結構)與治理方式問題，國家治理同樣也是如此。推進國家治理結構與治理方式的現代轉型，合乎邏輯構成了全面深化改革的兩大主軸，確立了制度體系建設和創新的基本框架。

自國家誕生以來，政府就是國家公共權威的化身，在國家治理中發揮著關鍵性的作用，但嚴格地講，政府包攬所有公共事務的國家治理體系從來就沒有真正存在過。近代以來，市場經濟的成長特別是與之相關聯的一整套交易秩序的擴展，使現代國家形成了相對獨立于政府行政體系的經濟秩序，市場作為社會資源配置的基本方式，在國家治理體系中發揮了前所未有的重要作用。與此同時，傳統民間社會秩序的遺存、市場交易催生的各種私益和公益性社會組織的成長，逐步演化出了一個相對自治的社會秩序，在微觀社會生活管理、多元化的公共服務供給、細微利益關系調節等方面，發揮著政府難以替代的功能。在政府、市場、社會的長期互動過程中，現代國家逐步形成了政府、市場、社會既相互獨立，又相互補充、相互制約的國家治理結構。

政府對經濟社會生活進行全面管制，造成經濟社會活力的窒息和政府效率低下，是計劃體制條件下國家治理難以克服的痼疾。改革開放以來，我國對國家治理結構進行了持續調整，通過轉變政府職能，放松對經濟生活的管制，逐步培育出了相對完整的市場經濟體系，市場在資源配置中的作用逐步增強，極大地緩解了政府直接組織經濟建設的壓力；通過放松對社會生活的管控，加強基層組織建設和民間組織的培育，社會組織在社會治理中的獨特作用也得到初步顯現。但隨著改革步入攻堅階段，政府職能轉變與市場發育、社會成長的良性互動關系逐步陷入困境，以致每當經濟發展面臨增長速度下滑的挑戰時，我們總是習慣性地以強化政府的資源配置功能、強化政府的行政干預來實現短期經濟增長的提速；同樣，每當社會矛盾出現某種尖銳化的苗頭時，我們往往又自覺不自覺地動搖對社會組織及其社會治理功能的信心，并以強化政府管制和剛性維穩來維持當下的穩定，其結果是政府職能轉變徘徊不前，政府與市場、社會的關系始終處于模糊不清的狀態。在深刻反思以往改革的經驗教訓的基礎上，三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化確立為改革的總目標，為從根本上廓清政府與市場、政府與社會關系提供了嶄新的理論視野。三中全會提出的15個領域、330多項重大改革，貫穿的主線，正是放權于市場、放權于社會，理順政府與市場、社會的關系，充分發揮市場在資源配置的決定性作用，充分發揮社會組織的社會治理功能，以最大限度地激發市場和社會的活力。習近平總書記強調，“堅持社會主義市場經濟改革方向，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。只有確立了市場和社會在國家治理體系中不可替代的重要作用，尊重和保障市場治理和社會治理的相對自主性，促使政府將職能收縮到自身具有特殊優勢的領域上來，才能保證政府更好地發揮在國家治理體系中的重要作用。可以說，經過30多年的探索，政府職能轉變的目標，以及政府與市場、社會的關系，最終在國家治理體系現代化的理論框架中第一次得到了清晰的界定，全面深化改革的總體戰略，以及國家治理制度體系建設的總體思路，由此都得到了清晰的闡明。

國家的治理結構在很大程度上決定著國家治理的基本方式。推進國家治理結構的現代化，無疑為國家治理方式的現代轉型，加強社會主義民主法治建設，提供了歷史性的機遇。市場經濟是法治經濟，市場經濟的平等交換原則，打破了身份、地位等因素對交易的限制，受法律保護的契約成為規范交易行為的基本準則。與此同時，市場經濟發展所推動的社會利益分化，客觀上也使法律成為調節社會利益關系的底線，就此而言，正如習近平同志在主政浙江期間提出的那樣，“和諧社會在本質上也是法治社會”。更進一步講，國家治理結構從政府包攬一切向政府、市場、社會合作治理轉變，同樣迫切需要以法律制度明晰和規范政府與市場、政府與社會的關系，維系市場治理和社會治理的相對自主性。因此，法治是現代國家治理的基本方式。十八大報告闡述國家治理制度體系建設思路的一個鮮明特色，就是“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。十八大閉幕不久，2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話，全面闡發了“法治中國”建設的基本理念，強調“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。”隨后，四中全會對全面推進依法治國，開創依法治國新局面進行了全面部署。“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。這是我們黨第一次從國家治理的基本方略、我們黨治國理政的基本方式的高度，對全面依法治國進行總體部署。習近平同志指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”*習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2014年10月29日。，“我們必須堅持把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式，不斷把法治中國建設推向前進”*習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。。如果說三中全會圍繞理順政府與市場、政府與社會關系的改革總體設計，在一定意義上可以理解為推進國家治理結構現代化的頂層設計的話，那么，四中全會關于全面依法治國的決定，則可以理解為全面推進國家治理方式現代化的頂層設計，兩者構成了相輔相成的國家治理體系現代化頂層設計的姊妹篇。

民主既是現代國家公共權威獲得合法性的政治源泉，也是市場經濟和開放社會條件下多元社會行動主體達成最大限度的政治共識的根本途徑。民主作為國家治理基本方式的功能，同樣也是現代國家的治理結構所決定的。市場主體的發育壯大，促進了社會個體權利意識、平等意識、法律意識和民主意識的覺醒，當社會成員越來越普遍地希望按照平等契約的原則規范相互之間的關系時，“從身份到契約”便成為社會關系演變的主題，平等、自主、合意的契約原則隨之成為人們理解政治關系的核心。改革開放以來我們黨一再強調“人民民主是社會主義的生命”，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”，民主政治建設作為中國社會主義總體布局的重要組成部分，取得了長足的進步。國家治理體系現代化命題的提出，則無疑為我們堅定制度自信，開創社會主義民主政治建設新局面打開了新的空間。

民主說到底是一種國家治理方式，只有能夠切實“運轉”起來，在落實和保障公民民主權利的同時實現國家有效治理的民主，才能給民眾和國家帶來福祉并實現自身的可持續發展。貫穿習近平總書記關于社會主義民主政治建設一系列重要論述的主線，就是基于社會主義國家的有效治理探索民主政治的有效實現形式。理想形態的民主體制并不一定就是最有效的民主形式。亞里士多德早就說過，“最良好的政體不是一般現存城邦所可實現的，優良的立法家和真實的政治家不應一心向往絕對至善的政體，他還必須注意到本邦現實條件而尋求同它相適應的最良好政體”*亞里士多德：《政治學》，商務印書館1997年版，第176頁。。有效的民主往往并非理想化的、形式上完美的制度架構，而是與經濟社會發展及國情相匹配的特定民主實現形式。只有植根于經濟社會發展內在進程，并同經濟社會發展形成相互支持、相互促進的良性互動關系的民主，才具有可持續發展的生命力。“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的”*習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月22日。，有效性是習近平同志思考民主政治的重要取向。民主是人類共同的政治理想，但每個國家都必須從國情出發探索民主的有效實現形式。在抽象意義上當然可以講“民主是個好東西”，但從國家治理的現實性講，只有能夠實現國家有效治理的民主才是真正的好東西。近幾十年的世界民主實踐表明，仿照發達國家現有的制度形式，設計和建構出一套民主政治制度相對容易，而要讓這套民主制度運轉起來卻很難，要讓這種制度體系成功地實現國家的有效治理更是難上加難。基于國家有效治理的中國民主政治，必須著眼于有效地防范和治理一些國家政治生活存在的種種頑癥，如群龍無首、黨爭紛沓、民族沖突、傾軋內耗，以及選舉時漫天許諾、選舉后無人過問等現象。為此，習近平總書記明確指出，“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。”*習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。這種基于國家治理有效性的評價標準，無疑比僅僅用政治普選一個要素來衡量政治體制是否民主，更具有普適意義，也更符合發展中國家推進民主政治可持續發展的現實需要。

與此同時，作為社會主義制度體系的重要組成部分，中國民主政治必然要超越單純的形式民主，最大限度實現形式民主與實質民主的統一。改革開放之初，鄧小平就明確提出，政治體制改革的重要任務就是“充分發揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和企業事業的權力，享有各項公民權利”*《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1993年版，第323頁。。黨的十七大提出了健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等制度，不斷完善選舉民主、協商民主、自治民主等多種民主實現形式,從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與的民主政治發展思路，后選舉民主的重要意義得到極大凸顯。馬克思曾經指出，“民主制是一切形式的國家制度的已經解開的謎。在這里，國家制度不僅自在地，不僅就其本質來說，而且就其存在、就其現實性來說，也在不斷地被引回到自己的現實的基礎、現實的人、現實的人民，并被設定為人民自己的作品。”*《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第39-40頁。所謂“人民自己的作品”，意味著人民的民主權利決不僅僅局限于一種參與挑選國家領導人的投票機會，更重要的是，它是權利的直接行使。這就要求積極推進基層民主政治建設，保障人民能夠廣泛地參與到基層公共事務的決策、管理、監督過程中來。習近平總書記指出，“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”*習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月22日。

基于實現國家有效治理的原則和堅持社會主義民主的實踐方向，習近平總書記高揚了協商民主的地位，強調“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。”*習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月22日。在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中，習近平同志指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。……在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家做主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝起強大力量。”*習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月22日。協商民主這種中國獨特、獨有、獨到的民主實現形式，植根于民族優秀政治文化、植根自近代以來中國政治發展的現實進程，根植于建國以來特別是改革開放以來的社會主義民主政治實踐，它與選舉民主相互促進、相得益彰，既彰顯了社會主義民主的本質要求，又始終立足于推動國家的有效治理，為中國創新民主實踐提供了極大的空間。人類的民主政治實踐是一個開放性的探索過程，中國選舉民主與協商民主相統一的民主實踐，打破西方民主體制那種實質民主與形式民主脫節、行政民主與政治民主分隔的格局，將民主實踐從政治領域擴展到社會生活的各個層面，從選舉環節擴展到公共事務治理的整個過程，必將不斷豐富民主形式、拓展民主渠道、加深民主內涵。更進一步講，中國以有效治理為基本準則的民主實踐，拒絕將某種具體的民主體制、民主實現形式及民主成長路徑絕對化，拒絕簡單的模式照搬和制度移植，始終立足于國家治理的現實需要和客觀條件，在廣泛借鑒人類既有的民主實踐經驗和成果的基礎上，包容各種民主實現形式的嘗試和探索，最終完全有可能發展形成一種以促進國家有效治理為旨歸的治理型民主，為人類民主實踐貢獻出中國獨到的政治智慧。

四、構建有中國特色的現代國家治理話語體系

國家治理體系現代化的理念，始終立足于堅持中國特色、增強中國自信、完善中國模式，展示了構建有中國特色的現代國家治理話語體系的宏大抱負。在此，采用“治理”而不是我們原先更為熟悉的“統治”、“管理”等概念，無疑體現了治國理政的思想視野和思維方式的一次重大躍升，準確地把握了現代政治生活秩序變革的大趨勢。眾所周知，“治理”是上世紀90年代以來全球公共領域最熱門的詞匯，其深刻背景，正是上世紀80年代以來日益突出的全球性公共治理危機。發達國家旨在克服政府失靈的新公共管理實踐雖然在短期內刺激了經濟的增長，卻進一步加劇了社會分化，放大了社會對抗風險，引發了全球性的民粹主義情緒高漲。從之前的“合法性危機”、“民主的危機”，到“911”和金融危機之后的“風險社會”、“否決體制”等思潮，西方現有的國家體制難以適應全球化時代、互聯網時代公共事務治理面臨的挑戰，已經成為歐美思想界相當普遍的共識。*See Charles A.Kupchan，The Democratic Malaise：Globalization and the Threat to the West，Foreign Affairs,2012,91(1).轉引自楊雪冬：《論國家治理現代化的全球背景與中國路徑》，《國家行政學院學報》，2014年第4期。與此同時，轉型國家遭遇的發展困境與治理失敗，也不斷印證著新自由主義藥方的失靈，提示人們國家治理體系的轉型遠比人們想象的復雜、艱巨。對“中等收入陷阱”問題研究的深化，也使越來越多的人們意識到發展中國家的核心問題，是國家治理結構的缺陷及國家治理能力嚴重不足，“落入中等收入陷阱國家面臨的嚴重問題在于包容性缺失，政府職能難以匹配市場，國家權力無法協同社會，精英集團不愿容納大眾”*時和興：《國家治理變遷的困境及其反思：一種比較觀點》，《當代世界與社會主義》，2014年第1期。。盡管各國遭遇的治理危機表現形式和體制根源各異，但治理話語在全球范圍所引起的共鳴，預示著人類社會正醞釀著進入一個國家治理體系深刻變革的大時代。

中國共產黨以國家治理體系現代化的新視野來錨定全面深化改革的坐標，體現了對全球公共領域變革潮流的積極回應，表明立足于中國改革發展實踐，我們黨日益深刻地認識到現代國家治理面臨的復雜性、艱巨性和風險性，認識到中國迫切需要發揮市場主體、社會組織和公民在公共事務治理中的積極作用，需要在健全民主法治治理體制基礎上，廣泛借助引導、協商、溝通、參與等治理方式來實現國家的有效治理。但是，我們必須清醒地看到，國家治理體系現代化的命題是在中國特殊的語境中生成的，凝結著中國共產黨建設國家、管理國家的豐富歷史經驗，特別是改革開放以來積累的制度變革經驗，它同西方流行的“治理”概念有著本質區別。嚴格地講，西方的“治理”理論是一種后現代話語，帶有明顯的去中心化、去權威化的傾向。因此，必須避免簡單套用西方治理概念來理解國家治理體系現代化，來裁剪中國的治理變革實踐。中國國家治理體系現代化的核心問題，毫無疑問，是適應現代化的總體進程，構建和完善現代國家治理的制度體系，全面提高國家治理能力。正如習近平同志指出那樣，“我們必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。”*習近平：《完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》，2014年2月18日。

國家治理體系現代化命題的提出，絲毫不意味著否定中國現有的國家治理體系，恰恰相反，這是一個充滿制度自信的概念。習近平同志明確指出，“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優勢的”*習近平：《完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》，2014年2月18日。。改革開放以來，在推進復雜的體制變革、應對紛至沓來的各種挑戰中，中國共產黨積累了極為豐富的執政經驗，有足夠的自信按照自己意志不斷完善國家治理體系。習近平總書記強調，“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。我國國家治理體系需要改進和完善，但怎么改、怎么完善，我們要有主張、有定力。”*習近平：《完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》，2014年2月18日。當然，相對于國家治理的現實需要，相對于實現民族偉大復興的制度建構要求，相對于推進社會主義制度走向成熟、定型的目標，我們在國家治理體系和治理能力方面還存在許多不足，還需要廣泛借鑒各國的有益經驗。毫無疑問，在推進國家治理體系和治理能力現代化，領導人民實現國家有效治理的過程中，中國共產黨完全能夠建構起一整套有著鮮明的中國特色、中國風格、中國氣派的現代國家治理話語體系，為人類社會治理貢獻中國的經驗和智慧。

中國特色的國家治理話語體系，將充分汲取中國國家治理的歷史經驗，光大中華民族治國理政的獨到智慧。一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統密切相關的。幾千年來，中華民族走過了一條不同于其他民族的文明發展道路，形成了自成體系的國家治理理念和制度安排，雖然這套治理體系的長期演進存在著路徑依賴現象，暴露出了一系列痼疾，導致近代以來中國走向衰弱，但不能否認，其中也積淀著不少獨到的國家治理智慧，也反映出某些與中華民族的生存環境、生存方式以及文化性格等相聯系的國家治理體系演變的內生邏輯。習近平總書記曾多次明確肯定，中國特色社會主義道路，“是在對中華民族5000多年悠久文明的傳承中走出來的，具有深厚的歷史淵源和廣泛的現實基礎”。2014年10月13日，中共中央政治局專門以中國歷史上的國家治理為題進行集體學習，習近平同志強調，“在漫長的歷史進程中，中華民族創造了獨樹一幟的燦爛文化，積累了豐富的治國理政經驗，其中既包括升平之世社會發展進步的成功經驗，也有衰亂之世社會動蕩的深刻教訓。……要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結。”*《習近平主持中共中央政治局第十八次集體學習》，新華網，2014年10月13日。這種民族自信和文化自信，預示著中國傳統治國理政經驗必將成為中國國家治理話語體系建設的重要智慧來源。

中國特色的國家治理話語體系，將旗幟鮮明地彰顯社會主義的價值理念。這其中，公平正義無疑構成了社會主義核心價值觀的靈魂。公平正義是現代國家治理制度體系建設的首要價值，更是社會主義超越資本主義最鮮艷的旗幟。一個社會能否通過其制度體系實現對國家的有效治理，取決于制度體系的有效性和權威性，取決于社會成員對待制度的行為取向。而制度的權威性及其在國家治理中的有效性，從根本上講取決于制度承載的公平正義價值。只有當社會成員對制度體系的公平性、正義性形成了廣泛認同，對制度保障自身享有平等權利的效力樹立了信心，才能逐步生發出對國家共同體的親近感和歸屬感，養成尊重和恪守制度規范的行為習慣。黨的十八大明確提出，“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，提出要“加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系”。三中全會進一步強調，全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。習近平同志就此深刻指出,“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與、平等發展權利。要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策規定，哪里有不符合促進社會公平正義的問題，哪里就需要改革；哪個領域哪個環節問題突出，哪個領域哪個環節就是改革的重點。對由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現社會主義公平正義原則，更加有利于實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。這就充分揭示了公平正義在國家治理制度體系建設中體現社會主義本質要求的首要價值的地位。

中國特色的國家治理話語體系，將深刻地體現以治理能力和治理績效提升為導向的實效性準則。“有效性”是中國整個改革開放實踐的基準價值。從“發展是硬道理”，到“貓論”、“摸論”；從“三個有利于”標準到“生產力標準”，“有效性”一直是中國改革思路、戰略、策略選擇的基本尺度。在2016年2月23日召開的中央全面深化改革領導小組第二十一次會議上，習近平同志明確提出，要“把是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準。”三中全會在確立全面深化改革的總目標時，特意將“治理能力”凸顯出來，與“國家治理體系”并提，更是鮮明地體現了國家治理制度體系建設的有效性取向。習近平同志指出，“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。推進國家治理體系現代化的目的，不是要脫離實際搞出一整套形式上完美、體系上完整的制度體系，而是始終著眼于提高國家治理能力，破解國家治理面臨的現實難題，努力實現社會主義國家的有效治理。為此，就“要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。建設中的國家治理體系只有逐步展現出有目共睹的國家治理成效，才能使全體人民切實增強對國家治理體系的政治認同，增強社會主義的制度自信，凝聚形成推動中華民族偉大復興的強大動力。而堅持以有效性作為國家治理體系建設的基本準則，無疑有利于打破對某一種模式或具體制度形式的迷信，以開放包容的心態，吸納國家治理的一切有益經驗，同時又始終堅持從中國實際出發，切實提升制度體系的治理效能，并保持制度體系與時俱進的創新活力，以有效應對國家治理面臨的紛至沓來的現實挑戰。□

(責任編輯：嚴國萍)

2016-04-19

何顯明，中共浙江省委黨校副校長，研究員，博士生導師，主要研究方向為政治哲學與地方政府行為等。

中宣部2015年度中國特色社會主義理論體系研究中心重大項目“‘四個全面’戰略和‘八八戰略’研究”(編號：2015YZD11)。

D630

A

1007-9092(2016)04-0005-011