加強醫療糾紛人民調解委員會建設的研究與思考

鄭建芬（浙江省杭州市余杭區司法局局長）

馬其鏢（浙江省杭州市余杭區醫療糾紛調解委員會主任）

陳 霞（浙江省杭州市余杭區司法局）

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加強醫療糾紛人民調解委員會建設的研究與思考

鄭建芬（浙江省杭州市余杭區司法局局長）

馬其鏢（浙江省杭州市余杭區醫療糾紛調解委員會主任）

陳 霞（浙江省杭州市余杭區司法局）

《醫療事故處理條例》第2條規定：本條例所稱醫療事故，是指醫療機構及其醫務人員在醫療活動中，違反醫療衛生管理法律、行政法規、部門規章和診療護理規范、常規，過失造成患者人身損害的事故。而醫患糾紛是指基于醫療行為，在醫方（醫療機構）與患方（患者或者近親屬）之間發生的因醫療過程、過失、違約而導致的醫療損害賠償及醫療合同違約而導致的各類糾紛。近年來，我國醫療糾紛數量逐年上升，而因缺少統一的賠償協調機構、索賠金額無法統一等原因產生的醫鬧事件也時有發生。2010年7月，浙江省杭州市余杭區成立余杭區醫療糾紛人民調解委員會（以下簡稱醫調會），其主要任務是對余杭行政區域內醫療機構發生的醫療糾紛進行調解，向醫療機構提出防范醫療糾紛的意見和建議。經過五年多的實踐，該區醫調會取得了一定的成績。

一、余杭區醫療糾紛人民調解委員會建設的基本概況

余杭區醫調會從2010年成立以來，共受理咨詢服務583批次，成功調解區內醫療衛生單位發生的醫療糾紛263起，其中重大案例36件，涉及死亡案例71件，引導司法途徑解決5件。經調解成功的案件全部按協議履行，無一例不執行或反悔，調解成功率及引導司法途徑解決達100%。

（一）案件受理情況分析

⒈賠付金額有效控制①為便于對相關數據有一個更全面、詳細的比較，本文引用的2011年至2014年的數據均為每年1月初至12月底的數據。。2011年，該區醫調會共調解各類醫療糾紛60件，申請標的額為998.79萬元，結案標的額為319.81萬元，實際賠償金額為申請標準的32.01%。2013年，共調解各類醫療糾紛47件，申請標的額為562.55萬元，結案標的額為207.39萬元，實際賠償金額為申請標準的36.87%。2014年，共調解各類醫療糾紛61件，其中死亡案件20起，申請標的額為679.86萬元，結案標的額為243.98萬元，實際賠償金額為申請標準的35.87%。

2011年至2014年醫療糾紛調解數及賠付率

⒉調解時間逐漸縮短。2011年受理的60起醫療糾紛調解案件，調解最長的為156天，平均調解時間為18.38天。2012年受理的55起醫療糾紛調解案件，調解最長的為178天，平均調解時間為17.44天。2013年受理的47起醫療糾紛調解案件，調解最長的為165天，平均調解時間為16.87天。2014年受理的60起醫療糾紛調解案件，調解最長的為71天，平均調解時間為11.5天。

⒊案件類型相對集中。筆者對2011至2014年受理的案件進行了分析。從近幾年的醫療糾紛案件來看，目前的醫療糾紛從診療科室上來說主要集中在婦產科、外科、內科和外科。從醫療糾紛的性質來說主要集中在醫療過失②醫療過失，是指工程師及其他醫務人員在診療、預防、保健、計劃生育技術服務等醫療活動過程中，在具體實施醫療行為時沒有履行應盡的注意義務，表現為未能預見并避免損害結果的發生，從而導致患者人身或財產利益受損。參見網址：http://baike．baidu．com/ link?url=TGPIOiMbbykX6MloAJc0-oWNFGqL33aA4Cj3O8ydYnj6jVpb8lxHPI7-bCraPgMtmMk1Pv2Jt7U2pive8l9XO_，訪問時間：2015-10-08。、醫療缺陷③醫療缺陷，是指醫務人員在醫療活動中，因違反醫療衛生管理法律、行政法規、部門規章和診療護理規范、常規而發生診療過失的行為。醫療缺陷包括：病歷書寫缺陷、診斷缺陷、治療缺陷等。訪問網址：http://zhidao．baidu．com/link?url=pc3jcZHNJrQV2p7pLnpuwnJq gLZ_LQ_eu_W1vlxhFXennx_uSBS5d3RKac1hOyUHl-6oTeF4vivfFZy1NGwM7_，訪問時間：2015-10-12。、藥品不良反應和其他四類。從數據上分析來看，因醫療過失和醫療缺陷而引發的醫療糾紛最多，分別占到了案件調解總數的48.64%和41.36%。

2011年至2014年醫療糾紛調解結案的平均時間

2011年至2014年醫療糾紛調解案件的性質分析

（二）工作開展保障到位

⒈政策保障到位。2010年6月，區府辦制定下發《余杭區醫療糾紛人民調解工作機制的實施意見》，專門成立余杭區醫療糾紛人民調解工作指導委員會，明確醫療糾紛人民調解委員會的組織隊伍、主要職責、工作方式等。制訂《余杭區重大醫療糾紛處置預案》，明確相關部門在依法維護醫療秩序、構建和諧醫患關系工作中的職責。

⒉經費保障到位。明確規定醫調會的的經費需求由該區財政予以全額保障，該區醫調會的設立和人員組成由該區司法局負責，并對醫療糾紛人民調解工作進行指導和監督，該區衛生局、公安局、綜治辦、信訪局等部門給予配合。從2010年至今，該區財政共撥款130余萬元作為醫調會辦公用房、辦公設施和辦公裝備等基礎設施和必需的工作經費，落實了近300平方米的辦公用房，確保了人民調解工作的有效開展。

⒊人員配備到位。目前，該區醫調會有4名調解員，其中專職調解員3名，兼職調解員1名。醫調會主任由具有豐富法律知識、社會工作經驗和管理能力的人員擔任，1名調解員由懂法律、醫學專業知識，具有實際處理醫患糾紛經驗的人員擔任，另外1名調解員在駐區人民法院調解室工作多年，歷經磨練。同時，該區20個鎮街法司法所長為兼職調解員，較好地發揮其人員熟、情況明的優勢與特長。

（三）服務模式規范創新

⒈制訂相關調解須知。先后制訂了醫療糾紛人民調解的各項規章制度和調解流程，并將相關法律法規及調解須知等內容上墻；結合調解實踐為雙方當事人制作了宣傳小冊，印制《醫患糾紛調解前須知》《委托進行醫患糾紛鑒定前須知》和《死亡醫療糾紛調解提供材料須知》等，為雙方當事人做好調解前的各項準備工作提供了詳細的說明，提高了案件調解的效率。

⒉健全調解服務網絡。在醫患糾紛相對較多的偏遠鎮（街道），鎮（街道）調委會安排專人負責醫療糾紛人民調解工作，并接受區醫調會的業務指導。對鎮（街道）衛生院、村（社區）衛生室發生的責任明確、索賠額較小的醫療糾紛，在該區醫調會的指導下，努力把糾紛解決在鎮（街道），化解在村（社區）。對特別重大、疑難醫療糾紛，該區醫調會主動召集鎮（街道）、村（社區）三級聯動，發揮自身專業性作用，及時做好糾紛化解工作。

⒊定期梳理工作情況。建立健全信息反饋機制，把排查、調解糾紛過程中發現的問題及時向醫療機構和衛生行政部門反饋，提出改進工作的意見建議。區醫調會每年以工作簡報形式，定期向區政府、政法委、司法局、衛生局、財政局、法院等有關部門報告醫療糾紛人民調解工作情況，以案例分析的形式向院方及衛生行政部門提出防范意見和建議，對進一步提高全區醫務人員的業務素質和加強醫療衛生系統管理起到了一定作用。

二、醫療糾紛人民調解委員會調解的優勢與困惑

（一）優勢

⒈身份優勢更易贏得醫患雙方的充分認可。根據目前的工作實際，區醫調會由該區司法局負責，是一個獨立于醫療糾紛當事人的第三方機構，具有中立性。當醫療糾紛發生之后，由于醫患雙方本身處在對立位置，以致于醫患雙方很難建立起相互信任的協商關系。在雙方博弈的過程中，調解的主持方就顯得極為重要。醫調會的成立能以第三方的身份優勢緩解醫患雙方尖銳對立的關系，一方面能依法有效維護患者的合法權益；另一方面也能避免院方不計成本解決問題，造成國有資產流失。

⒉時間優勢更易維護社會的和諧穩定。根據規定，醫調會應該自受理醫療糾紛之日起30日內（不包含鑒定時間）調解完畢；逾期未調解完畢的，醫患雙方同意延期的，可以再延期一個月。到期仍未達成調解協議的，視為調解不成。從數據統計分析來看，近4年來，該區醫調會調解糾紛的平均時間僅為16.05天，而法院簡易的訴訟程序最少也要3個月，普通程序更是需要6個月。

⒊成本優勢更易減輕彼此的經濟負擔。人民法院對醫療糾紛訴訟是按照民事訴訟案件的收費標準進行收費。筆者向余杭區法院了解到，目前余杭區法院對涉及10萬元的醫療服務合同糾紛，普通程序的訴訟費為2300元，簡易程序為1150元，通過調解結案的折半收，也就是通過訴訟，即使以調解的方式結案，也仍需收取訴訟費575元。而通過醫調會調解之后，再進行司法確認，不僅在效力上等同于法院判決，而且是完全免費的。

（二）困惑

⒈執行過程中標準掌握難。按照《浙江省醫療糾紛預防與處理辦法》（浙江省人民政府第269號令）第二章第20條規定：對索賠金額在10萬元以上的，需先進行醫療鑒定。然而在調解實踐中，有部分醫療糾紛經過醫學專家庫人員分析后，認為在該案件中院方存在明顯過失或過錯，根據人身損害賠償的標準，數額將突破10萬元的底線。此外，申請人由于親情原因拒絕進行醫療鑒定，但提出的賠償金額卻遠遠高于10萬元的也時有發生。

⒉媒體介入時化解糾紛難。醫療糾紛已成了社會關注的熱點、焦點，新聞媒體也時常會對一些敏感性的醫療糾紛和事故進行報道，并且通常感情傾向于患者這個弱勢群體，為弱勢群體呼吁。媒體的介入一方面確實為提高醫療服務質量起到了正面積極的作用，但也會讓患者及其家屬對醫院和醫生產生不信任，任意擴大索賠金額。

⒊專家庫機制運用啟動難。目前在實踐中，該區醫調會的財政預算中沒有專家討論咨詢的經費開支預算。而醫學專家庫的成員中有區內醫院的，也有省市級醫院的醫療專家，在醫調會召集專家進行討論咨詢時，專家的交通、就餐和現場咨詢的費用難以得到保障。故目前的咨詢基本以電話咨詢或以區內醫院專家組內部分析為主，降低了討論結果的科學性、專業性，也很難說服患方。

三、進一步發揮醫療糾紛人民調解委員會作用的思考

（一）醫調會第三方的身份優勢有待于進一步明確與提升

⒈明確醫調會的法律地位。目前浙江省醫調會在處理醫療糾紛時的主要依據是《醫療事故處理條例》《關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》和《浙江省醫療糾紛預防與處理辦法》。醫調會在進行醫療糾紛人民調解時無明確的法律依據。雖然在2011年，為貫徹落實《人民調解法》，司法部制定并下發了《關于加強行業性專業性人民調解組織建設的意見》，對各類行業性、專業性人民調解工作進行了規范，但該《意見》畢竟只是部門規范性文件，無法解決根本性的組織保障問題。應當盡快制訂醫療糾紛第三方調解的相關法律，對醫調會的組織機構、經費來源、調解程序等從法律的層面進行具體而明確的規定。

⒉提升專職調解員的綜合能力。調解的過程是考驗調解員社會知識與法律知識功底、現場靈活應變的一個綜合考場；醫療糾紛的調解要求調解人員不僅具有調解技能，還需熟知相應的醫學知識。調解員只有堅持在學中干、在干中學的態度才能更好地開展調解工作。尤其是在大數據時代，調解員還要學會運用與醫患糾紛有關的數據分析，為黨委政府的科學決策提供參謀和依據。

⒊發揮專家庫的資源作用。2015年11月衛生計生委起草的《醫療糾紛預防與處理條例（送審稿）》第37條中雖對醫療糾紛人民調解委員會認為可以啟動醫療損害鑒定或者專家咨詢程序的情況進行了說明，但未明確專家人員庫籌建、管理和經費保障等方面的問題。因此，筆者建議從三方面完善專家庫的管理和運作機制：一是在專家庫的建立上，變目前以在職專家為主的模式為以退休專家為主。二是在專家庫的監管上，醫調會要充分發揮自己的職能作用，完善法律和醫學專家庫建設，健全工作機制。三是在專家庫的經費保障上，通過以點帶面的形式，參照人民調解“以獎代補”的模式逐步建立專家參與案件化解的獎勵機制。

（二）新聞宣傳有待于進一步加強與引導

⒈政府部門要加強輿論引導。媒體對醫療糾紛事件的客觀報道是其新聞特征所決定的，對此政府部門也要正確認識，及時采取措施，對事實給予全面的展現，讓新聞媒體對醫療糾紛與沖突的客觀報道與評論，成為溝通醫務人員和患者的一座橋梁。同時，衛生等有關部門也應開展一些針對性的法治宣傳教育活動，引導群眾學法、懂法、守法、用法，依法表達利益訴求。

⒉司法行政部門要加強宣傳指導。當前，醫調會通過調解的形式化解了大量的醫患糾紛，很多糾紛處理的結果得到了醫患雙方和政府部門的充分認可，但公眾卻知之甚少。司法行政部門作為醫調會的指導部門，要加強對調解員進行針對性地培訓，并利用媒體做好宣傳、報道。

⒊媒體部門應客觀公正報道。一是要避免新聞炒作。媒體應客觀公正地對事件進行報道，而不能為了點擊量夸大宣傳。二是要避免偏袒一方。新聞媒體必須向醫患雙方全面了解事件原委之后再進行報道，同時在報道中不應該以自己的觀點與情感為依據，偏袒任何一方。三是要避免無限轉載。媒體在轉載時對相關內容要進行核實，不能人云亦云，無限制轉載。

（三）醫療糾紛的調解環境有待于進一步改善

⒈明確調解與預防齊頭并進的運作思路。醫調會的調解畢竟是一種事后的化解舉措，當前醫患糾紛的產生更多的根源是醫療服務質量問題。對此，醫療服務部門應積極采取措施，提升服務質量。衛生行政部門對醫療事故頻發的醫院應認真調查研究，分析其事故頻發的原因，在必要的情況下啟動醫療機構醫療事故（爭議）責任追究辦法，對相應的負責人和工作人員進行問責處理。調委會也應通過對醫療糾紛案件發生的性質、原因、事項等方面的分析，為衛生行政部門和醫療機構提供相應的預防模式。

⒉打造部門與部門之間相互配合的聯動模式。醫療糾紛是一個復雜的社會問題。為有效解決醫療糾紛，應建立一個部門與部門、部門與鎮街之間的聯動機制。當醫療糾紛發生后，首先，醫院行政部門對醫療糾紛產生的原因及事后的處理要能及時拿出一個初步的方案；其次，醫調會在接到調解的申請后，要組織相應的調解人員，對該起醫療糾紛進行客觀公正的評估，在此基礎上，引導醫患雙方進行協商。最后，在調解過程中，醫調會如果認為引入相關部門或鎮街參與更利于調解時，應及時通知相關部門或鎮街參加，相關的部門和鎮街也應第一時間派員參與調解。

隨著人民調解工作的不斷深入，群眾對人民調解的認可程度越來越高；發生醫療糾紛后，醫患雙方都能想到醫調會，申請人民調解；遇到大的醫療糾紛，在派出所、司法所介入后，都能引導到醫調會調解；對上訴后的醫療糾紛，區法院委托醫調會調解……一系列現象的轉變，無不在說明余杭區醫調會的成立，在醫患雙方之間架起了溝通的橋梁，搭起了醫療矛盾糾紛化解的平臺，暢通了醫療糾紛解決的渠道，節約了社會的各項資源，有效維護了社會的和諧穩定。但是面對當前緊張的醫患關系，如何更好地發揮醫調會的作用，充分運用醫調會這一第三方平臺，構建醫患之間和諧溝通、互諒互讓的的關系，我們仍有較長的一段路要走。

（責任編輯 張文靜）