論經濟發展新常態下公證行業的創新發展

常密菊（中國公證協會副會長、新疆法諾公證處主任）

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論經濟發展新常態下公證行業的創新發展

常密菊（中國公證協會副會長、新疆法諾公證處主任）

習近平總書記指出：“發展理念是發展行動的先導，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。……以發展理念轉變引領發展方式轉變。”黨的十八屆五中全會科學提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。上述五大發展理念，是從理論到實踐的重大突破，對破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢意義重大。新形勢下，公證行業要深入學習、領會、理解與掌握這一理念，貫徹落實于公證事業創新發展之中。

一、深刻認識五中全會精神在經濟發展新常態下對公證服務提出的新挑戰

（一）全面捕捉、客觀認識五中全會精神引領的經濟新常態

為適應和把握新常態，中央作出一系列決策部署，黨的十八屆五中全會在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中調整了經濟政策和方向，經濟發展呈現以下幾個方面的變化：

一是發展理念的調整。發展理念是經濟發展的思想基礎。新常態下，中央強調堅持穩中求進工作總基調，以提高經濟發展質量和效益為中心，突出創新驅動，強化風險防控，加強民生保障，促進經濟平穩健康發展和社會和諧穩定，形成創新、協調、綠色、開放、共享的全新發展理念。這種轉變帶來的是經濟結構、增長動力、發展質量的重要調整。具體來講，貨幣政策會持續在穩字上下功夫，在保持靈活性的同時，嚴防系統性風險；財政政策的調整會逐漸微觀定向化，不再搞短期大規模經濟刺激；實體經濟會更加突出科技創新的引擎作用，提高全要素生產率水平。同時，環境治理和建設投入將會加大，對于民生的重視也會超出以往任何一個時期。

二是政府職能的轉變。新常態下，五中全會提出創新和完善宏觀調控方式，在區間調控基礎上加大定向調控力度，減少政府干預。這意味著政府推動簡政放權，實現國家治理體系和治理能力現代化成為了全面深化改革的重要目標。政府部門簡政放權，將會在大部分經濟領域逐步退出前置審批或審查，有的領域會完全放開，有的領域則會通過強化事中或事后監管來實現對市場的保護。簡政放權意味著一般性經濟事務管理的社會成本降低，相應地，政府依法決策、依法治理能力水平則會顯著提高。

三是市場形態的完善。新常態下，五中全會提出堅持開放發展，發揮市場在資源配置中的主導性作用，促進市場經濟體系更加完善。構建開放型經濟新體制的提出，描繪了市場新形態的圖景：對內要打破自然壟斷，打破區域間的壁壘，形成統一開放的國內市場。對外推進雙向開放，支持沿海地區全面參與全球經濟合作和競爭，通過培育有全球影響力的先進制造基地和經濟區，通過“一帶一路”建設，區域或跨區域自貿協定的推廣以及亞投行、絲路基金的建設運營，逐步打通境外市場的壁壘，提高邊境經濟合作區、跨境合作區發展水平，形成規范和良性發展的國際市場。

（二）準確把握五中全會精神對經濟新常態政策調整下公證服務的新變化

公證制度改革發展的經驗表明，公證業務與經濟發展有緊密的正相關性，公證業務發展與我國市場經濟完善的趨勢也具有很強的一致性。也就是說，隨著五中全會對國民經濟和社會發展的第十三個五年規劃的發展目標確立，我國市場經濟的進一步完善和發展，公證業務也將迎來新一輪的增長，呈現新的趨勢。更為重要的是，完備的公證服務體系建設將成為現實可能。

經濟新常態下，隨著新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的不斷推進，“一帶一路”、京津冀協同發展以及長江經濟發展戰略的全面實施，公證制度作為一項預防性的司法證明制度，具有服務、溝通、證明、監督等功能，在維護人民群眾合法權益、保障民商事交易安全、維護市場經濟秩序、創新社會管理等方面的獨特職能將愈發重要。新常態下，公證服務會更全面地在事前預防等方面彰顯價值。

從服務的廣度看，公證介入各類經濟事務的范圍和領域將會更加廣闊。隨著依法治國的逐步推進，制度變革的加深，市場法治化進程和市場主體對法治的重視會衍生出更多類型的公證業務內容。

從服務的深度看，公證法律服務將會在更高的層面上與市場經濟深度融合。伴隨法律法規的完善，法律的遵守和執行會演變為一個復雜的技術性問題。政府層面以法治思維和法治方式治理國家，企業依法經營管理、有效規避法律和經營風險，公民個人依法辦事及以法律手段維護個人財產存續和延伸等，都會使得公證制度得到前所未有的重視，公證法律服務更趨于精細化、個性化和走向深層次的法律服務。從小微企業所需要的契約保護，到百姓日常生活的各種法律證明需求，等等，都是公證迫切需要加以關注的。

二、堅持五中全會發展理念，積極主動為經濟新常態下的社會發展提供優質公證法律服務

全面建成小康社會離不開公證行業的積極參與。現代公證制度與市場經濟相伴而生，公證的重要職能就是促進市場主體互信、保障交易安全、維護經濟秩序。隨著我國社會主義市場經濟的發展完善，將逐步實現城鄉之間、國內國外、中東西部的各種市場要素合理流動，進一步建立健全統一、開放、競爭、有序的市場體系，這對發揮公證作用、提升公證公信力提出了新的更高要求，公證公信力必將更好地維護社會主義市場經濟秩序。

近年來，特別是黨的十八大以來，在司法部、中國公證協會的部署下，公證行業開展了以服務小康社會建設、加強公證公信力，提高全行業服務水平為主要內容的一系列公證服務體系建設活動，2014 年6月司法部又召開了全國公證工作會議，明確了公證事業的大政方針。公證行業要在已有各項工作成果的基礎上，在五中全會所確立的發展大框架下，充分釋放出自己的行業力量。

（一）以實現公證行業的自我創新、服務于創新發展的大局

創新是引領發展的第一動力。要找準公證行業定位，勇于實現自我創新發展，發揮公證職能作用，承擔更多社會職能。要積極服務經濟發展大局，勇于介入經濟社會生活各領域，推動大眾創業、萬眾創新，支持新技術新產業蓬勃發展。積極服務推動創新型產業發展，緊密結合產業化經濟體制改革對法律服務的新期待，在實施國家大數據戰略、“互聯網+”、產業結構調整及大型科學工程等重大創新領域中，努力尋找公證法律服務切入點。

1.以《公證法》為依據，推進公證機構法人治理結構創新發展。經過2000年7月國務院批準《關于深化公證工作改革的方案》和2006年《公證法》施行這兩次大的推進，公證行業緊密結合實際，在服務理念、工作方式、運行體制、管理模式等方面進行了大量的改革創新，明確了公證機構是不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構，公證改革取得了階段性成果。2014年8 月6日，司法部作出《關于進一步加強公證工作的意見》，要求從依法履行公證工作職責、規范公證執業行為、加強公證工作管理、公證隊伍建設、公證工作領導和認真做好組織實施工作等六個方面，推進公證事業全面發展。2014年11月12日，深圳市人民政府頒布《深圳公證機構管理暫行辦法》，全國首家采用法定機構模式運行的公證機構落戶深圳，以特定立法的方式，合理界定公證機構與政府、相關部門之間的關系，明確公證機構的法律地位、職責職務、人員配備、薪酬機制、治理結構和財務管理，推動政府依法監督管理與公證機構依法運作，實現由行政管理向法人治理模式的轉變。實踐證明，公證改革一路走來，始終堅守的是要構建與現代國家治理體系相適應的公證體制這個目標。新形勢下，應根據黨中央國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》逐步向事業單位法人治理結構組織形式平穩過渡，保障公證機構享有法定事權，擁有管理、人事聘用和分配自主權，依法自主辦理公證業務，獨立承擔法律責任，實現公證執業狀態既有秩序又具有活力。

2.創新公證服務理念和工作方法。一是公證工作方式的創新和轉變，要求公證人員思維的創新。公證人員除了對現行的法律法規進行研究與學習，還要學會靈活適用法律，解決問題。同時在審查判斷證據、調查取證等方面，進行大膽突破。二是突破傳統公證服務“藩籬”，用公證理念創新帶動公證服務創新。2015年9月，為貫徹國務院簡政放權、方便群眾辦事創業的要求，民政部發布了《關于進一步規范（無）婚姻登記記錄證明相關工作的通知》，規定自該通知發布之日起，除辦理涉臺和9個國家的公證事項外，民政部門不再向任何部門和個人出具（無）婚姻登記記錄證明，即“單身證明”。公安部門也相繼發布了類似通知。這些舉措大大減輕了人民群眾的辦事負擔，在全社會贏得好評的同時卻引發公證業內的“大討論”。原因在于，長久以來 “單身證明”是當事人申辦各類公證時要提供的高頻“材料”。因為它是國家機關出具的直接反映當事人婚姻狀況的原始證明，證明力較高，公證機構僅需在此基礎上，結合當事人的身份信息、戶籍信息等即可為當事人出具相關公證書。而民政部門不再開具“單身證明”就意味著公證機構“依賴辦證、被動辦證”模式不得不直面挑戰。因此，公證機構從理念上，將“坐堂辦證”轉變為“調查辦證”成為必然。公證行業應適應國家簡政放權、方便群眾的這些重大舉措，根據社會需求開展工作，深度挖掘和利用公證自身價值，積極主動契合社會需求，以使公證業務保持穩定發展的同時擁有更廣闊的前景。要盡快擺脫蓋章出證的被動依賴思想，突破固有僵化的傳統思維，在法律的框架內，從百姓的立場出發，為群眾辦實事，解決群眾遇到的法律問題。只有服務型的公證才具有生命力，才能得到社會的認同。

3.推進互聯網+公證的信息化建設步伐，優化公證工作方式。當前，以信息技術應用為主要特征的現代科技革命正在深刻影響著社會經濟生活。公證工作要實現與經濟社會發展的深度融合，關鍵是要順應信息化發展的大趨勢，著力提升科技信息技術的應用能力，加快推進互聯網+公證的工作進程，努力實現公證服務方式的信息化、便捷化。目前公證的信息化、網絡化還處于起步階段，應用率低。無論是網絡技術、網絡管理、信息內容、技術標準、通信速度、安全和保密條件等各方面都與社會需求存在較大差距。因此，公證行業要轉變思想觀念，直面大數據時代的專業挑戰，消除陳舊理念和模式禁錮，推進公證行業的深層次變革。要以公證遺囑備案查詢平臺建設為基礎，加快建成全國統一的行業信息平臺，在辦證方式、辦證流程、行業管理以及數據統計等方面迅速提升應用高新技術手段進行行業管理的能力和水平。

4.強化公證服務向專業深度發展，實現公證法律服務的縱向延伸。單元經濟向多元經濟的轉變，使社會經濟關系呈現更加錯綜復雜的新特點，公證業務數量大大增加。在價值規律、供求規律、競爭規律、利益機制等基本市場運行準則的調節和支配下，公證從內容到形式都呈現復雜、多樣，且極富個性的重大變化。這種變化就要求大量的、高層次的公證法律服務和保障。打破傳統，實現觀念上和服務理念上的轉變，要靠周到、細致、專業的公證法律服務，增加公證文書的含金量以滿足群眾的需求。要針對不同情況提供不同的專業化的公證服務。

（二）以通過參與多層次多領域的依法治理，服務于協調發展的大局

協調是持續健康發展的內在要求。“全面協調”講的是發展的平衡性、協調性、可持續性。其中基礎性、保障性、源頭性、公益性社會公共資源的合理分配，是全面協調發展的先決條件。社會管理需要借助各種社會組織，特別是社會服務組織的力量，推進多層次多領域的依法治理，在法治軌道上維護社會正常秩序、解決各種社會問題、協調各種社會利益關系、推動各項社會事業發展。公證行業要充分發揮公證面向社會、全面服務的優勢，參與多層次多領域的依法治理，服務協調發展大局。近年來，多地政府在經濟適用房、公租房、廉租房等保障房的分配、選房搖號的活動中，都申請公證機構提供全程公證服務。有些地方政府還將引入公證服務，寫進了當地規范分配公共住房的地方性法規規章中，為保障性住房等公共住房公平、透明、規范地分配增加了法治保障。長期以來，民政部門的福利彩票、體育行業的體育彩票等面向社會公開籌集資金的活動，在各地公證機構的監督下有序進行。公證行業通過參與廣泛的社會管理活動，為公平合理地分配稀缺性、基礎性、保障性、源頭性的社會公共資源，提供了法律幫助和支持。

（三）以實現效率、和諧、持續為目標，服務于綠色發展的大局

綠色是永續發展的必要條件，公證為綠色發展提供法律服務是職能所在。新常態下，公證應從目前側重公益性、向更大格局的綠色產業服務轉型為契機，努力介入不動產自然資源利用、污染治理、生態保護等領域，探索為資源型產權登記、權利處分等工作不斷提高專業法律服務能力，投身大氣、水、土壤污染防治和保護工作，發揮公證行業的職能優勢。要用服務生態文明建設的整體理念，融通公證參與的服務點，形成一系列服務于制度設計的服務面，從而實現為效率、和諧、持續為目標的經濟增長和社會發展方式保駕護航。

（四）積極投入一帶一路建設，服務于開放發展的大局

2013年9-10月，中國國家主席習近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，得到國際社會高度關注。“一帶一路”貫穿亞歐非大陸，一頭是活躍的東亞經濟圈，一頭是發達的歐洲經濟圈，中間廣大腹地國家經濟發展潛力巨大。地處中國西北邊陲的新疆自治區，也成為貿易戰略區的攻堅區域。2013年9月13日，新疆自治區黨委上報了學習貫徹習近平總書記出訪中亞四國時重要講話精神的情況匯報，習總書記作了重要批示。根據習總書記的批示精神和自治區黨委的工作部署，新疆自治區人民政府迅速組織自治區發展改革委、政府研究中心等部門，開展新疆建設絲綢之路經濟帶的研究。經過深入開展調查研究、組織專家研討，作出《絲綢之路經濟帶框架下促進新疆對外開放與經濟發展的建議》，形成了《關于新疆建設“絲綢之路經濟帶”核心區的研究報告》（以下簡稱《研究報告》）及16個專題報告，提出了新疆是絲綢之路經濟帶核心區的戰略定位，初步確定了“五大中心”建設的重點任務。2014年5月31日，第二次中央新疆工作座談會明確提出要加快新疆對外開放步伐，著力打造新疆絲綢之路經濟帶核心區。2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，明確了新疆作為絲綢之路經濟帶核心區的戰略定位。在這種國內經濟與世界經濟深度融合的大背景大趨勢下，作為國際通行的預防性公證法律制度在其中保駕護航作用突顯。國內外經濟形勢的變化和差異會促使民營企業在周邊國家進行產業鏈的布局或整合，同時通過對歐洲傳統工業進行并購獲得管理經驗、專利技術和人力資本等，民營企業的“走出去”會集中在投資和并購兩個方面。無論國際貿易、國際投融資以及“一帶一路”下的中國企業“走出去”等，公認的國際間民商事交往、人員流動、文化交流的通行證制度，必然會使公證行業在服務開放發展大局、促進“一帶一路”建設中大有可為。公證行業要按照五中全會開放發展的總要求，以滿足企業、公民和其他社會組織對外生產、經營、學習、生活實際需要為導向，致力于國際法律實務和國際經貿合作。要拓寬公證視野，加快知識更新，優化知識結構，不斷培養高層次涉外公證人才。公證人員在辦理涉外公證時，要以高度的愛國情懷、精湛的專業能力、強烈的誠信意識做好法律服務。讓公證成為推進“一帶一路”建設、加深國際間交流共贏、傳播各國人民友誼的橋梁紐帶，成為維護國家利益、保障國家主權和安全的堅固屏障。

（五）以為民服務為根本增進人民福祉，服務于共享發展的大局

“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的執政理念，體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨，更向世界宣示，中國追求的發展是造福人民的發展，全面小康是全體中國人民的小康。新的歷史條件下，隨著社會的進步發展，人民群眾對公平正義的愿望越來越強烈，群眾尋求公正的訴求越來越執著。公證行業必須充分認識到，堅持群眾路線，把公證工作做到人民群眾的心坎上，是公證行業在全面建成小康社會、增進人民福祉、服務共享發展大局中的應有之舉。要堅持以人為本、執業為民，把全心全意為人民服務落實到公證工作的每一個環節。要積極做好涉及公民人身關系、財產關系、家庭關系的公證服務，認真辦理婚姻、收養、遺囑、繼承、撫養、贍養、監護、勞務、財產分割等公證業務，為公民個人處置財產、確認權利、維護權益等提供公證法律服務。 一是要不斷提高公證在維護群眾利益中的作用。人民群眾永遠是社會經濟發展的主力軍。依法治國必將擴大法律對社會生活的調整范圍和對群眾利益的保護范圍，為公證行業提供了更寬廣的執業空間。公證行業要有充分的準備，在維護群眾利益和促進社會經濟發展進程中發揮更重要的作用，承擔更多的法律責任和社會責任。二是要不斷提高公證在人民群眾中的威信。公證的威信是通過公證機構的公證活動建立起來的公共信用，是社會公眾對公證行業的外部評價和心理認同。公證為非強制性的法律服務，如果離開了人民群眾對法律的敬畏和信守，離開了人民群眾對公證行業的信賴和尊重，必定會寸步難行。因此，提高公證公信力就要在人民群眾中樹立公證的威信，提高公證的社會影響力，使廣大人民群眾遇到法律問題時想到公證愿意公證。

三、新常態下通過完善公證法律服務體系，完成好全面建成小康社會的歷史重任

“認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯”，公證行業必須牢牢把握全面建成小康社會這一重大契機，貫徹五中全會發展理念，根據新常態對公證法律服務的要求，不斷完善公證法律服務體系，提高服務水平。

（一）完備公證法律制度體系

目前公證行業已初步形成了以《公證法》為核心、以《公證程序規則》《公證機構執業管理辦法》《公證員執業管理辦法》等各項管理規范和多層次的辦證規則為組成部分的公證法律制度體系，為依法管理和依法執業提供了法律依據。司法部、各地司法行政機關、中國公證協會全面貫徹立改廢并舉的科學立法要求，及時對各項公證規章制度進行了清理、修訂和完善。司法部已對現行471件公證規章和規范性文件進行了全面清理，將廢止的和有效的規章、規范性文件重新進行了公布。在公證法律制度體系的建設過程中，各公證機構普遍建立和完善了內部公證質量管理、財務收支、資產分配積累等制度，健全了公證申請受理登記、公證書出證審批、疑難案件討論、公證爭議復查、錯假證追究等規章制度。新形勢下完善公證法律制度體系要堅持立改廢并舉。任何一項立法都不可能做到一勞永逸，法律要在社會生活中不斷經受實踐的檢驗，更要在時代的發展和人民的需求中不斷進行調整和完善。為此，完善公證法律制度體系，要從國情出發，學習借鑒國外有益經驗和做法，遵循公證法律服務體系建設規律，也要不斷增強公證立法的及時性、系統性、針對性、有效性，進一步增強公證規章制度的科學性、權威性和指導性，制定完善與公證工作發展相適應的公證規章制度，使公證法律制度真正符合時代的要求和人民的需要。

（二）健全公證執業機制體系

要樹立誠信執業的理念。公證機構和公證員的執業活動要以社會需求為導向、以法律為依據、以群眾滿意為標準，切實維護公證公信、促進社會誠信。要推進公證執業規范化、標準化、信息化建設。規范服務行為，優化工作流程，強化執業技能，提高辦證效率，改善服務設施，全面提升公證服務品質。規范和細化辦證程序，制定完善公證受理、審核、出證等各環節的工作標準，完善操作規程。建立完善公證綜合管理信息系統，逐步實現辦證信息錄入、辦證流程控制、辦證質量監管等在公證信息平臺上統一操作、規范運行。要完善公證執業準入、考核、監督機制。強化對公證執業活動全過程監督，建立涵蓋執業準入、日常監管、考核評價、獎勵處罰等方面公證執業監管體系。健全執業準入制度，嚴把公證員隊伍“入口關”。完善公證機構和公證員年度執業考核制度。建立科學的行業評價指標體系，完善公證執業水平評價機制，實現有效監督。完善執業獎懲機制，健全公證執業懲戒的法規規章和行業規范，依法懲處公證違法違紀行為。要逐步健全公證工作與司法審判、公共服務、社會管理等相銜接的立法設計和制度安排，大力推進公證執業工作機制。

（三）規范公證工作管理體系

改革開放以來，公證行業已初步形成了司法行政部門管理、公證協會行業管理和公證機構自我管理“三位一體”管理模式，這是我國公證工作改革發展取得的重要成果。唯物辯證法認為，事物的發展是內外因共同作用的結果。內因是事物變化發展的根據，外因是事物變化發展的條件，外因通過內因而起作用。這一原理要求我們在觀察事物、分析問題時，既要看到內因，又要看到外因，堅持內外因相結合的觀點。反對忽視外因對事物變化發展的影響，反對否認內因對事物變化發展起決定作用的錯誤觀點，這是科學發展所必須遵循的哲學指導思想。完善“三位一體”管理體制，強化公證機構內部管理是關鍵。司法行政機關要依法加強對公證工作的監督、指導，強化制定政策法規、行業規劃、標準規范、職業監管和改善職業環境等職責；公證協會要強化行業自律管理，依法、依章程履行指導業務、規范執業、維護權益、行業懲戒等職責。尤為重要的是強調發揮內因作用，重視公證機構內部管理的規范與完善。司法行政機關和公證協會需要著力培育和發展公證機構的內部管理能力，監督和指導公證機構在公證隊伍素質培養、公證機構組織構成、公證機構文化建設等重要方面有所建樹，充分發揮內部管理的優勢，永葆公證發展的生命和活力。

（四）加強公證隊伍建設，建立高素質的公證人才體系

人才是做好公證服務工作的基礎保障。要增強公證人才觀念，把提高人才素質作為提升公證服務能力的一項重要工作，抓緊抓好。要實現隊伍的發展，做到吸引人才和留住人才。要按照習近平總書記“五個過硬”“三嚴三實”和“五個堅持”的要求，大力加強公證隊伍思想政治建設、業務素質建設和職業道德、執業紀律建設，不斷提高公證隊伍綜合素質和能力。要大力加強思想政治建設，教育引導廣大公證員不斷堅定對中國特色社會主義的共同信念，切實踐行中國特色社會主義事業建設者、捍衛者的職責使命。要加強公證教育培訓體系建設，認真做好教育培訓工作，要狠抓業務培訓，苦練內功，在公證行業內倡導新視角和新思維，加強重點業務領域、新興業務領域、高端業務領域及涉外業務領域的業務培訓，促進專業化分工。要建立公證專業人才評價機制，加快推進公證隊伍的職業化、專業化。公證人員要提高自身素質，一方面要敬畏公證，正確解讀公證執業理念，樹立公證權威；另一方面要真正信仰法律、堅持正義，牢固行業使命感。要引導公證人員擺脫單打獨斗辦公證的習慣，摒棄個人英雄主義，重視團隊精神，加強團隊建設，通過促進公證隊伍專業化、團隊化建設，提高整體服務水平。要切實關心愛護廣大公證人員。公證事業充滿希望，同時公證執業活動也充滿挑戰，存在一定的執業風險。要在思想政治上關心、工作生活上關愛，著力優化公證執業環境。要關注青年公證人員、女公證人員等群體，要積極評選、推薦優秀公證人員，為他們成長進步創造條件。

（責任編輯 趙海鷗）