獄務公開方式的機制創新

高一飛（西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心教授）

齊婭琳（西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心）

?

獄務公開方式的機制創新

高一飛（西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心教授）

齊婭琳（西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心）

注：本文為2014年度國家社科基金重點項目《司法公開實施機制研究》（立項號14AFX013）、2014年度最高人民法院重大理論課題《司法領域公民知情權研究》（2014sp010）、2015年中國法學會“深入研究黨的十八屆四中全會精神”重點專項課題《司法公開實施狀況評估和建議》（CLS（2015）ZDZX10）的階段性成果。

我國監獄自1999年開始實施獄務公開制度，至今已有17年。1999年7月，司法部印發了《監獄系統在執行刑罰過程中實行“兩公開一監督”的規定（試行）》。“兩公開一監督”即監獄系統公開執法依據、公開結果來接受社會監督，公開的內容具體包括六個方面的監獄執法信息。

為了進一步規范獄務公開工作，推動獄務公開穩定發展，2001年10月12日司法部印發了《關于在監獄系統推行獄務公開的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），具體規定了四種公開形式以及四種監督形式，即八種獄務公開方式。和之前相比，整合了獄務公開的方式，明確獄務公開和監督的不同途徑。除了傳統的公告公開，還提出運用現代信息技術進行獄務公開，即借助報刊、廣播、電視、召開新聞發布會等媒體方式。隨著實踐的探索，司法部不斷出臺相關文件推動獄務公開工作。

黨的十八大和十八屆三中、四中全會對完善司法公開、獄務公開提出新的要求。黨的十八屆四中全會明確提出“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。”為了深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神、落實中央關于司法改革的部署，2015年4月司法部出臺《關于進一步深化獄務公開的意見》（以下簡稱《意見》）。創設了多元化的公開方式，根據公開對象的不同，我國獄務公開的方式可以分為三種：向罪犯的告知公示公開；向罪犯近親屬以公示、參觀、參與的方式公開；向社會公眾通過新媒體方式全面公開。

一、向罪犯公示公開

《意見》規定了需要向罪犯公示公開的33項內容及有關規定，但是不能公開涉及國家秘密、工作秘密和罪犯個人隱私的獄務信息。而對罪犯公開的方式，《意見》第10條進行了細化規定：“對罪犯公開，可以通過獄務公開專欄、監獄報刊、獄內廣播、閉路電視、電子顯示屏、罪犯教育網等方式，在罪犯學習、生活、勞動區域及時公布獄務公開的相關信息；還可以通過在獄內設置獄務公開信息查詢終端，實現罪犯對計分考評、分級處遇、行政獎懲、刑罰變更執行等重要服刑信息的自助查詢。”

《實施意見》第2條明確規定了四種獄務公開方式，雖然沒有細化對不同對象采取不同公開方式，但是從這些公開方式可以看出，對罪犯公開主要是運用獄務公開專欄等域內宣傳手段。這是從監獄機關角度而言，其主動通過這些方式來公開獄務相關信息。而新的獄務公開意見增加了一種方式，即設置獄務公開信息查詢終端，罪犯可以自助使用信息查詢終端來了解個人服刑信息以及監獄的執法程序，相比之前而言，罪犯掌握了更多的主動權來知悉與個人權益密切相關的信息，也體現了監獄執法人性化的特點。如廣東省樂昌監獄通過獄務公開欄向服刑人員公開相關權利與義務的規章、制度，每個人的每一項獎勵、扣分情況全部列表公布，使服刑人員對自己的權利和義務了然于胸①尹安學：《樂昌監獄實行獄務公開 服刑人員心里亮堂了》，載http://news.sina.com.cn/c/2004-05-29/16012662686s.shtml，訪問時間2015年4月10日。。廣東東莞監獄自2000年以來，每一名服刑人員的減刑及扣分情況都會張榜公示。獎懲結果的分值，預示著服刑人員重獲自由、回歸社會的前景②周楠：《廣東監獄開放周 獄務公開手冊解開服刑人員心頭疑惑》，載http://news.xinhuanet.com/local/2011-10/26/c_111125948.htm，訪問時間2015年5月12日。。

二、向罪犯的近親屬公開

《意見》第11條規定：“對罪犯近親屬公開,可以通過在會見場所設置電子顯示屏、獄務公開信息查詢終端，為其提供信息查詢服務；也可以通過設立獄務公開服務熱線，及時解答罪犯近親屬對監獄執法管理工作提出的疑問；還可以通過運用手機短信、微信等現代信息手段，向罪犯近親屬及時發布罪犯個人服刑改造的相關信息。”實踐中，各地監獄機關不斷創新對罪犯近親屬公開方式，擴寬對其公開渠道。在上海市監獄系統，罪犯家屬可擁有“私人訂制”賬戶，自助查詢親屬動態信息③周寒梅：《罪犯家屬可方便實現網上探監》，《上海法治報》2014年10月1日。。在廣東省監獄系統，揭陽監獄門戶網站開通面對罪犯親屬的服刑人員個人信息查詢系統，服刑人員親屬可以通過唯一賬號密碼，查詢親屬在監獄內服刑改造情況。而在網上辦事欄目，服刑人員家屬還可以進行網上預約會見。對于廣東省外不方便探視的家屬，或者因為疾病、殘疾等原因不能親自探視的，以及因自然災害等家中出現變故的情況，犯人和家屬都可以通過網上預約辦理網上視頻會見④魏麗娜：《年底廣東監獄公開獄務 罪犯改造情況上網》，載http://news.dayoo.com/guangzhou/201409/25/73437_38229062.htm，訪問時間2015年5月7日。。

一般情況下，會見室通常是獄務公開的重要窗口，在會見場所不僅可以設置電子顯示屏、獄務公開信息查詢終端，可以播放監獄的宣傳片、獄務公開的相關信息，立體化呈現獄務公開內容。同時，設立專柜放置《獄務公開手冊》方便罪犯親屬取閱。有的監獄機關探索建立罪犯家屬聯系手冊，完善罪犯家庭通訊聯絡系統，讓家屬及時了解自己能做、要做以及需要配合監獄做的事情⑤記者：《上海監獄探索深化獄務公開試點工作》，載http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node18454/u21ai950209. html，訪問時間2015年2月6日。。還有監獄機關定期向家屬寄發獄務公開簡報。通過上述這些方式對罪犯近親屬公開獄務信息，解決罪犯近親屬關心疑惑的問題，同時增強了罪犯近親屬和罪犯之間的交流，拉近了罪犯近親屬與監獄之間的距離，使其共同幫助罪犯接受教育，這可以有效提高罪犯接受改造的積極性，這也是獄務公開的目的之一。

三、向社會公眾公開

獄務公開的對象，不僅僅是罪犯及其家屬、社會民意代表等，更重要的是向社會公眾全面公開以接受監督。即任何社會公眾都是監獄機關進行獄務公開的對象，其可以行使知情權去了解監獄執法情況。向社會公眾公開，主要包括以公告、門戶網站、政務微博等方式公開，以新聞發布會、媒體報道的方式公開、向監獄執法監督員公開以及向參與監獄開放日、監獄長接待日的人員公開。

（一）以公告、門戶網站、政務微博等方式公開

為了應對新時期獄務公開的新要求，各個監獄管理機關不斷創新公開方式，包括通過門戶網站、政務微博、微信公眾平臺等方式，如廣東省揭陽監獄門戶網站自2014年4月1日開通至2015年12月12日，訪問量達到107萬多人次。廣東揭陽監獄門戶網站最為引人注目的就是獄務公開、網上辦事和互動平臺三個板塊。其中獄務公開板塊又包括三個子板塊，即刑罰執行情況公示、陽光監獄和政策法規。網上辦事板塊包括服刑人員信息查詢系統、網上視頻會見和網上預約會見等七個子板塊。服刑人員信息查詢系統能夠為服刑人員的直系家屬提供查詢其在獄內的教育改造情況，通過監獄分發的查詢賬號和密碼，可以一對一查詢服刑人員的考核獎懲、減刑假釋、零花錢等信息，讓服刑人員家屬能及時、方便、準確地通過互聯網查詢服刑人員在獄內的改造表現及相關情況，針對服刑人員存在的問題開展幫教活動，提高服刑人員改造質量。同時服刑人員近親屬還可以通過互動平臺向監獄提出自己的意見和建議，更好地幫助監獄提高透明度和公信力。

2014年11月，深圳監獄開通微信公眾號，不斷探索和改進宣傳形式，豐富和完善報道內容，獲得了較高的關注度和點擊量。目前，該微信公眾號呈現出三大特點，較好地發揮了新媒體平臺聯絡監獄與社會、“把真實監獄說出去”的積極作用⑥記者：《深圳監獄微信公眾號三大特點引關注》，載http://www.szjy.gd.gov.cn/?c=article&act=view&id=1728.，訪問時間2015年9月15日。。2015年3月，廣東省監獄系統開通微信公眾號，該微信公眾號“廣東監獄”一經開通，一周內就有1000多人關注。廣東省監獄系統負責人表示，該公眾號的開通，就是敞開讓別人看的，接受社會公眾監督，而且該公眾號可以隨時隨地查詢到服刑人員信息⑦記者：《廣東監獄首開微信公眾號 確保信息公正公開接受社會監督》，載http://city.igdzc.com/a/20150403/37887_2.html，訪問時間2015年9月20日。。

通過門戶網站、政務微博、微信公眾平臺等新興媒體公開，一方面可以使社會公眾及時了解監獄管理機關作出各項決定的依據、過程和結果，滿足社會公眾的知情權，進而改變監獄以往神秘的色彩，監督監獄管理機關的執法行為，提高監獄的公信力。另一方面，社會公眾可以通過這些新媒體，向監獄管理機關反映相關問題，提出有針對性的意見和建議，形成良好的互動關系。

（二）以新聞發布會、媒體報道的方式公開

監獄管理機關也可以通過新聞發布會、媒體報道的方式公開獄務信息，提高監獄工作的透明度，進而實現社會監督的目的。2011年10月25日河南省豫北監獄發生越獄事件。10月27日，河南省監獄管理局通過新聞媒體對此事件進行通報。10月30日晚，河南省司法廳通過新聞媒體向社會發布相關抓捕工作的通稿⑧趙靖：《10·25河南豫北監獄越獄事件輿情報告》，載http://finance.ifeng.com/roll/20111104/4993618.shtml，訪問時間2015年12月14日。。 2015年1月23日，媒體報道了黑龍江訥河監獄發生在押犯利用微信詐騙多名女性的事件。事件被披露后，訥河監獄僅僅是通過內部黨委會的形式對涉案人員進行紀律處分，并沒有接受媒體的采訪，導致社會公眾對此事件議論紛紛，各種版本甚囂塵上⑨記者：《黑龍江訥河監獄長、政委14人被處理》，載http://news.ifeng.com/a/20150127/43032812_0.shtml，訪問時間2015年12月14日。。以上事例說明，監獄管理機關對新聞媒體的不同態度，會導致不同的影響。監獄管理機關只有在事件發生后積極通過新聞媒體向社會公眾公布事件的全過程，才能把事件所帶來的惡性后果降到最低，才能使社會公眾接受和認可監獄工作。

（三）向監獄執法監督員公開

執法監督員制度，在1999年司法部下發的《監獄系統在執行刑罰過程中實行“兩公開一監督”的規定（試行）》中即有規定，將監獄聘請執法監督員作為監獄公開和接受社會監督的一種形式。經過一年的試點，該制度在2001年正式確立作為獄務公開的一種重要方式，要求監獄從社會中聘請人員監督監獄的執法情況，其可以提出批評建議。

根據《意見》規定，執法監督員的職責主要是檢查、監督監獄執法情況，列席在社會上有重大影響或社會關注度較高的減刑、假釋、暫予監外執行案件評審會議或者參與罪犯減刑、假釋案件的開庭審理。實踐中，監獄機關聘請的執法監督員來自地方人大代表、政協委員、機關、企事業單位、人民團體、教育界、媒體記者、罪犯家屬等社會各行各業，具有廣泛的社會代表性，監獄機關會給他們發放執法監督證或者聘書，一般任期為2年。執法監督員一般具備政治素質高、掌握必要法律知識、熱心參與社會公益活動、支持監獄工作、有較強的社會活動能力，堅持原則、實事求是等條件⑩記者：《上海首批22名監獄執法監督員：可列席減刑、假釋等評審會議》，載http://news.163.com/14/1029/19/ A9OG7DMR00014SEH.html，訪問時間2015年5月7日。。

同時，監獄機關向執法監督員公開信息的方式也多種多樣。現在的普遍做法是，執法監督員在履職實踐中可以隨時到監獄進行執法巡查、可以通過調研、視察等方式對監獄工作進行監督，也可以和服刑人員進行交流并反饋其意見。

（四）向參與監獄開放日、監獄長接待日的人員公開

各地監獄管理機關開展監獄開放日和監獄長接待日活動，讓社會公眾能夠走進監獄，實地參觀和了解監獄的執法情況，以滿足社會公眾的知情權和監督權。2003年河南省監獄管理局在河南省第三監獄舉辦“監獄開放日”活動，60多名社會各界人士應邀參觀監獄，同罪犯座談，開全國監獄開放之先河○11高一飛、廖勛橋：《論監所適度開放》，《南京大學法律評論》2011年秋季卷，第233頁。。之后全國各地監獄陸續展開監獄開放日活動，邀請社會人員參觀監獄，直接深切感受罪犯服刑改造情況以及監獄干警執法管理情況。其普遍的做法，包括執法監督員、罪犯近親屬在內的社會公眾、新聞媒體通過參與監獄開放日活動進入到監獄場所，監獄機關會召開座談會，聽取其意見和建議，真正實現開放監所、接受社會公眾監督的目的。

監獄長接待日也是監獄機關獄務公開的一種方式。通過主動開放接受社會監督，推動監獄公正、文明執法。《實施意見》規定：“各監獄要建立監獄長接待日制度，定期接待來訪者，及時處理投訴或反映的問題。”實踐中的做法是，監獄長接待日一般每月一次，接待日當天監獄長、其他監獄領導和相關業務負責人會接待服刑人員家屬、來訪群眾等，對其咨詢的問題給予答復，事后監獄機關會及時解決存在的問題，落實相關合理化建議。

四、獄務公開方式的正當化

黨的十八屆四中全會強調繼續推進獄務公開，凸顯了我國司法改革的決心。各地監獄管理機關不斷拓寬獄務信息公開的方式，提高獄務公開的效果。隨著司法改革不斷深入，人民群眾對獄務信息公開也提出了更高的要求。為此，獄務公開必須在促成最大限度公開、規范執法行為、方便群眾方面發揮其應有的作用。

（一）公開方式應當有利于最大限度公開

2005年9月15日司法部頒布《司法部關于貫徹落實〈建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要〉的實施意見》首次提出要以公開為原則，不公開為例外，推行獄務公開，同時要求有條件的單位推廣電子政務。2015年司法部《意見》再次提出要按照公開為常態，不公開為例外原則，增強主動公開、主動接受監督意識。這兩個規定一脈相承，其本質上并沒有區別，只是表述上的不同，反映了我國在獄務公開過程中要堅持最大限度公開原則。

從獄務公開的發展歷史來看，我國監獄管理機關從采取公示公告的傳統方式到現在政務微信微博、執法監督員、新聞媒體、門戶網站等新興方式，獄務公開的內容不斷擴展，方式不斷創新。在以后的獄務公開過程中，監獄管理機關應該繼續堅持最大限度公開，不斷提高獄務公開的范圍和內容，把權力運行徹底置于陽光之下，提高監獄管理機關的工作透明度。

（二）公開方式應當方便公眾參與

獄務公開的目的就是實現罪犯和社會公眾的知情權、監督權。因此，獄務公開的方式更應當體現方便公眾參與的特點，針對不同群體對獄務信息的不同需求，提供不同的公開方式。

對罪犯，監獄管理機關應該告知其享有的法律幫助權、申訴控告權、財產權、休息權、政治權利等權利和接受勞動改造的義務、服從管理等義務，使罪犯充分了解其享有的權利和義務，更好地維護罪犯的合法權益。如果監獄管理人員違反法律規定，侵害罪犯的合法權益，罪犯可以向監所檢察部門提出申訴控告，避免出現暗箱操作侵害罪犯權益的現象發生。在告知罪犯權利和義務時要堅持及時全面原則，避免出現拖沓現象。

對罪犯近親屬，監獄管理機關應該在會見場所設置電子顯示屏、獄務公開信息查詢終端，為其提供信息查詢服務；也可以通過設立獄務公開服務熱線，及時解答罪犯近親屬對監獄執法管理工作提出的疑問；還可以通過運用手機短信、微信微博等現代信息手段，向罪犯近親屬及時發布罪犯個人服刑改造的相關信息，保障罪犯近親屬能夠及時全面地了解罪犯在監獄的服刑情況，增強其對監獄的認同感，提高罪犯改造的積極性。

對社會公眾，可以通過新聞媒體發布獄務公開信息，還可以監所開放日、專題講座、座談會的形式向社會公眾公布監獄的相關活動，滿足社會公眾的知情權。同時基層監獄管理應該密切聯系群眾，及時開展社區活動，讓人民群眾認識監獄、了解監獄、認同監獄，降低監獄的神秘感，提高監獄的公信力。

（三）公開方式應當有利于規范執法行為

孟德斯鳩在《論法的精神》中曾指出：一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經驗。任何不受制約的權力都必將被濫用，都將導致腐敗和社會的不公平，監獄執法也不例外。

監獄管理機關應在監區內設置公示公告欄，向罪犯通告監獄管理人員的執法情況，并做到實時更新，接受罪犯監督，真正做到執法有記錄、記錄可查詢。如果罪犯發現公示公告欄上缺少相關執法行為，可以通過意見箱向監獄長反映。一方面可以對監獄管理人員執法行為進行監督，提高監獄管理人員的執法公信力；另一方面可以使罪犯認可監獄管理人員的執法行為，提高罪犯的改造積極性。

監獄管理機關可以在會見場所設置大屏幕、電子顯示屏等方式，滾動播出監獄管理人員的執法行為，讓罪犯近家屬能夠一目了然地看到監獄管理人員的執法行為，使罪犯近親屬知曉監獄管理人員的執法行為，消除內心擔憂，接受監獄管理人員的執法行為。

監獄管理機關應該建設自己的門戶網站，并在門戶網站上設置專門板塊用來公開不涉密的執法行為，同時積極對門戶網站進行維護，實現執法行為的實時更新。社會公眾通過監獄管理機關的門戶網站可以看到監獄管理人員的執法行為，進而可以對監獄管理人員的執法行為進行監督，使監獄管理人員不敢不能不想違反法律規定。

監獄管理機關采用的公開方式，應該有利于規范執法行為，把公開方式和規范執法行為結合在一起，使公開方式能夠促進執法行為的規范化。監獄管理機關應該堅持多樣化和正當化，拓寬獄務公開的內容和方式，使獄務公開真正發揮作用。

（責任編輯 趙海鷗）