我國城市生活固體廢棄物的治理機制研究
——基于杭州市的多案例分析

□　徐　林　凌卯亮

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我國城市生活固體廢棄物的治理機制研究
——基于杭州市的多案例分析

□徐林凌卯亮

城市生活固體廢棄物的治理不僅衡量著一座城市的綜合治理水平，而且彰顯著城市的可持續發展能力，對于備受“垃圾圍城”困擾的我國城市更是迫在眉睫的嚴峻課題。杭州市具有一定代表性和影響力的兩家再生資源企業在廢棄物回收和治理模式方面的異同顯示：一方面，政府作為“元治理者”在廢棄物處理鏈條后端的適當撬動可以為整條處置鏈上市場機制的啟動和社會主體的參與創造條件，從而大大提高廢棄物治理的市場化水平；另一方面，“互聯網+”時代為廢棄物回收提供了新的技術支撐，使參與者有了更好的平臺，同時也為城市生活固體廢棄物的治理機制創新提供了新的思路。

固體廢棄物；治理機制；回收；“互聯網+”

一、問題的提出

城市生活固體廢棄物①“城市生活固體廢棄物”是指城市公共部門和家庭、商店等私人部門所生成的固態生活垃圾，工業廢棄物、建筑廢棄物等不包括在內。管理是城市管理體系的基礎內容，亦是衡量城市治理水平及其可持續性發展潛能的關鍵指標②Baud,I.，Grafakos,S.，Hordijk,M.& Post,J.,Quality of Life and Alliances in Solid Waste Management:Contributions to Urban Sustainable Development.Cites,2001(18)，pp.3-12.。我國是世界上生活固廢產量最大的國家，2/3以上的城市深陷“垃圾圍城”困境，并且，在龐大的基數之上仍以每年8%—10%的速度持續增長。③數據來源:http://www.h2o-china.com/news/181791.html，2015/11/20.“垃圾是放錯地方的寶貝”已成業界共識，理論界和實踐部門也普遍認為通過前端分類提升廢棄物的資源化回收率，可以大大減少進入末端環節的廢棄物數量，實現城市生活廢棄物管理的“減量化”和“資源化”④參見：閻憲、馬江雅、鄭懷禮：《完善我國城市生活垃圾分類回收標準的建議》，《環境保護》，2010年第8期；陳蘭芳、吳剛、張燕、張儀彬：《垃圾分類回收行為研究現狀及其關鍵問題》，《生態經濟》，2012年第2期。。然而，現實并不如各界所愿。我國廢棄物回收效率不僅明顯低于發達國家，而且也低于多數發展中國家。如2012年我國廢紙綜合利用率僅為44.5%，*數據來源：《中國城市生活垃圾管理狀況評估報告》(2015)。遠低于發達國家60%-90%的回收率和全球58%的平均回收率。*數據來源：http://www.docin.com/p-557504895.html，2015/11/20.近年來，隨著大宗商品交易價格的持續下滑，廢棄物回收市場更加低迷，以杭州為例，2014年和2015年的回收率就比2011年至2013年下降了7個百分點。*數據來源于杭州市商務委員會。如今，廢棄物的處置耗費著地方政府巨額的財政資源，以杭州為例，2015年城市的生活固體廢棄物已經達到365.47萬噸，日均1萬噸，處置費用為90.45元/噸，這還不包括高昂的運輸成本。*數據來源于杭州市城市管理委員會。嚴峻的現實迫使各界不得不高度重視城市廢棄物的治理問題，問題是：通過何種機制能夠有效提升廢棄物的回收率和資源化率？在這一過程中政府應該扮演什么樣的角色？企業、非政府組織，甚至個體回收者能否借助某種模式參與其中？本文以杭州市比較有影響力的兩個廢棄物回收企業為研究對象，分析其運作機制，探求廢棄物治理的內在機理，并試圖在此基礎上重構我國城市生活固體廢棄物的治理模式。

二、文獻回顧

西方發達國家早在上世紀80年代就開始了城市固體廢棄物治理的研究，我國的研究也在本世紀初開始風生水起，概言之，主要集中于以下兩個方面。

(一)關于廢棄物治理技術和治理政策的研究

1、關于廢棄物治理技術的研究。廢棄物治理有三個主要環節，分類回收、清運與末端處理。分類回收環節是廢棄物治理的源頭和前端，研究者對各種回收方式和回收工藝進行了比較研究，并論證了科學分類的重要性，*參見：Hawthome，m.& Allabaster，t.，1999(9)pp.25-24，Citizen 2000：Development of a Model of Environmental Citizenship，Global Environmental Change；曲英、朱慶華：《城市居民生活垃圾源頭分類行為意向研究》，《管理評論》，2009年第9期。一般而言，紙品、塑料、橡膠、灰磚、纖維、金屬、玻璃等廢棄物，回收難度小且成本低，一般采取直接回收的方式，而廢舊電池、家用電器等有害垃圾和廚余垃圾，回收成本高，技術性強，由專業部門進行特殊處理。*閻憲、馬江雅、鄭懷禮：《完善我國城市生活垃圾分類回收標準的建議》，《環境保護》，2010年第8期；Darby，L.& Obara.，L，Household Recycling Behaviour and Attitudes Towards the Disposal of Small Electrical and Electronic Equipment，Resources，Conservation and Recycling,2015(1)，pp.17-35；左紅英、楊忠直：《城市廢棄物的分類與回收再利用》，《生產力研究》,2006年第8期。在固體廢棄物的清運環節，研究者集中探討了清運路線的選擇、處理設施的最優布局和最佳容量等問題，紛繁復雜的數理模型是備受研究者青睞的研究工具，如通過構建多目標純整數規劃模型，設計逆向物流網絡，實現最小化建設成本與公眾“鄰避”風險；建立多層物流網絡，并應用HAS混合算法解決廢棄物處理設施布局和最佳容量等。*參見：Jayaraman，V.，Patterson，R.A.&Rolland，E.，2003,The Design of Reverse Distribution Networks Models and Solution Procedures，European Journal of Operational Research,2003(1),pp.128-49；周根貴、曹振宇：《遺傳算法在逆向物流網絡選址問題中的應用研究》，《中國管理科學》，2005年第1期；何波、楊超、張華：《廢棄物回收的多層逆向物流網絡優化設計問題研究》，《中國管理科學》,2007年第3期；王海燕、張岐山：《考慮負效應的城市廢棄物中轉站多目標選址模型及算法》，《管理工程學報》,2013年第1期。對于末端處理環節，研究者對比了土地填埋法、焚燒法和堆肥法的優缺點和適用性，尋求低成本、低污染、易推廣的末端處理技術，尤其是針對目前污染日益嚴重的老舊填埋場的生態修復問題進行了比較深入的技術和政策探討。*參見：蔣滿元、唐玉斌：《垃圾填埋的生態環境問題及治理途徑》，《城市問題》，2006年第7期；Refsgaard，K.& Magnussen，K.，2009，Household Behavior and Attitudes with Respect to Recycling Food Waste—Experiences from Focus Groups，Journal of Environmental Management,2,760-771；劉曉星：《老舊垃圾填埋場,需要排除的雷？》，《環境經濟》，2015年第12期。

2、關于廢棄物治理政策的研究。發達國家從上世紀80年代就開始探討城市固體廢棄物的治理政策，這些政策包括垃圾收費制度、押金-返還制度和分類回收制度。垃圾收費制度是早期引入的政策，即“污染者收費”，其有效性得到了諸多學者的驗證，如Wertz的研究發現垃圾收費的價格彈性為-0.15，*Wertz，L.K.，Economic Factors Influencing Household's Production of Refuse，Journal of Environmental Economics and Management,1976(2),pp.263-272.Jenkins的研究也得出了-0.12的價格彈性，*Jenkins，R.R.,The Economics of Solid Waste Reduction：the Impact of User Fees，Cheltenham,UK：EdwardEngar，1993.也有學者提出垃圾按重量收費會比按體積或頻次收費更加有效，*Fullerton,D.& Kinnaman,T.C.，Household Responses to Pricing garbage by the Bag，American Economic Review,1996(86)，pp.971-984.尤其是按袋收費是最優選擇。*Dijkgraaf，E.& Gradus，R.H.J.M.，Cost Savings in Unit-based Pricing of Household Waste-The case of The Netherlands，Resource and Energy Economics,2004(26),pp.353-371.不過，在存在非法傾倒的情況下,研究者認為押金-返還制度是相對較優的選擇，該政策要求公眾在購買具有潛在污染性的產品時，必須預付一筆“附加款”,該筆款項在購買者將產品或其包裝交回具有回收或處理資質的機構后返還。*Dinan，T.M.,Economic Efficiency Aspects of Alternative Policies for Reducing Waste Disposal，Journal of Environmental，Economics and Management,1993(25)，pp.242-256；王建明、彭星閭：《城市固體廢棄物規制政策研究綜述——推進循環經濟的前沿領域》，《外國經濟與管理》,2006年第9期；Yepsen，R.，Encouraging Sustainable Recycling Behavior through Financial Incentives，BioCycle,2007(12)，pp.34-37；楊凌、李國平、元方：《發達國家城市固體廢棄物減量政策》，《城市發展研究》,2009年第6期。分類回收制度近年來得到越來越多的關注，研究者基于行為心理學的視角，綜合分析了政策實施的內外部環境因素及其影響程度，*Guerin，D.，Crete J.& Mercier J.,A Multilevel Analysis of the Determinants of Recycling Behavior in the European Countries，Social Science Research,2001(2)195-218；Chu，P.U.，Chiu，J.F.，Factors Influencing Household Waste Recycling Behavior:Test of an Integrated Model，Journal of Applied Social Psychology,2003(3),pp.604-626.并比較了日本式“精細化分類減量”政策體系、美國式“市場化差別減量”政策體系及德國式“系統化周密減量”政策體系，從多方面對我國的城市生活固體廢棄物治理進行了政策設計。*參見：曲英、朱慶華：《城市居民生活垃圾源頭分類行為意向研究》，《管理評論》，2009年第9期；鄭芬蕓：《公共治理視角下城市固體廢棄物系統化管理機制研究》，《生態經濟》,2011年第8期；魯先鋒：《垃圾分類管理中的外壓機制和誘導機制》，《城市問題》，2013第1期；田鳳權：《城市生活垃圾源頭分類行為意向影響因素分析》，《科技管理研究》，2014年第18期。

(二)關于廢棄物治理模式的研究

建構一個多元主體參與的城市固體廢棄物治理模式受到國內外諸多學者的熱捧，這種跨界整合多部門的治理模式大大提高了廢棄物的治理效率，近年來尤其受到發展中國家的推崇，*參見：Baud et al.；Ahmeda，S.A.& Ali，M.,Partnerships for Solid Waste Management in Developing Countries：Linking Theories to Realities，Habitat International,2004(28),pp.467-479；Chakrabarti，S.，Majumder，A.& Chakrabarti，S.，Public-Community Participation in Household Waste Management in India：An Operational Approach，Habitat International，2009(33),pp.125-130；王樹文、文學娜、秦龍：《中國城市生活垃圾公眾參與管理與政府管制互動模型構建》，《中國人口·資源與環境》,2014年第4期。在具體的實踐中，各國的廢棄物治理模式因國情而異。沿循類型學的研究思路，研究者對現存的廢棄物治理模式進行了如下歸類：1、“公共部門—正式私人部門”治理模式。擁有完備市場經濟體系的發達國家一般采取此模式，地方政府通過PPP(Public-Private-Partnership)項目向大型企業購買廢棄物回收、清運、處理環節的公共服務，并通過按量付費、財政補貼等方式保障企業利潤；2、“社會組織—非正式私人部門”或“公共部門—社會組織—非正式私人部門”的治理模式。發展中國家因其落后的社會經濟發展水平和較普遍的拾荒現象，往往選擇這樣的模式。相比較而言，前者強調非正式的廢棄物回收經濟體系*非正式的廢棄物回收經濟體系指的是非正式私人部門受利益驅動而自發形成的“撿破爛”、“收廢品”等廢棄物回收行為所構成的市場交易體系。對于破解廢棄物治理困境的效力，后者則更加重視社會組織對于原子化拾荒群體的整合作用，以及地方政府以社會組織為中介對拾荒群體的培育和規范過程*參見：Scheinberg，A.，Spies，S.，Simpson，M.H.&Mol，A.P.J.，Assessing Urban Recycling in Low- and Middle-income Countries：Building on Modernised Mixtures，Habitat International，2011(35),pp.188-198；Nzeadibe，T.C.& Anyadike，R.N.C.，Social Participation in City Governance and Urban Livelihoods：Constraints to the Informal Recycling Economy in Aba，Nigeria，City，Culture and Society,2012(3),pp.313-325；Tukahirwa，J.T.，Arthur，P.J.& Oosterveer，P.,Comparing Urban Sanitation and Solid Waste Management in East African Metropolises：The Role of Civil Society Organizations.Cities,2013(30)，pp.204-211；Rutkowski，J.E.& Rutkowski，E.W.,Expanding Worldwide Urban Solid Waste Recycling：The Brazilian Social Technology in Waste Pickers Inclusion，Waste Management & Research,2015(33),pp.1084-1093；Storey，D.，Santucci，L.，Fraser R.，et al.,Designing Effective Partnerships for Waste-to-resource Initiatives：Lessons Learned from Developing Countries，Waste Management & Research,2015(12),pp.1066-1075.。這三種治理模式在效能上各有千秋：“公共部門—正式私人部門”治理模式依托廢棄物處置公司的規模化和專業化，在廢棄物的無害化、安全處理環節具有優勢；“社會組織—非正式私人部門”治理模式通過整合個體拾荒者，可以顯著提高廢棄物回收效率，并創造大量的非正式就業機會，還減輕了地方財政負擔；“公共部門—社會組織—非正式私人部門”的治理模式可以有效提高個體拾荒者抵抗市場經濟風險及安全健康風險的能力，從而推動非正式回收經濟體系的制度化、規范化與規模化，因此，多數學者認為政府不應該只注重和大企業的合作，還應該加強與小型的回收企業、社會組織和拾荒者的合作。*Sternberg，C.A.，2013，From ‘Cartoneros’ to ‘Recolectores Urbanos’.The Changing Rhetoric and Urban Waste Management Policies in Neoliberal Buenos Aires，Geoforum，48,187-195.

(三)簡要評述

綜上所述，國內學者對于城市固體廢棄物治理的相關研究大都聚焦于技術層面或者宏觀、中觀的政策層面，對微觀層面以及廢棄物治理機制的研究明顯不足，尤其是多元主體參與的微觀機制更是鮮有涉及。相對而言，國外學者對廢棄物治理問題的研究更加多元，新近的研究更是將研究重點轉向發展中國家跨部門的廢棄物治理模式的建構及優化，以市場機制或者政府與社會的協同治理機制取代政府的專斷模式已經得到國外理論界和實踐部門的普遍認同，且跨國的案例比較研究證明包括整合非正式私人回收群體在內的多元主體協同共治的廢棄物治理模式可以顯著提高城市廢棄物回收效率，并降低回收成本，對于城市的可持續性發展更具意義。然而，我國學者對這些問題的研究似曾未見，這就成為本文研究的意義所在。

三、政府行為抑或市場機制：來自杭州的兩個案例

近年來，我國的生活垃圾焚化企業的發展如雨后春筍，預計到2020年，全國建成的垃圾焚燒企業將超過500座，*數據來源：http://www.hbzhan.com/news/detail/102993.html，2016/1/20.大量的私人資本通過BOT模式參與到城市生活固體廢棄物的末端處置環節，對其選址與技術探討構成了相關學術研究和政策供給的主流。然而，城市廢棄物的回收和清運似乎還是政府在唱“獨角戲”，相關問題也未能激起理論界的研究興趣。在我國，能否引進國外文獻中所推崇的多元共治機制，將社會力量整合到廢棄物的回收、清運及處置環節，創新我國城市廢棄物的治理機制？本文通過分析杭州市兩個有代表性的廢棄物回收企業的運行模式，嘗試著建構本土化的城市廢棄物治理機制。

(一)杭州市廢棄物治理現狀概述

杭州是全國首批試點垃圾源頭分類管理的城市之一，然而十年來杭州市城市固體廢棄物總量一直保持著較快的增長態勢。最近幾年，本來就不夠景氣的廢棄物回收市場更是雪上加霜。這一方面因為大宗商品價格持續走低導致廢品回收行業的利潤率不斷下降，另一方面“五水共治”、“三改一拆”等城市整治建設行動大大壓縮了廢棄物經營場所，大量的中小企業被擠出市場，尤其是那些流動的廢棄物回收站、小型回收企業等小微企業。“……市場不景氣，一些小型的回收企業現在都不做了……杭州市廢品回收網點從2013年的452家下降到2015年的320家，而且還有很多勉強運營的企業處于半停業狀態”(訪談記錄WZ20151209)。*筆者對杭州市城市管理委員會、商務委員會、固廢監管中心、SQ公司、JC公司、CMY社區居委會、TYGZ小區物業公司相關負責人及部分個體回收商進行了訪談，遵照學術慣例，本文對涉及到的人名、地名、機構名稱等全部進行了匿名化處理，編碼格式為“ABC”，A表示走訪部門，分為W(政府職能部門及事業單位)、X(資源再生企業)、Y(社區居委會、小區物業公司)、Z(個體回收商)四類；B表示被訪者姓名拼音首字母；C表示訪談時間。流動商販、私人回收站的持續減少，導致了那些以路邊拾遺為謀生手段的拾荒者不見了蹤影，這在某種程度上直接或者間接地導致了杭州市廢棄物回收率明顯下降。然而，近來也有部分廢棄物回收企業逆流而上，“我們發現這幾個月，有些企業利用‘互聯網+’線上平臺進入了這個市場……”(訪談記錄WZ20151209)。這些企業通過線上平臺直接與居民建立起聯系，實現上門服務，業務量不斷增長、業務領域迅速拓展。

(二)案例描述與分析

1、案例描述

案例1：“SQ回收連鎖有限公司”(以下簡稱SQ公司)成立于2003年，是杭州市老牌的廢棄物回收企業。SQ公司擁有分揀、運輸等普通員工200余人、專業技術員工10余人、直屬和加盟回收網點20個、處理中轉站6個、分揀集散中心2個，回收廢紙、廢塑料、玻璃品、牛奶盒、大件廢舊家具、舊衣服等低價值廢棄物，是杭州市規模最大的專業化廢棄物回收再生企業之一，同時也是杭州市再生物質行業協會的理事單位，在杭州市乃至全省范圍都享有較高的知名度。SQ公司的收入主要來自于廢棄物資源化的加工處理，近年來也承接垃圾清運、回收等政府、社區購買的公共服務。最近幾年，下游需求下降導致廢棄物回收市場日漸蕭條，SQ公司亦不能幸免，其廢棄物產成品大量滯銷和壓倉，倒逼著公司逐年減少回收量。2013年7月中旬，SQ公司所屬的20家廢品回收連鎖網點甚至集體關門歇業，最近兩年，SQ公司已經很少向外界大規模收購廢品了，以往那些與公司有著穩定供求關系的小型合作企業和加盟回收站大都停業。“現在廢棄物回收利潤很弱，這些年來回收市場不斷下滑，回收行業越來越難做，我們已經從一個回收廢品收獲利潤變成一個純粹依靠政府補貼和政府購買做服務的企業”(訪談記錄XZ20151214)。

案例2：JC資源再生有限公司(以下簡稱JC公司)成立于2015年7月，是杭州市新興的廢棄物回收再生公司，與ST環保有限公司(以下簡稱ST公司)同屬于本市DDHY環保有限公司的全資子公司。ST公司是具有國家四部委認證的廢舊電器拆解處理公司，年拆解量達到200萬臺，處理的廢舊家電包括“四機一腦”，即洗衣機、電視機、空調、電冰箱和電腦，每拆解一臺，可以獲得80元的政府補貼。ST公司的拆解過程安全環保，拆解后的零部件全部成為工業原料，不產生固廢殘渣。JC公司成立的目的就是為了保障ST公司原材料供應的穩定性，目前除了回收廢舊家電，還回收廢棄衣料，這是因為JC公司已經建立起完善的再生纖維產業鏈，能夠自主生產及銷售隔熱毯、拖把等廢舊纖維再生品。鑒于回收市場蕭條，中間回收商不斷流失，為保證回收的高效和穩定，JC公司決定沿著產業鏈進行后向整合，換言之，公司的業務將延伸到廢棄物回收環節。

2015年11月，JC公司開發了線上回收服務平臺：“HG回收”，將“互聯網+”模式植入到傳統的回收業務中，并借助網絡平臺，整合線上回收平臺和線下物流平臺建構了一體化的廢棄物回收體系，克服了以廢品回收站為中間交易平臺這一傳統回收模式的高成本、低效率和供貨不穩定的缺陷。“以前回收站等貨源來源很不穩定，這導致我們的后端處置企業的計劃經常打亂，貨源和供給量的不確定因素太多，根本沒法做計劃……現在我們成立JC公司和‘HG回收’，很重要的原因就是為ST公司這類處置企業提供穩定貨源”(訪談記錄XH20151210)。線上互聯網回收平臺解決了廢舊家電供應量的問題，而線下的物流平臺則解決了廢舊家電的清運問題。JC公司專門配備了200輛專業運輸車和600名專業回收人員的線下物流平臺，居民可以通過微信、官網、電話等方式直接預約，回收人員可以做到“1小時內上門服務”，并當面支付款項給居民。

雖然身處廢棄物回收市場低迷的大環境，JC公司創新了回收模式，在“互聯網+”平臺上不斷擴大回收業務量和業務領域，在滿足ST公司需求的基礎上，還向集團外企業出售了大量的再生資源，獲得了可觀的經濟收益。短短幾個月，JC公司的業務范圍由余杭區不斷向杭州市主城區擴大，并計劃在2016年將廢棄物回收的類別擴大到廢紙和塑料，旗下的“HG回收”在杭州市的知名度和認可度也越來越高，在當前低迷的回收市場中逆流而上，呈現出良好的發展態勢。

2、案例分析

SQ公司作為一個單一業務的回收公司，以傳統的回收方式從事城市固體廢棄物回收業務20多年，然而，近年來企業運營因大宗商品交易價格下降而導致的廢棄物回收利潤驟減和城市擴建、改建導致的網點減少與經營空間壓縮，以及勞動力價格上升而導致的經營成本不斷攀升的雙重壓力而日趨陷入困境，曾經的合作伙伴紛紛停業，公司甚至到了轉產的邊緣。相反，JC公司將回收業務建構于“互聯網+”平臺上，通過線上回收平臺和線下物流平臺整合了大量小型或者個體的回收單元，并且依托集團公司的規模經濟與范圍經濟優勢，形成了從廢棄物回收到處置，再到最終產品營銷的完整的處置鏈條。一方面，“互聯網+”平臺可以將回收觸角延伸到“最后一米”，保證前端回收環節能夠獲得穩定的原材料，另一方面，企業內部強大的處置能力使得所回收的廢棄物能夠產品化，為前端的回收業務提供了廣闊的市場。概言之，SQ公司和JC公司的差異可以歸納為四個方面，如表1所示。

表1　SQ公司和JC公司的比較分析

四、政策思考與我國城市生活固體廢棄物的治理機制重構

通過對比分析SQ公司和JC公司截然不同的經營模式，本文形成了如下的政策建議：首先，依托傳統回收網點、業務相對單一的SQ公司經營持續惡化，而JC公司則因集團公司的多元業務獲得范圍經濟優勢，僅通過回收廢棄物，并進行初級加工為其他子公司提供原材料就獲得了可觀的收益。由此本文有了政策思路1：擁有多個相關聯業務領域的大型廢棄物處置企業應該是政府首選的合作伙伴，這些擁有范圍經濟性的規模企業可以在內部形成穩定的產業鏈條，使廢棄物資源化。

其次，JC公司的起步和迅速發展一方面有賴于ST等子公司的需求，另一方面政府的補貼使其有能力付費回收廢舊電器，從而獲得了廣闊的回收市場。可見，廢棄物處置鏈條中的后端處理能力決定了前端回收市場的繁榮程度，在后端沒有發現價值的廢棄物就不可能進入前端的市場回收市場，“前幾年我們還是什么都收，廢紙啊，廢紙板啊、玻璃瓶啊、廢塑料啊，現在經濟不景氣了，我們賺的越來越少，我們現在廢玻璃瓶都不收啦，那邊回收廠不要，我們收了就是賠錢”(訪談記錄ZL20151214)。由此本文有了政策思路2：政府以鼓勵技術創新以及購買服務等方式撬動城市廢棄物處置鏈條的后端，讓市場的逐利行為推動社會力量參與到回收、清運以及處置等各個環節，使政府主導的城市生活固體廢棄物治理轉變成大中小型正式的私營企業、非正式的私人部門及社會組織廣泛參與的多元主體共治模式。

第三，JC公司開發了“HG回收”網絡平臺，擁有了線上互聯網回收平臺和線下物流平臺，線上平臺解決了廢棄物回收企業與廢棄物所有者之間的信息不對稱問題，線下物流平臺成為“1小時上門”的可靠保證，從而大大減少了廢棄物占用的空間。這樣，城市的環衛工人、小區的保潔人員以及居民自己就可以成為廢棄物回收體系中非正式參與主體。“……像街道環衛工，還有我們的保潔阿姨都在清掃垃圾的時候將那些可以賣的廢品收集起來……我們可以隨時呼叫，回收人員很快就會上門收集，這樣垃圾就不會占用多少空間了”(訪談記錄YZ20151214)。可見JC公司的“互聯網+”模式，創建了虛擬的“超級回收站”，與各類非正式的私人回收者以及流動的小型回收商直接建立交易關系，在降低中間交易成本的同時，大大提高了回收效率。由此本文有了政策思路3：規模企業通過建構“互聯網+”線上平臺整合城市中的各類個體回收者，不僅解決了信息不對稱和回收物品的空間占用問題，還有效防止了廢棄物的二次污染。

由此本文提出了我國城市生活固體廢棄物治理的新機制，如圖1所示。

在這個處置鏈條中，有三個關鍵點。首先，城市生活固體廢棄物的治理必須要在后端為廢棄物找到出路，讓廢棄物真正成為有價值的再生資源，“……廢棄物回收一定是后端有多少去向，前端才有多少種回收分類……我們這些做回收的企業必須是有了后端才能往前走……”(訪談記錄XH20151210)。就其本質而言，廢棄物回收與治理是一個經濟行為，政府作為“元治理者”所起的作用應該是撬動整個市場，有選擇地支持一批具有技術研發能力、資源整合能力的優秀企業，通過政策扶持、購買服務等手段支持這些企業的創新行為，使廢棄物處置有利可圖，繼而自發產生對前端資源的逐級需求，市場機制驅動著各類主體參與到垃圾分類、分揀、運輸和處理等各個環節，其中有規模企業，也有小型企業、非正式的私人部門、社會組織，甚至還有拾荒者以及居民本人，過去由政府主導的行政行為就轉變成了市場行為。在這個鏈條中，后端的處置企業是關鍵，也是政府撬動市場的關鍵抓手，決定著前端的回收品種、回收量和回收利潤。

其次，政府搭建平臺促進技術創新，并給予必要的財政支持，有選擇地扶持規模企業建構產、學、研、用平臺，通過技術創新使廢棄物成為有價值的再生資源，在企業內部就可能形成回收、清運和處置的完整產業鏈，后端處置所產生的利潤將會沿著處置鏈條流向前端，使廢棄物的清運和回收環節同樣有利可圖。

再次，發揮“互聯網+”平臺的線上整合作用，一方面，建立在“互聯網+”基礎上的廢棄物快速回收網絡減少了廢棄物占用空間和庫存壓力；另一方面，“互聯網+”構建了小型回收企業以及包括流動回收站、小型分揀中心、小區保潔人員以及居民在內的非正式私人回收部門的參與渠道，并成為各類志愿組織培訓和宣傳的平臺，志愿組織的這些活動有助于提高整個回收隊伍的技能和專業素質。

五、結論與展望

本文基于案例研究方法，通過對杭州市兩個有代表性的廢棄物回收企業運行模式的近距離觀察，在此基礎上重新建構了我國廢棄物的治理機制，并提出了本土化的政策思路。不同于國外文獻的觀點，本文認為我國固體廢棄物治理的關鍵在于為這些廢棄物找到資源化出路，因此，政府對大型規模企業技術創新的政策與財政支持就顯得非常重要；在“互聯網+”時代，傳統的回收企業有必要轉換經營模式，整合線上回收平臺與線下物流平臺，基于這一“虛擬回收平臺”建構小型回收企業和非正式私人回收部門的參與渠道，同時也使社會公益組織能夠通過該平臺幫助提升回收參與者的素質和技能。

城市生活固體廢棄物對城市居民早已非常有限的生存空間和嚴峻的環境問題提出了巨大挑戰，同時龐大的廢棄物又是“錯放的寶貝”，蘊藏著不可估量的價值。廢棄物的回收不僅僅是一個技術問題，更是一個城市治理的機制問題，相關研究需要集成多方資源，甚至要構建跨學科的學術平臺。□

(責任編輯：嚴國萍)

2016-02-20

徐林，浙江大學公共管理學院副教授，博士，主要研究方向為城市治理、社區治理；凌卯亮，浙江大學碩士研究生，主要研究方向為城市治理。

國家社科基金項目“新型城鎮化背景下社區治理模式研究”(編號：15BZZ066)。

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1007-9092(2016)04-0069-007