論國家治理范式的法治化轉型

□　徐邦友

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論國家治理范式的法治化轉型

□徐邦友

當代中國國家治理范式正朝著法治化方向轉型。國家治理范式法治化轉型是改革開放以來社會結構轉型的邏輯必然，是中華文明持續發展繁榮的邏輯必然，也是人民大眾主體意識不斷提高的邏輯必然，還是我國和平崛起融入國際社會的邏輯必然。國家治理范式法治化轉型必須遵循六大基本邏輯：一是正確處理黨的領導和依法治國之間的關系，二是努力推進“法治國家、法治政府和法治社會一體建設”，三是始終堅持“科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法”的新法制原則，四是努力實現改革發展與法治建設的良性互動，五是注重促進頂層設計與基層創新的同頻共振，六是始終注重“歷史傳承、本土創制和借鑒吸收的有機統一”，并注重實現領導力量與推動力量、大眾力量與精英力量、體制內力量與體制外力量、自發力量與自覺力量的協合。

國家治理；范式；法治化；轉型

習近平總書記指出：“全面推進依法治國——是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。”①習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，人民網，2014年10月29日。這一重要論斷首次將依法治國與國家治理聯系起來，并深刻揭示了全面推進依法治國在國家治理體系與治理能力現代化中的地位和作用，并預示著國家治理范式的法治化轉型，它必將對中國未來發展產生深遠影響。這里，我們需要思考的是國家治理范式法治化轉型何以必然？其中的內在邏輯是什么？又需要哪些力量的協合？以及法治化國家治理范式的基本結構會是怎樣？本文就擬對上述問題展開討論。

一、國家治理范式法治化轉型何以必然

國家治理范式是指政治共同體在一定歷史時段內于國家治理與秩序建構上所秉持的一整套信念、思維模式及其行動基本傾向，它涵括了國家治理的道路選擇、制度安排和理論體系。當代中國國家治理范式正朝著法治化方向轉型，它是中國經濟社會發展的邏輯必然，也是三十多年國家治理實踐探索的邏輯必然。具體言之，改革開放三十多年來，以市場化為取向的經濟體制改革和以民主化為取向的政治體制改革，以及以世俗化理性化為取向的思想文化嬗變，合乎邏輯地提出了國家治理范式法治化轉型的歷史性要求；而國家治理在法治化方向上的豐富實踐，則為國家治理范式轉型打下了堅實的基礎；與此相對應，各類治理主體尤其是中國共產黨及其領導下的國家政權機關對現代國家治理規律日益深刻的認識，則為實現國家治理范式轉型提供了思想的力量。

1.治理范式法治化轉型是改革開放以來社會結構轉型的邏輯必然

始于1979年的改革開放是1840年鴉片戰爭以來中國社會僅次于革命的又一場偉大變革，它導致了中國社會結構的巨大變化。在改革開放前，中國是一個寬泛意義上的小農社會。生產的市場化社會化程度很低，計劃經濟與自給自足是經濟生活的典型態。農業基礎薄弱，工業上雖然也有一些尖端項目，但整個工業基礎和整體實力不強；商業和服務業嚴重落后，對外經濟關系處于半封閉狀態。經過三十多年的努力，我國經濟社會結構發生了巨大而又深刻的變化。社會利益結構日趨多元，市場經濟秩序不斷擴展，社會內外開放程度穩步提高，資源要素的市場流動性越來越強，市場主體之間的經濟聯系越來越緊密，基于互利的社會合作空間不斷拓展，原有的農耕文明正逐步向商工文明轉型。而從歷史和邏輯的角度看，不同文明類型所要求的國家治理范式是不一樣的，商工文明所要求的是一種以規則為基礎的國家治理，尤其是以銀行、證券、保險、互聯網金融為代表的現代服務業對法治化治理更有極大的依賴性和相關性。*陳志武：《為什么中國人勤勞而不富有》，中信出版社2008年版，第62頁。因此，我國經濟基礎變遷和社會結構變革，邏輯地要求國家治理范式實現轉型，以便為市場主體和社會主體提供更有利于其競爭、合作與發展的新型社會秩序。

2.治理范式法治化轉型是中華文明持續發展繁榮的邏輯必然

我國有幾千年的文明史。然而，在幾千年的文明發展史當中，中華古典文明發展呈現漲漲落落的循環態勢。中國經濟史權威傅筑夫先生指出：“中國的社會經濟并沒有僵化，而是不停地在發展著，有時這種發展還是很顯著和迅速的。但是中國社會經濟的整個發展過程，卻具有一個極大的特點，就是這種發展，未能成為持續不斷地、一代超過一代繼續增長、擴展和延續下來，而是忽上忽下、一盛一衰，成為一種波浪式起伏的動蕩狀態。”*傅筑夫：《中國經濟史論叢》上，三聯書店出版社1980年版，第12頁。從戰國、秦漢到明清，生產技術工具和生產組織形式沒有實質性的發展，基本的生產方式依然如故。*傅筑夫：《中國經濟史論叢》上，三聯書店出版社1980年版，第243頁。社會財富也沒有持續性增加，而是伴隨著年景和王朝政治的好壞而聚散循環。我們再看看資本主義社會自工業化以來的發展成就，讓我們驚嘆的是它竟能在“不到100年時間里所創造的生產力，比過去一切世代創造的全部生產力還要多，還要大。”之所以有如此巨大的區別，實與這兩種社會形態中的國家治理范式不同有極大關系。在我國封建社會，國家治理實行的是人治范式，國家治理的好壞優劣完全取決于掌權者個人和官僚團隊的主觀因素，因此，無論是社會穩定還是經濟發展都極不可靠。馬克思說：“我們在亞洲各國經常可以看到，農業在某一個政府統治下衰落下去，而在另一個政府統治下又復興起來，收成的好壞在那里取決于政府的好壞，正像在歐洲決定于天氣的好壞一樣。”*《馬克思恩格斯選集》第二卷，人民出版社1972年版，第65頁。而且，由于缺乏法治對社會成員的保護和對掌權者的約束，統治者可以隨意征收賦稅徭役。因此，社會內部始終缺乏財富創造的激勵機制和社會財富的積累機制；老百姓小富即安不事蓄藏，把收入的主要部分用于個人和家庭的生活消費，或者置換成流動性很低的不動產，或者干脆把活的財富變成死的文物埋到地下，而不愿進行時間跨度長、不確定性風險高的擴展性生產投資。而資本主義社會自十八世紀以來的快速發展與繁榮，其多得益于國家治理范式的法治化轉型，正如諾斯所言“由光榮革命所導致的英國政治體系的根本性變遷，是對英國經濟發展有著關鍵性貢獻的因素。”*道格拉斯諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海人民出版社2008年版，第191頁。而這種根本性變遷的方向就是國家治理法治化，其中對統治者的恣意行為的束縛以及能成功地限制國家與自愿性組織的非人際關系化規則的發展，乃是這種轉型的關鍵所在。

今天，我國的經濟社會發展已經取得巨大成就。GDP總量已經躍居世界第二，人均國內生產總值增至7800美元左右，外匯儲備位居全球第一，老百姓個人除了工資性收入外，還有一定的財產性收入。這些動產或不動產是最渴望法治保護的財產形式，尤其是不動產不容易變現，而其市場流動性弱，卻對公民自由與權利的保障極為重要。如何保持住這些財產，防止陷入中等收入陷阱，促進經濟社會持續發展，這是當下中國所面臨的最大挑戰。而全面推進依法治國，實現國家治理范式法治化轉型，是應對這一挑戰的基本方略，其意旨在于為今后的持續發展與繁榮構建穩定可靠的制度框架，以期形成財富創造的激勵機制和社會財富的積累機制。唯有如此，未來的持續發展才可以樂觀預期。

3.治理范式法治化轉型是人民群眾主體意識不斷提高的邏輯必然

改革開放以來，伴隨著我國政治民主和治理民主的不斷推進，我國人民群眾的主體意識不斷增強。他們對自己在國家中的政治地位有越來越清楚的認識，越來越愿意并要求對國家公共事務發表看法，公民的政治效能感也逐漸增強。他們感覺到自己一票的政治價值，感覺到參與行動的影響，感覺到保持一定程度政治壓力的作用。這些主體意識、權利意識、法律意識日益覺醒的人民群眾要求用法治保護自己的自由與權利，用法治規范政府的公權行為，用正當程序體現國家治理的公平和正義。在此背景下，如果我們的國家治理不能有效轉向法治，就很容易出現公民權利與國家權力的對撞，出現政治系統的結構性或全面性沖突。這些年，我國各地群體性事件的多發已經充分表明這一點。正是有鑒于此，黨的十八大既要求“增強全社會學法尊法守法用法意識”，以便把民主的權利行為導入法治軌道，又要求“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”，要求“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”。這是中國共產黨基于對民主的體認和對人民群眾為自由擴展和權利保障而提出的法治化訴求作出的政治回應，其實質就是要袪除權力的傲慢與任性。

4.治理范式法治化轉型是中國和平崛起融入國際社會的邏輯必然

伴隨著中國經濟社會文化的快速發展，綜合國力的迅速增強，中國和平崛起已經是一個不爭事實。無論是為了更好發展自己，還是為了參與構造國際經濟政治新秩序，為和平與發展擔負起與我國國力相稱的大國責任，我們都要持續擴大開放、深度融入國際社會。今天的國際社會，雖然在某種意義上還處于“戰國時代”，但畢竟還有需要各國遵循的國際法規則，如聯合國憲章、國際人權公約、國際貿易規則、國際海洋法公約、戰爭與和平法等，而且，我們必須與之打交道的也有法治國家，還有更多國家正向法治化方向邁進。實力政治雖然仍是當下國際社會的現實，但按規則辦事也是國際交往的基本準則。我們要讓國際社會對我們形成穩定預期，要讓國際社會更愿意與我們進行全方位的深度合作，讓我們在國際上的形象更具有道德感召力，我們也必須在國家治理上實現范式轉變，確立起規則化治理的理念、范式和形象。

二、國家治理范式法治化轉型的基本邏輯

國家治理范式的法治化轉型是一個極為復雜的歷史過程，其間關涉到相當多的系統變量。這些系統變量之間的關系，就是治理范式法治化轉型的基本邏輯。

1.正確處理黨的領導和依法治國之間的關系

長期以來，我們黨內一直有兩種聲音，一種聲音認為法治是關于國家權力與公民權利之間關系的制度安排，法治不涉及政黨地位；如果強調黨在法治建設中的領導地位，就有黨凌駕于國法之上的嫌疑，這種法治就不是真法治。另一種聲音則認為加強法治建設無異是給我們黨系上了執政繩索，限制了黨的執政空間和執政作用的發揮，甚至會因此動搖黨的執政地位。前者主張否定黨的領導，后者則對推進社會主義法治建設持猶豫懷疑、消極觀望甚至積極反對的態度。毫無疑問，這兩種聲音都極不利于中國特色社會主義法治建設，不利于國家治理范式的法治化轉型。

事實上，無論是從邏輯還是實踐角度看，黨的領導與社會主義法治絕不是相互排斥互不相容，而是相輔相成、互促互動互強的關系。社會主義法治確實必須堅持和加強黨的領導，因為社會主義法治是一項史無前例的事業，需要方向引領者和制度系統的頂層設計者，而中國共產黨是當下中國最先進最堅強有力的政治力量，它基于馬克思主義理論及其中國化之理論成果的指導，有對現代文明發展規律的深刻把握，有依法執政的理性自覺；且它沒有任何與眾不同的特殊利益追求，因而在國家政治生活和秩序治理當中能夠保持相對自主性，從而有效化解社會內部固存的特殊利益集團為保有既得利益而給法治建設設置的阻力與障礙，推進社會主義法治不斷前進。反過來，推進社會主義法治也有助于鞏固黨的執政地位和更好發揮黨的執政作用。在我國，黨的執政地位是在憲法上有明確規定的，任何一個法治主義者都必須尊重憲法，而尊重憲法也就必須尊重憲法中關于中國共產黨執政地位的憲法規定；另外，黨在憲法法律范圍內開展活動，依法執政，依法行使政治權力，這本身提高了黨執政行為的規范性，并因此增強了黨執政行為的道德感召力。再次，推進社會主義法治有助于公民形成信仰法治尊重權威的法治人格，這也會從社會心理層面促進黨的執政地位的鞏固。可見，黨的領導與社會主義法治之間存在著相輔相成、互促互動互強的關系。

2.努力推進法治國家、法治政府與法治社會一體建設

“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，是黨基于對國家治理范式法治化內在結構的深刻省察而提出的建設邏輯。法治國家既意指整體，也側重國家政權機關包括人大、法院、檢察院、軍事機關的法治建設，還包括政黨政治與國際交往中的法治努力，這是最宏觀的法治建設。而法治政府是法治建設最突出的重點、難點和關鍵點，因此，需要單獨突出。因為政府是國家的權威性表現形式，是政治社會有效形成秩序的關鍵力量。從經典形態上看，政府雖然只掌握行政權，但它實際上對國家立法和司法都有很大影響。而且，自20世紀初以來，世界各國政府職能都在擴張，對國家經濟社會和民眾自由與權利都有越來越大的影響，尤其是它所掌握的微觀管制權力和自由裁量權，是一種極易濫用和腐敗的權力。哈耶克說：行政自由裁量權是現代社會中至關重要的問題，這是一個“微小的漏洞”，如若處理不當，它將使每個人的自由都遲早喪失。*哈耶克：《自由秩序原理》上冊，北京三聯書店1997年版，第269頁。世界上那些注重法治建設的國家，無一不把政府視為法律控制的重點，并在法治政府建設上取得突破，從而推進整個國家法治程度的提高。一個國家，當政府治理不在法治狀態，就絕不可能是法治國家，而所謂政府治理處于法治狀態，既指政府權力來源和權力運用有法律依據，更指政府治理的實質和旨歸符合法治的價值追求。

另外，法治屬于國家上層建筑，它的存在、運行和發展都離不開社會基礎的支撐。盧梭就非常強調社會層面的法治心理和法治風尚之于國家法治建設的作用，他說：有一種法律是一切之中最重要的，“這種法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心里；它形成了國家的真正憲法；它每天都在獲得新的力量；當其他的法律衰老或消亡的時候，它可以復活那些法律或代替那些法律，它可以保持一個民族的創制精神，而且可以不知不覺地以習慣的力量代替權威的力量。”*盧梭：《社會契約論》，商務印書館1980年版，第73頁。這種法律就是風尚、習俗，而尤其是輿論。習總書記也要求“突出培養公民的法治精神，在全社會樹立法治信仰、形成法治風尚，努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中，體現于人們的日常行為之中。這包括培養人們的理性精神、誠信守法的精神、尊重法律權威的精神、權利和義務對稱的精神、依法維權和依法解決糾紛的習慣等等。”*習近平：《干在實處走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第386頁。這些論述都強調法治社會之于法治國家和法治政府的涵養、支撐和推動作用。

因此，法治國家、法治政府、法治社會需要分別突出，并且始終堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設的基本邏輯。這既包括邏輯結構上的一體建設，也包括歷史進程上的一體建設。前者是指各個領域各個層面的法治制度安排要協合統一相互適應，形成一個相互支撐、相互促進、相互強化、互為條件的制度體系，尤其是法治實踐與法治思維、法治信仰要形成良性互動，唯有如此，法治才能生生不息；后者則是指法治國家、法治政府和法治社會在建設時序上要協調推進，單項制度的超前和滯后都有可能使整個法治體系運行出現脫節或斷鏈。

3.始終堅持“科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法”的法制原則

今日之中國的法治建設處于歷史發展的新階段，面臨著許多新問題。如果說改革開放之初的主要問題是無法可依、有法不依、執法不嚴和違法不究，因此，才需要提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的社會主義法制原則；那么，經過30多年的努力，我國的社會主義法治建設已經取得巨大進步，中國特色社會主義法律體系已經建立，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強。可見，我們是在一個相對比較堅實的基礎上進行新一輪的法治建設努力。

然而，我們也必須清醒地看到我國社會主義法治建設還存在的問題，概括起來講就是“同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中存在部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象仍然存在。”正是有鑒于此，黨中央才提出要“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”這個社會主義法制建設的新方針。

相對于原來的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，新“十六字方針”立意更高，內容更全面，法治意涵更強。它不再僅僅著眼于有沒有法，而是著眼于良法善法和法治之法，著眼于法律法規的嚴格精準執行。因為良法是善治之前提，法治只能是良法之治或善法之治；而執法上的隨意性和寬嚴不一，會破壞規則的統一和公平性；另外，這個新方針還突出了公正司法和全民守法在整個法治體系中的地位。因為司法公正是一種底線公正，司法公正對社會公正具有重要引領保障作用。一個社會如果司法是公正的，權利受損者都能夠獲得司法救濟，得到“矯正的公正”(亞里士多德語)，那么，他還有信心活下去，否則，他連活下去的希望和勇氣都沒有了。而全民守法是法治實現程度的一個重要表現，當守法成一個民族的理性自覺和行為習慣，成為這個社會的集體意識，法治也就成為這個國家的一種生活方式。

4.努力實現改革發展與法治建設的良性互動

從歷史大視角看，自二十世紀八十年代以來的中國處于歷史上前所未有的大轉型時期，這既包括經濟生活方式、生產組織形式的轉型，也包括社會結構形態和政治治理形態的轉型，更還是文化與文明的轉型。在這個歷史大轉型過程中，許多人們曾經認為是天經地義的理念、范式、制度、結構、方式已然成為發展的桎梏與障礙，必須以鐵腕手段破除之。始于八十年代的改革開放就是除舊布新的政治行動，它解除了長期以來套在人們身上的清規戒律，清除了前進道路上的陳舊體制障礙，掃除了羈絆人們創造性實踐的舊思想舊觀念，人們的思想為之一新，精神為之一振，活力勃然煥發，這才有改革開放三十年的巨大成就。然而，我們的改革是從突破原有的條條框框走過來的，它在取得巨大成就的同時，也在客觀上產生了一個副效應，即人們對法律法規缺乏應有尊重，更沒有堅定的信仰。有人戲言：法律是用來突破的；更有人豪言：經濟要上，法律要讓。這種做法如果說在改革開放之初還有一些正面效應的話，那么，越到今天，其負面效應越明顯。因為在我國當下，市場經濟已經取得長足進步，一些基本的制度和體制機制已經建立，社會生活也越來越復雜，相互之間的聯系也日趨緊密。在這種情況下，法之于權利行為的規范、調節、協調作用日益突顯，社會越來越需要法的作用發揮，越來越需要以法的規則作為社會聯合的紐帶和社會秩序的基礎。此時，如果人們依然沒有樹立起對法與法治的信仰，他們將陷于專斷行為的彼此專制狀態。如此，社會的后續發展就不堪設想，已有的發展成果也會在社會的系統性動蕩中喪失殆盡。

有鑒于此，黨中央明確提出要正確處理深化改革與法治建設之間的關系，要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改。”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，新華網，2014年10月28日。“凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行”。*習近平在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話，2013年11月12日。這就為實踐中正確處理兩者之間的關系提供了思想指導。

改革與法治，就其內在的邏輯關系而論并不矛盾，實踐中兩者之間的緊張，或者是改革的理念與方式偏差所致，或者是既有的法律法規法條不合實踐發展的趨向與法治內在的價值精神。因此，我們要秉持法治精神從事各個領域的改革活動，尤其要注重發揮法治對國家治理的理念、職能、體制與方式之轉變的引導和規范作用，同時，又以法治化的改革行動推進國家法治建設，提高整個國家的法治化水平。一種與法治相統一的改革起碼具有三個顯著特點：一是改革所針對的是不符合法治價值精神的法律法規和制度安排，概言之是非法治之法或人治之法；二是改革的行動有憲法法律或更高層面的法理價值作依據，并始終運行在法治的框架之內；三是改革所追求的是具有更高法治精神與價值追求的法律法規和制度安排。如此定義的改革，非但與法治沒有沖突，而且還將有力地促進法治的進步與發展。

5.注重促進頂層設計與基層創新的同頻共振

習近平總書記在十八屆三中全會上指出：“加強頂層設計和摸著石頭過河都是推進改革的重要方法。當然，摸著石頭過河也是有規則的。”*習近平：《關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第43頁。他還說：“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”*習近平在十八屆中央政治局第二次集體學習時的講話，2012年12月31日。這一點在法治建設上體現尤其明顯。

從本源上看，法治起源于人們以規則協調相互之間權利行為的努力，更起源于市民社會以規則規約公共權力的努力。因此，法治的最初做法一定是基層社會的不同利益群體基于保護自己的利益需要經由力量博弈而作出的創造性制度安排。一開始是零散不系統的，規則也是不成文的，經過長時間的補充、積累、修正、調整，慢慢系統化起來。然而，法治畢竟又是國家上層建筑，在主權國家范圍內必須有統一性協調性。因此，一個國家的法治建設往往會在大量的地方性實踐基礎上，吸收眾多的地方性知識，著眼于全局進行系統化的頂層設計與制度安排。在西方世界，國家治理法治化進程相對最早的英國和美國莫不如此，國家法治體系都是在基層實踐和頂層設計的互動中逐漸完善。

我國自改革開放以來，在國家法制框架內或者在中央政府授權或默許下，各地因地自宜，自主開展地方性法治實踐，無論在科學立法民主立法方面，還是在依法行政建設法治政府方面，亦或是在陽光司法公正司法方面，乃至在普法宣傳方面都積累了大量的地方性知識與經驗，這是國家法治建設的寶貴財富。我們只有充分吸收法治建設的地方性經驗，在此基礎上，再進行科學系統的頂層設計，才能形成具有中國特色的社會主義法治體系。

6.始終注重文化繼承、本土創制與借鑒吸收的有機融合

任何國家的法治體系，都是其本國人民在既定的歷史、社會、文化條件下，基于所面臨的社會問題而進行創造性實踐的結果，其文化傳統和當下情境對法治樣式有根本性的制約，決定了法治的性質、結構、基本制度安排和鮮明特色。習近平指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。”*習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革研討班上的講話，2014年2月17日。法治作為國家治理體系的重要結構也是如此。我們應該更注重繼承與吸收傳統文化中那些一直行之有效的制度安排，注重在國情民情約束下自主的創造性實踐，更注重去發現或創制那些有本民族特色的法治化制度安排。比如調解制度就是我們的古人創制出來的一項行之有效的國家治理藝術，被西方人稱之為“神奇的東方經驗”。它在當下社會依然具有強大的生命力，而多種形式的聯調機制、訴調對接機制，則是調解制度在當下社會中的創造性發展。

當然，我們在強調法治建設上的文化傳承、國情制約的同時，向來不排斥學習發達國家的法治經驗。“在一個活躍多變的世界里，任何地方所取得的任何創造性成就都可能成為大家共同的知識財富，人們加以討論、學習、采用或予以拋棄。”*斯塔夫里亞諾斯：《全球通史》，上海社會科學出版社1999年版，第908頁。作為真誠的馬克思主義者，我們有最大限度的開放性，我們熱情擁抱和吸收人類文明的一切優秀成果，包括資產階級創造的政治文明成果，借鑒國外法治有益的經驗，這既包括法治的思想理念、制度安排，也包括法治的具體技術。但這種借鑒毫無疑問是立足于本土的批判性的和選擇性的，不加鑒別地照單全收，照搬外國法治理念和模式，絕非科學可取的做法。

三、國家治理范式法治化轉型的力量協合

1.領導力量與推進力量的協合

國家治理范式從人治到法治的轉型，是一個國家政治結構和社會結構的轉型，也是一個國家文明結構和生活方式的轉型。在這個龐大復雜轉型過程中，既要有領導力量，也要有推進力量，要實現領導力量與推進力量的協合。在當下中國，領導力量毫無疑問是中國共產黨，它的先進性，它對現代政治文明發展趨勢與規律的體認，對依法執政和依法治國的理性自覺，使其成為中國社會引領法治建設的政治力量。與此同時，法治建設也需要來自社會、來自民眾、來自各種各樣利益集團的政治推動，那些經濟社會文化生活中各有利益訴求的權利主體基于更充分的自由考慮，基于更可靠的權益保障考慮，迫切需要以正義的法的規則引導自己權利行為或協調相互之間權利關系，更需要以正義的法的規則約束政府的公共權力，并使政府的公共權力局限于執行正義規則以防止人們之間的相互傷害上。他們的這種政治訴求構成國家法治建設的強大推力。沒有前者，國家法治建設容易出現方向性偏誤或顛覆性錯誤；沒有后者，法治建設則可能出現動力不足停滯不前的局面。

2.大眾力量與精英力量的協合

大眾與精英的社會結構劃分，是古今皆同的社會現象。現代民主社會與傳統貴族社會的不同在于精英階層是流動的。任何一個社會，因為智力、財富和創造力而構成社會精英階層的人總是占人口的少數，但他們對這個社會具有相當大份量的影響，所以歷史舞臺上常常只留下他們的名聲。馬克思主義雖然承認人民群眾是歷史的創造者，但從不否定領袖人物的巨大作用，而且認為領袖并非是一個人而是一批人，是一個政治精英階層。社會發展在某種意義上常常取決于大眾力量與精英力量之間的關系。

法治建設也需要大眾力量與精英力量的協合。法治是事關政治共同體所有人的事業。我國“十年文革”最深刻的教訓在于：一個民族如果沒有法治，任何人都可能成為權力的犧牲品，哪怕是掌權者也不例外。而且，在某種意義上說，越是弱勢者越是需要法治，因此，法治建設必須最廣泛地動員公眾參與，形成推進法治前進的強大政治動力。沒有公眾的參與，法治就可能走向偏差，成為掌權者的治民之器或者成為無源之水、無本之木。然而，法治，尤其是立法和司法等法律事務，非常具有專業性，需要有較高度的知識儲備、經驗智慧和人情世故的洞察力。盧梭曾經有言：“要為人類制訂法律，簡直是需要神明。”*盧梭：《社會契約論》，商務印書館1980年版，第53頁司法也是如此，一個沒有對法律作過精深研究的人，根本無法履行好司法的職責；而司法的自由心證和執法的自由裁量，更是一種法治藝術，非經過長時間的正規學習教育與訓練且具有實踐經驗不可。因此，法治的建設與運行都需要精英人才，需要專業的立法者、執法者和司法官，也需要專注法理的法學家。托克維爾在《論美國的民主》一書中既充分肯定了民眾通過陪審等途徑參與法治的作用，也充分肯定了法學家在法治建設中的作用，認為陪審制度是人民主權的一種形式，它賦予每一個公民以一種主政的地位，使人人感到自己對社會負有責任和參加了自己的政府，國家法治的建制機構通過陪審制度把法治精神滲透到社會的最低階層；而法學家的權威和其對政府施加的影響，是美國防止民主偏離正軌的最堅強壁壘。*托克維爾：《論美國的民主》上，商務印書館1988年版，第303頁。

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提出要建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障；還提出要健全政法部門和法學院校、法學研究機構人員雙向交流機制。另一方面，又提出要堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。這里的旨意就是要實現法治建設上大眾力量與精英力量的協合。

3.體制內力量與體制外力量的整合

治理范式法治化轉型也需要體制內力量與體制外力量的協合。我們既需要發揮體制內力量的引領、主導、主建作用，也需要注重發揮體制外力量，尤其是商這種力量的推動作用。

商(商業、商人尤其是企業家群體)是一個社會最活躍的因素，對一切停滯不變的社會來說，也是一個革命性因素(恩格斯語)，它是一切僵化結構、陳規陋習、因循守舊、固步自封的消蝕劑；同時商也是一個具有強烈秩序偏好的因素。“商業自然是一切狂熱的激情的敵人。商業愛溫和，喜歡妥協，竭力避免激怒人。它能忍耐，有柔性，委曲婉轉，除非萬不得已決不采取極端手段。商業使人各自獨立和重視自己的個人價值，使人愿意自己處理自己的工作，教導人學會成功之道。因此，商業使人傾向于自由而遠離革命。”*托克維爾：《論美國的民主》下，商務印書館1988年版，第801頁。商業渴望一個自由的制度環境，渴望一個遵守契約講究信用的社會氛圍，商業強調理性注重節約，商業有助于人類交往，有助于消除人們之間的敵意與偏見，使人們的生活方式變得文明和溫和。因此，商自始就是推進法治進步的重要力量，它不僅在自身的經營運行中依靠規則，也要求政府提供規則、執行規則并受規則約束。在西方國家的法治發展史上，商就曾經起到過這種作用，作為西方法治之源的羅馬法就是自治的城邦商業活動的產物；而近代史上一些重大法治建設事件如英國“光榮革命”和美國“制憲會議”都活躍著商人的身影。

目前，我國企業家階層日益壯大，除了國有企業經營管理人員，還有大量非公企業經營管理者和從業人員。截止至2012年，我國私營企業超過1060萬戶，注冊資金近30萬億元；個體工商戶已逾4000萬戶，注冊資金近2萬億元；在華外資企業44萬家。除此之外，還有133萬個農民專業合作社。*國家工商總局網站：www.saic.gov.cn，2015年12月16日。這是一個龐大的體制外工商群體，這個群體有動力、有能力、也有實力推進國家治理的法治化進程。這是國家法治建設一支不可或缺的體制外力量。

4.自發力量與自覺力量的整合

無論是社會轉型還是國家治理范式的法治化轉型，都是一個非常復雜的歷史性過程，人們的認識還遠遠不夠充分，對其內在規律的把握也非常有限；更何況，人類理性本身也是有限的。這就決定了國家治理范式法治化轉型，是一個演進過程，其內部影響演進結果的變量之多，相互關系之復雜，演進機制之微妙，都遠遠超出任何組織和個人的理性把控能力。因此，一個賢明的政治家“決不會根據一些假定的論據和哲學干預政治事務或據以進行試驗，他總是尊重那些帶有時代標志的事物，雖然也可能為了公眾利益試圖作出一些改革，卻盡可能將自己的革新與古老的組織相協調，完整地保存原有體制的主要支撐。”*《休謨政治論文選》，商務印書館1993年版，第157頁。這在英國是如此，在我國也是如此。英國以普通法為基礎的法治體系就是長達幾百年歷史演進生長的結果，以致被人稱之為“沒有圖紙的建筑物”。同樣，我國的法治和國家治理體系也具有演進性，它是“長期發展、漸進改進、內生演化的結果。”*習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革研討班上的講話，2014年2月17日。其中既有自發的力量，又有自覺的力量，正是這兩股力量的有效協合，才形成適應中國國情的有鮮明中國特色的國家治理制度體系。在今后的法治建設上，依然必須堅持這一成功經驗，在理性自覺地進行法治建設的同時，注重發揮自發力量的作用，充分尊重基層群眾的首創性，注重那些非主觀設計的人之行動的制度結果，注重那些以習慣、習俗、風俗、文化形態存在的隱性規則的作用，從而使整個國家治理體系慢慢走向成熟。

四、法治化國家治理范式的結構圖景

成功實現法治化轉型的國家治理范式是融冶法治建設道路、法治制度框架和法治思想文化于一體的現代國家治理體系。其中體現公平正義的憲法法律規則處于至上無上的地位，它們在社會習俗、倫理道德等非正式規則或其他一些未成文規則的作用下，界定著個人可以有充分自由的私域空間，調節著人與人之間的社會關系，使人們的自由和權利行為彼此相容，并在市場這只“看不見的手”的引導下，以有利于他人和社會整體的方式使用著他們所擁有的資源以及那些不為他人所知的知識，并為那些自己根本不知道其存在的人提供著他們所需要的服務，同時也利用那些我們不知其姓名的人提供的產品與服務以滿足和發展我們自己。在這些正義規則的約束下，我們的社會合作空間不斷擴大，從狹小的村社到廣大的區域，從熟人社會到陌生人社會；伴隨著合作空間的擴大，是合作深度的拓展和合作時間的延長。我們將從這種不斷拓展的合作中獲得越來越多、越來越大的益處。人與人之間的關系是和諧的，而這并非基于他們之間的目標一致和利益的天然和諧，而是基于正義規則使具有不同目標取向的利益關系變得和諧。在這種社會結構和社會秩序旁邊守衛著的是法治政府，它受法的規則的嚴格控制，權力作用空間非常有限，原則上僅限于保護產權，執行正義的法律規則，維護人們的權利與自由，并利用供它支配的公共資源以不排斥競爭的方式提供著最基準的公共服務。在政府治理過程中發生的任何行政爭議以及在社會運行過程中當事人之間發生的任何權利糾紛，都通過正當法律程序由獨立公正之法官作出裁決，此時，程序的正義可有效確保實體的正義。社會之中的任何人都將得到猶如陽光空氣一樣重要而又普惠的正義，有了這種底線正義，那些生活在社會底層的人們心理上認可自己所處的境遇，并積極尋求機會改變自己的命運。尤其可貴的是社會中的人們基于法治實踐形成對法律的尊重與信仰，形成“遇事找法、辦事依法、化解矛盾靠法”的法治風尚。這就是法治化國家治理范式的結構圖景，那是我們的理想國家。

當然，我們要看到，國家治理范式法治化轉型是一個漫長的歷史進程。從最早開始法治化轉型的英美發達國家看，它們大多經歷了幾百年的時間，其間充滿了曲折、坎坷和反復，難以一一盡述。我們作為一個后發國家，雖然在制度建構上會有一些后發優勢，但也不可避免會有一些后發劣勢；而且，我國自古缺乏法治的思想文化傳統，先秦法家所倡導的法治與今日我們作為現代政治文明重要價值目標追求的法治大異其趣，我們的國家治理范式法治化轉型因缺乏來自傳統文化的支撐而倍顯困難。因此，我們對國家治理范式法治化轉型所需要的歷史過程和所可能遭遇到的困難必須有充分心理準備。所幸，我們有致力國家治理體系與治理能力現代化的中國共產黨，有中國共產黨依法執政依憲執政的理性自覺，有全國人民共同追求法治國家和法治社會的政治合力，有法律人為求法治殫精竭慮的創造性實踐，我們相信，國家治理范式法治化轉型會比任何國家都走得更加順利一些。□

(責任編輯：徐東濤)

2016-05-16

徐邦友，中共浙江省委黨校法學教研部教授，主要研究方向為政治學、政府管理和黨政法治等。

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1007-9092(2016)04-0060-009