地方立法評估成果應(yīng)用法治化問題與對策*

陳偉斌

（廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，廣東湛江524088）

地方立法評估成果應(yīng)用法治化問題與對策*

陳偉斌

（廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，廣東湛江524088）

在地方立法評估的基礎(chǔ)上形成具有拘束力的地方立法評估成果，并確保該成果得以具體應(yīng)用，具有重要價值。在地方立法評估成果應(yīng)用方面，我國目前存在著相關(guān)的理論研究匱乏、沒有明確的立法以及地方立法評估成果應(yīng)用的保障機(jī)制闕如等諸多問題。為真正實現(xiàn)地方立法評估制度設(shè)置的宗旨，必須加強理論研究，以期為地方立法評估成果的應(yīng)用提供智力支持，充實完善地方立法評估子制度，構(gòu)建地方立法評估成果應(yīng)用制度，建構(gòu)地方立法評估成果報告的評價與獎懲機(jī)制，構(gòu)建評估成果應(yīng)用的問責(zé)機(jī)制，從而提升地方立法評估成果應(yīng)用的法治化水準(zhǔn)。

地方立法；地方立法評估；地方立法評估成果應(yīng)用；法治化

一、問題的提出

我國的地方立法權(quán)經(jīng)歷了從無到有、從少到多的過程。新中國成立后到改革開放前，地方是沒有立法權(quán)的。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：我國《地方組織法》，規(guī)定省級人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)。1982年我國《地方組織法》首次修訂，修訂后的該法規(guī)定省會市和較大市的人大常委會，可以擬定本市的地方性法規(guī)草案，但須提請省、自治區(qū)的人大常委會審議的制度。直到1986年該法再次修訂，國家才將地方立法權(quán)有條件地下放到第二級地方人民代表機(jī)關(guān)。省級人民政府的規(guī)章制定權(quán)則始于1982年我國《地方組織法》的修訂，同時省會市和較大的市的人民政府也獲得了這項權(quán)力。地方制定地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力盡管獲得法律認(rèn)可，但人們一直諱言地方有立法權(quán)，此狀況一直延續(xù)到2000年我國《立法法》的頒布，該法還將地方立法權(quán)擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。2015年我國《立法法》根據(jù)十八屆四中全會的決定作出修改，所有設(shè)區(qū)的市將逐步獲得立法權(quán)。目前各省、自治區(qū)、直轄市正在緊鑼密鼓地依法審定本省暫時還沒有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市是否具備實施地方立法權(quán)的條件，對符合條件的設(shè)區(qū)市評估確定其可以行使地方立法權(quán)。比如，“2015年4月始，廣東省人大常委會就開展了對目前廣東省尚沒有地方立法權(quán)的17個設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)確定的評估工作，廣東省首批確定得到地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市有佛山、惠州、東莞、湛江等九個設(shè)區(qū)市。廣東省人大常委會擬分三批走，在2015和2016年兩年內(nèi)落實全省17個尚沒有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)。”①薛冰妮：《廣東人大評估九市情況決定獲得地方立法權(quán)城市》，《南方都市報》2015年4月15日，第3版。可以肯定的是，隨著省級人大常委會確權(quán)工作的開展，可以行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的數(shù)量會逐漸增多，其分布格局也會由“點”及“面”。②金黎鋼、張丹丹：《論實施性地方法規(guī)創(chuàng)制空間及其保障》，《江淮論壇》2015年第2期。總之，在我國擁有地方立法權(quán)主體的范圍在逐漸拓展，地方立法的實踐必將越來越豐富。在我國三十余年地方立法的實踐中，各省、市探索出不少確保本地地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性的制度、機(jī)制、措施。“地方立法評估”就是其中十分搶眼的一個。

我國自上世紀(jì)九十年代末，就出現(xiàn)了地方立法立法后評估的實踐。目前多數(shù)擁有地方立法權(quán)的省、市都已經(jīng)開展了地方立法評估的實踐。2013年7月，廣東省人大常委會在全國較早地實施地方立法表決前評估，其要求新制定、全面修改以及重大制度作修改的法規(guī)草案應(yīng)該開展表決前（立法前）評估。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已有十余個省、市開展了地方立法表決前（立法前）評估。可以肯定，不論是地方立法立法后評估還是表決前（立法前）評估都將在我國地方立法的實踐中廣泛展開。

在地方立法評估實踐的發(fā)展中，我國地方立法評估的規(guī)范化程度也在提升。“止于2014年中旬，我國已有廣東省、陜西省、安徽省、青島市、鄭州市、廣州市、哈爾濱市等15個省、市頒行了地方立法評估辦法、規(guī)定等規(guī)范性文件”。③高紹林：《地方立法的地位、特點和基本原則》，《天津人大》2014年第10期。地方立法評估規(guī)范性文件的發(fā)布和施行將提升地方立法評估工作的法治化水準(zhǔn)，使得地方立法評估工作進(jìn)入常態(tài)化、制度化運作過程。

毋容置疑，地方立法評估是確保地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性的手段，評估工作本身尚無法直接助推地方立法質(zhì)量的提升，只有在地方立法評估活動的基礎(chǔ)上形成地方立法評估成果，并且將該成果有區(qū)別地、針對性地切實應(yīng)用到地方法治建設(shè)的實踐中，地方立法評估作為地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性之促進(jìn)與增強的目的才可能得到實現(xiàn)，地方立法評估制度的宗旨才可能達(dá)成。縱觀目前我國地方立法評估的實踐，全面梳理當(dāng)下我國各省、市相關(guān)地方立法評估的規(guī)范性文件，筆者得出的判斷是：我國當(dāng)下地方立法評估工作進(jìn)行得十分紅火，但對評估后成果的形成與應(yīng)用關(guān)注不夠、用心不夠，某些地方立法評估工作可謂“半途而廢”。地方立法評估工作是手段與形式，地方立法評估成果的形成及應(yīng)用是該工作的目的與內(nèi)容，僅僅關(guān)注并止步于地方立法評估而不進(jìn)一步提煉、凝結(jié)并形成地方立法評估成果，且將其在地方法治建設(shè)的實踐中加以應(yīng)用，將導(dǎo)致立法評估制度的社會功效大打折扣。如何加強地方立法評估成果的形成與應(yīng)用，進(jìn)一步提升地方立法評估制度法治化程度，是一個極富理論與實踐價值的課題。

二、地方立法評估成果應(yīng)用的價值分析

地方性立法評估成果的應(yīng)用是地方立法評估成果具體發(fā)揮實際社會功效的重要措施與基本途徑。只有歷經(jīng)應(yīng)用，地方立法評估成果才可以從靜態(tài)的紙面的報告，轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)則或者相應(yīng)的措施，地方立法評估成果也才可能真正產(chǎn)生社會功效。可見，地方立法評估成果應(yīng)用價值十分重要。

（一）地方立法評估成果應(yīng)用是“良法”得以產(chǎn)生的保障

只有有了“良法”才可以實現(xiàn)“善治”，所以法治中國實現(xiàn)的基礎(chǔ)與前提是制定“良法”，評判法“良”與“惡”的標(biāo)準(zhǔn)絕不可能是單一的，但法出臺的時機(jī)恰當(dāng)，法實施的條件和基礎(chǔ)具備，即將頒行的法對社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的負(fù)面影響并不存在，或者雖然有一定的影響但業(yè)已采取了針對性應(yīng)對措施等等，一定是“良法”的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。很顯然，地方立法表決前（立法前）評估正是對這些因素的具體細(xì)致考量，通過地方立法表決前（立法前）評估成果的應(yīng)用，可以較大程度地確保所頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章契合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實情況，同時也是當(dāng)?shù)厣鐣M(jìn)步、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改良所必需的。總之，地方立法表決前（立法前）評估成果的運用較大程度地保障了“良法”的產(chǎn)生。

（二）地方立法評估成果應(yīng)用是“良法”得以維系的保障

頒行時的“良法”隨著社會生活的發(fā)展變化會逐漸落后于時代，而有補充、修改、廢止等的必要性，不然過去的“良法”也可能蛻變?yōu)椤皭悍ā薄W地利法學(xué)家歐根·埃利希埃認(rèn)為：“法發(fā)展的重心不在立法、不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會本身。”④[奧]歐根·埃利希埃：《法律社會學(xué)的基本原理》，葉名怡、袁震譯，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第213頁。我國法學(xué)家鄧正來指出：“法律只有應(yīng)時修改、補充、廢止才可永葆生命力。”⑤鄧正來：《國家與社會：中國市民社會研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第309頁。地方立法立法后評估俗稱“立法回頭看”，顯然它針對業(yè)已頒布并實施了一段時間的地方性法規(guī)、規(guī)章，通過“回頭”這一舉措“看”其間所存在的不科學(xué)、不合理性之處，探究問題、明晰病因，尋求救治與彌補缺陷之道，從而為地方性法規(guī)、規(guī)章的進(jìn)一步完善提出具體明確的意見與建議。這顯然可以確保業(yè)已頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章一直能夠切合時代的節(jié)拍而不失科學(xué)性、妥適性、民主性，有助于“良法”的維系。比如，2010年7月底，廣東省人大決定由常委會民族宗教委員會牽頭對《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》進(jìn)行立法后評估，評估組赴連南縣、乳源縣、連山縣進(jìn)行實地調(diào)研，并召開當(dāng)?shù)夭块T的專題匯報會，以及人大代表、公眾座談會，三個月后，評估組提交了報告。該報告反映的兩個主要問題是：一是法規(guī)的可操作性不強，《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》一共32條，主要以實體性規(guī)范為主，程序性的條款很少，很多政府工作人員只知道權(quán)利和義務(wù)，卻不知道如何操作；二是執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范缺乏，實施活動無章可循。這份評估報告成果歷經(jīng)廣東省人大常委會全體會議的審議、評定，形成了地方立法評估成果，為《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》的進(jìn)一步修改完善奠定了充實的現(xiàn)實基礎(chǔ)與依據(jù)。

（三）地方立法評估成果應(yīng)用是“良法”得以貫徹落實的保障

紙面上的法再好，如果得不到具體落實，也不會產(chǎn)生任何實際意義。法律所規(guī)定的權(quán)力（權(quán)利）被權(quán)力（權(quán)利）主體充分享有、義務(wù)被義務(wù)主體完全履行、責(zé)任被違法主體依法承擔(dān)，已經(jīng)頒行的“良法”才可能達(dá)到“善治”目的，“善治”所建構(gòu)的法治圖景才可以實現(xiàn)。所以，在“良法”與“善治”的關(guān)系問題上，“良法”是手段，而“善治”才是最終的目的。眾所周知，“任何法律都不可能自動實現(xiàn)”，⑥王萬華：《法治政府建設(shè)的程序主義進(jìn)路》，《法學(xué)研究》2013年第4期。只有“良法”得以完全貫徹才可能使“善治”得到落實與實現(xiàn)。所以，一部法的出臺往往需要明確它的執(zhí)法機(jī)關(guān)，并依法賦予該執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)、明晰執(zhí)法權(quán)的邊界。如果執(zhí)法權(quán)的設(shè)定不科學(xué)，執(zhí)法權(quán)的邊界模糊不清，抑或現(xiàn)行法規(guī)定的執(zhí)法措施、執(zhí)法手段不力，那么該法的貫徹在實踐中必將障礙重重、步履維艱，該法就不可能得到落實與實現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為：“地方立法立法后評估的基本內(nèi)容之一就是對業(yè)已頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章實施的基本情況進(jìn)行客觀反映，在此基礎(chǔ)上為地方性法規(guī)、規(guī)章的進(jìn)一步實施提出執(zhí)法建議與意見。”⑦韓大元、王建學(xué)：《國家與社會：基本權(quán)利與憲法判例》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第7頁。因此，地方立法立法后評估成果的具體應(yīng)用，可以進(jìn)一步科學(xué)理性地明晰執(zhí)法權(quán)力、充實執(zhí)法手段、完善執(zhí)法措施，可以確保“良法”得以貫徹落實。

（四）地方立法評估成果應(yīng)用是檢驗地方立法評估受托方工作的重要方式

在當(dāng)代中國，“立法過程不再只是單純行政權(quán)力主導(dǎo)下的利益分配形式，而是多種利益、多種主體的言說空間”。⑧許章潤：《從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國立法民主化進(jìn)程的省察》，《政治與法律》2008年第3期。“因此，當(dāng)前的地方立法模式難免會基于各種利益之間的爭奪，在一定程度上表現(xiàn)出部門利益傾向。而為了規(guī)避有關(guān)地方立法中的部門利益傾向，委托第三方參與表決前（立法前）和立法后評估逐漸成為地方立法機(jī)關(guān)的首要選擇。”⑨王繼軍、王士亨：《地方立法科學(xué)化問題研究——以山西省為例》，《山西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第3期。受委托的“第三方”一般為具有較高專業(yè)知識與技能的行業(yè)協(xié)會、律師事務(wù)所、大專院校或科研院所等。客觀地說，在地方立法評估的工作過程中，需要通過大量的問卷調(diào)查、實地調(diào)研、數(shù)據(jù)分析等多種方法與形式，并采取多種手段，才可能完成評估工作，地方立法評估是一項需要耗費很多時間，花費大量人力、物力與財力的工作，只有客觀全面細(xì)致地分析、調(diào)研，采取適當(dāng)、正確的方法、手段，地方立法評估才可能得出可靠的結(jié)論性意見。地方立法評估承擔(dān)方有沒有高度負(fù)責(zé)、嚴(yán)格規(guī)范地開展地方立法評估工作，其撰寫的地方立法評估報告是否客觀、全面、中肯，只有在地方立法評估成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用過程中才可能得以切實檢測與客觀考量，沒有評估成果的應(yīng)用，地方立法評估受托方工作的“良”、“莠”是沒有辦法得到評判的。另外，有了地方立法評估成果的應(yīng)用這個必經(jīng)階段和不可或缺的工作，也可以激勵地方立法評估受托方更加盡心盡力、保質(zhì)保量、嚴(yán)格規(guī)范地開展地方立法評估工作，確保地方立法評估工作高效能地展開。

三、地方立法評估成果應(yīng)用存在的問題

地方立法評估成果應(yīng)用雖具有十分重要的理論價值及豐富的現(xiàn)實意義，但由于我國地方立法評估運行的實踐尚未積累充分的經(jīng)驗，地方立法評估制度化程度不高，地方立法評估成果的應(yīng)用未能得到足夠的關(guān)注。目前各省、市應(yīng)用地方立法評估成果大多還停留在“不自覺”或“無意識”的階段或狀態(tài)。這顯然使得地方立法評估的功效大打折扣。為提高地方立法質(zhì)量，為地方治理提供“良法”，推動法治中國的早日實現(xiàn)，筆者認(rèn)為有必要清醒、客觀地認(rèn)識地方立法評估成果應(yīng)用中存在的問題，在此前提下探究解決問題的具體對策。

（一）缺乏相關(guān)的理論研究

“科學(xué)理論是理性實踐的先導(dǎo)，只有在科學(xué)理論的引導(dǎo)下，實踐才成為有意識和有意義的理性活動”，⑩陳嘉映：《哲學(xué)、科學(xué)、常識》，東方出版社2007年版，第325頁。實踐才可能少走彎路，工作也才可能取得實際社會功效。可以肯定的是，不論是地方立法評估還是地方立法評估成果的形成與應(yīng)用都是實踐性、目的性極強的社會活動，當(dāng)然都應(yīng)該在科學(xué)、成熟理論的指引下開展。特別是地方立法評估成果的應(yīng)用問題，其所牽涉到的理論問題更為豐富復(fù)雜，比如地方立法評估成果的內(nèi)涵與外延、地方立法評估成果的表現(xiàn)形式、地方立法評估成果形成的機(jī)制與具體程序、地方立法評估成果應(yīng)用的方式和方法、地方立法評估成果應(yīng)用的激勵及問責(zé)機(jī)制等諸多理論問題與現(xiàn)實問題，都需要先做基礎(chǔ)性研究。沒有相關(guān)成熟、系統(tǒng)、科學(xué)的理論知識的指導(dǎo)，地方立法評估活動的開展就不可能順暢，也就沒有辦法固定、形成地方立法評估的成果，評估成果的應(yīng)用也就成為空談。目前，我國學(xué)界關(guān)乎地方立法評估的研究成果數(shù)量不少，成果的表現(xiàn)形式也較為豐富多樣，但比較遺憾的是，相關(guān)地方立法評估成果應(yīng)用理論的研究成果幾乎為空白，①2016年1月15日筆者在中國知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫以“地方立法評估成果應(yīng)用”為主題、篇名、關(guān)鍵詞，均未能收索到相關(guān)成果。以“地方立法評估成果應(yīng)用”為研究對象的著作，筆者也未能查詢到。這顯然無法促使地方立法評估成果應(yīng)用成為一項常規(guī)化、制度化的有意識、有目的的工作，也不利于地方立法評估制度設(shè)置目的的實現(xiàn)。

（二）缺乏明確的立法

目前看來，雖然我國已有15個省、市制定了地方立法評估法律規(guī)范，但縱觀既有的地方立法評估規(guī)范，筆者認(rèn)為還比較粗略。

第一，梳理各省、市關(guān)于地方立法評估的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省、市的地方立法評估規(guī)定、評估辦法僅有十多個條文。相對來說，2008年頒行的《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》是目前關(guān)于地方立法評估工作較為全面的規(guī)范性文件，但該規(guī)范性文件也僅有三十八條。實際上，地方立法評估本身就是一套復(fù)雜的制度，完整意義上的地方立法評估制度至少應(yīng)該對評估主體、評估類型、評估內(nèi)容、評估程序、評估成果的形成、評估成果的應(yīng)用等基本問題作出規(guī)定，僅僅憑借較少的條文就想對地方立法評估制度作較明確、較詳盡的立法建構(gòu)，是難以做到的。

第二，縱觀目前各省、市關(guān)乎地方立法評估的規(guī)范，它們均沒能對地方立法評估成果的形成及應(yīng)用作出制度設(shè)計，這顯然是不全面的。實際上，完整意義的地方立法評估制度應(yīng)該包括地方立法評估成果的形成與應(yīng)用這一地方立法評估制度中的子制度。在地方立法評估與地方立法評估成果的應(yīng)用二者的關(guān)系上，地方立法評估只是手段，是服務(wù)于地方立法評估成果應(yīng)用的階段性工作，地方立法評估成果的具體運用才是目的，沒有地方立法評估成果的應(yīng)用，地方立法評估僅僅具有形式上的意義，對地方立法科學(xué)性、民主性、針對性的促進(jìn)根本不可能起到任何實際作用。當(dāng)然，從地方立法評估到地方立法評估成果的應(yīng)用，地方立法評估成果的形成這一環(huán)節(jié)不可或缺，地方立法評估成果的形成是對地方立法評估結(jié)論性意見進(jìn)行評判，對其中的內(nèi)容去粗取精、去偽存真的過程，只有走過地方立法評估成果形成階段，地方立法評估成果的應(yīng)用才有了明確的客體和具體的內(nèi)容。因此，從邏輯發(fā)展順序上說，完整意義的地方立法評估制度至少應(yīng)該包含地方立法評估的實施制度、地方立法評估成果的形成制度、地方立法評估成果的應(yīng)用制度等具體子制度。我國目前各省、市頒行的有關(guān)規(guī)范充其量僅對地方立法評估作出規(guī)范與設(shè)計，顯然是有缺失和疏漏的。

（三）缺乏地方立法評估成果應(yīng)用的保障機(jī)制

地方立法評估成果應(yīng)用的保障機(jī)制能夠確保地方立法評估得到固定的、高質(zhì)量的、客觀的評估成果，并且確保已經(jīng)形成的地方立法評估成果被一一應(yīng)用到地方立法實際工作中去，真正促使地方立法科學(xué)化、民主化水平得到提高，實現(xiàn)地方立法評估制度設(shè)置的目的，提升地方立法的質(zhì)量。要想使地方立法評估成果得到真正、完全的應(yīng)用，不可或缺的保障機(jī)制包括地方立法評估成果的形成機(jī)制、評估報告的評價及獎懲機(jī)制和評估成果應(yīng)用失當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制，而這些保障機(jī)制是目前我國各地的地方立法評估成果應(yīng)用環(huán)節(jié)十分欠缺的。

第一，缺乏地方立法評估成果的形成機(jī)制。毋庸置疑，地方立法評估成果應(yīng)用的客體是地方立法評估成果，沒有固定化的地方立法評估成果，就根本談不上后續(xù)的應(yīng)用問題。地方立法評估的成果并不會自發(fā)形成，它需要經(jīng)過一系列的去粗取精、去偽存真等有意識的思維加工和改造工作。只有在地方立法評估活動結(jié)束后，經(jīng)過一定的專門程序，才可能實現(xiàn)地方立法評估成果的凝練、固定，才可能使業(yè)已固定的地方立法評估成果獲得法律效力。可以說，沒有專門的確保地方立法評估成果的形成機(jī)制，地方立法評估成果的應(yīng)用就是空談。目前，我國不論是在國家立法層面還是在地方立法層面均沒有關(guān)乎地方立法評估成果形成的立法規(guī)定，這是十分不妥當(dāng)?shù)摹Ｖ挥幸罁?jù)規(guī)范化程序機(jī)制形成的地方立法評估成果，才具有拘束力，只有具有了拘束力的地方立法評估成果，其在實踐中的應(yīng)用才具有了正當(dāng)性和強制力。因此，筆者認(rèn)為，地方立法評估成果的形成絕不應(yīng)該是一項任意和隨意的活動。

第二，缺乏評估報告的評價及獎懲機(jī)制。地方立法評估成果建立在地方立法評估報告基礎(chǔ)上，可以說，地方立法評估報告是地方立法評估成果的依據(jù)與來源，地方立法評估成果是地方立法評估報告經(jīng)過濃縮與凝練后的精華。地方立法評估報告帶有判斷性、主觀性，其間可能有不客觀、不正確的結(jié)論性意見，地方立法評估成果是在對地方立法評估報告去粗取精、去偽存真的基礎(chǔ)上，高度歸納與提煉其中客觀、正確的結(jié)論性意見而形成的。因此，地方立法評估是否全面按照地方立法評估法律規(guī)范的要求完成了所有評估工作、地方立法評估報告撰寫得規(guī)范與否、評估報告中所作出的結(jié)論性意見和建議客觀、正確與否等問題就變得十分關(guān)鍵，它直接決定了地方立法評估成果的多寡、成果應(yīng)用程度的高低以及因成果應(yīng)用所取得社會功效的大小。因此，應(yīng)該有一套比較科學(xué)、理性的評價地方立法評估報告優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，這樣一套評價標(biāo)準(zhǔn)無疑可以激勵地方立法評估的承擔(dān)方嚴(yán)格、認(rèn)真、規(guī)范地開展地方立法評估工作，并且客觀、全面、規(guī)范地撰寫地方立法評估報告。目前在我國地方立法評估的實踐中，缺乏評估報告的評價及獎懲機(jī)制，地方立法評估報告提交后就“萬事大吉”，至于該評估報告中有多少內(nèi)容被固定而成為地方立法評估成果，沒有任何跟蹤與反饋，評估報告質(zhì)量的優(yōu)劣與承擔(dān)地方立法評估工作的主體沒有任何關(guān)系，完成評估活動并撰寫出評估報告，評估工作即告結(jié)束。客觀地說，地方立法評估實踐中不乏受托從事評估工作的主體積極性不高、責(zé)任心不強、評估工作敷衍了事等不盡人意的情形。

第三，缺乏評估成果應(yīng)用的問責(zé)機(jī)制。目前經(jīng)由立法機(jī)關(guān)審定而形成的具有拘束力的地方立法評估成果，大多僅僅停留在紙面上。只有將紙面上的地方立法評估成果根據(jù)成果的具體內(nèi)容由相應(yīng)的權(quán)力主體分別具體應(yīng)用于地方立法或執(zhí)法的實踐中，紙面的地方立法評估成果才可能真正轉(zhuǎn)化為對地方法治建設(shè)起到促進(jìn)作用的具體措施。比如，某地方立法評估成果是關(guān)乎某一地方性法規(guī)修改的意見，該意見必須呈交該地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)，由該立法機(jī)關(guān)及時啟動法規(guī)修改的程序，按照地方立法評估成果的建議修改該法規(guī)，這樣該地方立法評估成果才能得以應(yīng)用，地方立法評估成果也才可以起到提升該地方性法規(guī)質(zhì)量的作用。毫無疑問，地方立法評估成果的應(yīng)用是一項十分復(fù)雜而牽涉到多重因素的工作，它需要人力的消耗和資金的投入，有的時候還需要一定的藝術(shù)與技巧，有的時候可能會遇到一些障礙。我國目前缺乏評估成果應(yīng)用的問責(zé)機(jī)制，地方立法實踐中有的單位對地方立法評估成果的應(yīng)用工作重視不夠，甚至根本沒有打算對某一地方立法評估成果加以應(yīng)用，致使已經(jīng)形成的地方立法評估成果被束之高閣，地方立法評估工作者的辛勤付出也將付諸東流，地方立法評估工作的實際意義消減殆盡。為了督促業(yè)已獲得的地方立法評估成果得到實踐應(yīng)用與認(rèn)真貫徹，必須建構(gòu)問責(zé)機(jī)制，對不應(yīng)用或者無故拖延應(yīng)用地方立法評估成果的行為人及其所在的單位依法追究法律責(zé)任。

四、實現(xiàn)地方立法評估成果應(yīng)用法治化的對策

為克服地方立法評估成果應(yīng)用方面存在的上述問題，確保地方立法評估真正發(fā)揮其對地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性的促進(jìn)功效，為“善治”提供“良法”，以期加速法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)進(jìn)程，筆者提出如下具體對策性建議。

（一）加強地方立法評估成果的評價、轉(zhuǎn)化及應(yīng)用機(jī)制方面的理論研究

毫無疑問，地方立法評估成果應(yīng)用在我國法治建設(shè)的實踐中還是一個新事物。目前看來，各省、市尚處于邊行邊試的摸索階段。在這一特定時期尤其需要理論上解決實踐中遇到的一系列新問題，在理論上給以扎實可靠的論證與充分的指導(dǎo)，以增強實踐活動的正當(dāng)性、合法性。正如德國哲學(xué)家雅斯貝爾斯所言：“沒有科學(xué)理論來指導(dǎo)實踐，就猶如航船行駛沒有舵和指南針。”①[德]卡爾·雅斯貝爾斯：《什么是教育》，鄒進(jìn)譯，上海三聯(lián)書店2011年版，第179頁。只有得到科學(xué)理論的指導(dǎo)，實踐活動的展開才可能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。地方立法評估是一項十分復(fù)雜的工作，評估過程中所得出的評估意見、建議，有的可能帶有一定的主觀性，甚至可能因評估主體的偏見，造成評估意見、建議的錯誤。毫無疑問，這樣的地方立法評估意見、建議，不可能對地方立法質(zhì)量的提升起作用。哪些地方立法評估意見、建議是地方立法評估的真正成果，對這些成果如何有針對性地一一轉(zhuǎn)化，以及對轉(zhuǎn)化的成果怎樣具體應(yīng)用，要回答這些問題，均離不開科學(xué)成熟的理論指導(dǎo)。總之，地方立法評估成果的應(yīng)用這一具有很大社會價值的實踐需要科學(xué)、成熟、系統(tǒng)理論的指導(dǎo)。然而，目前我國學(xué)界及實務(wù)界對這方面的研究還十分薄弱，需要加強對地方立法評估成果應(yīng)用課題的理論研究，以期為地方立法評估成果的應(yīng)用提供智力支持和知識服務(wù)。為此，一方面，需要充分認(rèn)識并全面梳理地方立法評估成果應(yīng)用的價值意義，在這個方面達(dá)成共識，另一方面，需要加強對地方立法評估成果應(yīng)用理論研究的投入，加強對地方立法評估成果應(yīng)用的方式、方法、程序機(jī)制等基本理論問題的研究，爭取早日取得理論研究的突破。只有這樣才可以實現(xiàn)地方立法評估成果應(yīng)用工作的順利高效的展開。

（二）完善地方立法評估的立法，為地方立法評估成果的應(yīng)用奠定制度基礎(chǔ)

地方立法評估是人類的一項實踐性活動，屬于“制度事實”概念范疇，制度事實是與規(guī)則緊密聯(lián)系在一起的。正如麥考密克和魏因貝格爾所言：“規(guī)則是制度的核心內(nèi)容，制度事實具有客觀存在，只有在存在規(guī)則的時候才有意義。”①[英]麥考密克、[奧]魏因貝格爾：《制定法論》，周葉謙譯，中國政法大學(xué)出版社2004版，第23頁。針對地方立法評估制度不完善之客觀現(xiàn)實，各享有地方立法權(quán)的省、市需要基于本地的實際情況，著手完善和健全本地的地方立法評估規(guī)定、評估辦法，建構(gòu)科學(xué)理性、完備健全的本地地方立法評估法律制度，為本地地方立法評估活動的展開，為本地地方立法評估成果的形成及應(yīng)用提供規(guī)則的引導(dǎo)與制約，避免在地方立法評估和地方立法評估成果形成及應(yīng)用方面出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)象。

第一，要完善和充實地方立法評估子制度。目前，各省、市的地方立法評估規(guī)定、評估辦法僅僅規(guī)定了地方立法立法后評估這一評估形式，這是不完備的。實際上，地方立法表決前評估也是地方立法評估的重要組成部分。作為對地方立法立法時機(jī)、立法實施的社會影響及其防范措施進(jìn)行考量的地方立法表決前評估，是確保地方立法科學(xué)性、民主性實現(xiàn)的又一重要舉措。有學(xué)者對地方立法表決前評估的社會意義進(jìn)行研究后指出：“地方立法表決前評估具有試水社會接納度、預(yù)熱社會影響力、加固社會和諧網(wǎng)等重大社會意義。”②李冰冰：《淺析提高地方社會領(lǐng)域立法質(zhì)量的路徑——以法規(guī)表決前評估為視角》，《人大研究》2013年第12期。鑒于地方立法評估表決前評估所具有的積極意義，地方立法評估缺少了表決前評估這一工作將削弱地方立法的科學(xué)性、民主性，所以，地方立法評估法律制度中需要補充規(guī)定地方立法表決前評估制度，對表決前評估制度的具體內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計。

第二，建構(gòu)地方立法評估成果形成及應(yīng)用制度，精細(xì)化安排地方立法評估成果的形成及應(yīng)用的程序。針對目前地方立法評估成果形成及應(yīng)用尚未能法制化這一現(xiàn)狀，需要在實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，著手精細(xì)化建構(gòu)地方立法評估成果形成及應(yīng)用制度，為地方立法評估及評估成果的應(yīng)用活動法治化提供明確的制度支撐。

（三）建構(gòu)確保地方立法評估成果得以應(yīng)用的保障機(jī)制

為確保地方立法評估成果得以完全、真正應(yīng)用到地方立法的實踐中，使之能夠?qū)崿F(xiàn)提高地方立法質(zhì)量的目的，必須建構(gòu)確保地方立法評估成果應(yīng)用的保障機(jī)制。

關(guān)于地方立法評估成果的形成，結(jié)合當(dāng)下地方立法評估的實踐作法，其程序可設(shè)計如下。

第一步，地方立法評估報告的制作程序。制作規(guī)范精細(xì)的地方立法評估報告是地方立法評估成果形成的第一個階段，也是地方立法評估受托方評估工作結(jié)束的標(biāo)志。地方立法評估報告的制作主要包括地方立法評估報告的撰寫及制成兩個子程序。

地方立法評估報告需要提交擁有立法權(quán)的地方國家機(jī)關(guān)討論與審定通過，因此，地方立法評估報告就是具有法律意義的文書，地方立法評估報告的撰寫應(yīng)該有特定的內(nèi)容，并應(yīng)遵循一定的格式和樣式。評估報告的撰寫總的要求是客觀公正、依據(jù)充分、論證詳實。在內(nèi)容上，表決前（立法前）評估報告應(yīng)該按照評估工作要求的內(nèi)容全面撰寫，對不容易作出結(jié)論的問題可以如實說明，但不得遺漏。一般而言，表決前評估報告的內(nèi)容主要是某一法規(guī)或規(guī)章出臺的可行性、出臺時機(jī)、實施后的社會效果以及實施過程中可能出現(xiàn)的問題及其防范對策等。立法后評估的評估報告必須圍繞后評估工作要求的內(nèi)容一一展開，一般而言，立法后評估報告的內(nèi)容主要是關(guān)于某一地方性法規(guī)或規(guī)章實施的基本情況，法規(guī)或規(guī)章對本地的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等造成的影響，法規(guī)或規(guī)章存在的問題，法規(guī)或規(guī)章的廢、改、釋的立法建議，以及關(guān)于某一地方性法規(guī)或規(guī)章如何更好地貫徹落實的建議與意見等。①黃龍云主編：《廣東地方立法實踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第235頁。

在結(jié)構(gòu)上，地方立法表決前（立法前）評估報告應(yīng)該先具體介紹評估活動的總體情況，接著是目前啟動立法或者實施該立法有可能存在的主要問題，最后是明確具體的意見建議及其理由。地方立法立法后評估報告應(yīng)該首先對業(yè)已頒行的被評估對象進(jìn)行總體評價，接著是該被評估對象所設(shè)計的主要制度的執(zhí)行情況，最后是關(guān)于被評估對象的補充、修改、廢止、解釋等的建議，或者是關(guān)于該被評估對象所設(shè)計的制度如何更好地實施的建議及其理由等。

地方立法評估報告制成的步驟因地方立法評估類型的不同而有所區(qū)別。按立法階段不同，地方立法評估報告的制成可分為地方立法表決前（立法前）立法評估報告的制成與地方立法立法后評估報告的制成。

地方立法表決前（立法前）評估在我國的實踐時間較短。目前地方立法表決前（立法前）評估主要是委托第三方進(jìn)行，由第三方進(jìn)行地方立法評估可以一定程度地避免地方立法機(jī)關(guān)的立法盲目性和立法沖動。地方立法表決前（立法前）程序主要包括：地方立法機(jī)關(guān)委托第三方對地方性法規(guī)、規(guī)章草案進(jìn)行表決前（立法前）評估并擬寫出評估報告；地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)適時召開表決前（立法前）評估會；法制工作機(jī)構(gòu)綜合整理評估會意見及研究分析委托第三方評估報告的意見后，形成總體評估報告。

地方立法立法后評估的實踐在評估工作的承擔(dān)方面主要有兩種形式：其一是由立法機(jī)關(guān)承擔(dān)；其二是委托第三方評估。地方立法立法后評估采取自主評估方式的，一般可以由實施機(jī)關(guān)先行評估并提出評估意見，地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)組織召開評估會，法制工作機(jī)構(gòu)綜合評估會意見和實施機(jī)關(guān)的評估意見后形成立法后評估報告。地方立法立法后評估采用委托第三方評估的，由第三方草擬出立法后評估報告草擬稿，交地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)研究后，由其最終形成總體評估報告。

第二步，地方立法評估報告的提交及審定程序。地方立法機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)將已經(jīng)形成的地方立法評估報告在立法機(jī)關(guān)規(guī)定的時間內(nèi)提交給立法機(jī)關(guān)，由立法機(jī)關(guān)常委會會議討論。在立法機(jī)關(guān)常委會會議討論審定法制工作機(jī)構(gòu)提交的地方立法評估報告時，法制工作機(jī)構(gòu)及地方立法評估具體承擔(dān)單位應(yīng)該派出專門人員接受立法機(jī)關(guān)常委會成員針對該地方立法評估報告及其相關(guān)內(nèi)容所提出的詢問，為立法機(jī)關(guān)常委會委員審定地方立法評估報告提供背景知識，以確保常委會委員對地方立法評估報告的結(jié)論性意見作出全面、客觀的判斷。

學(xué)校安排省市縣骨干教師開展名師講堂，每月一期，將社會主義核心價值觀從新民主主義革命時期到社會主義建設(shè)時期、改革開放新時期的發(fā)展歷程，以及社會主義核心價值觀的基本內(nèi)容，進(jìn)行詳細(xì)闡述和解讀，目的是讓全校師生從理論高度理解社會主義核心價值觀。

第三步，地方立法評估成果的固定程序。地方立法機(jī)關(guān)常委會組成成員在對地方立法評估報告進(jìn)行認(rèn)真研討的基礎(chǔ)上，與會的每位委員必須對地方立法評估報告作出獨立的判斷，并對地方立法評估報告的結(jié)論性意見一一作出肯定或者否定的判斷意見。在常委會與會人員表決和審定意見的基礎(chǔ)上，再根據(jù)多數(shù)人的意見，形成地方立法評估成果報告，最終形成的地方立法評估成果報告應(yīng)該以地方立法機(jī)關(guān)的名義作出并制作正式文本。該地方立法評估成果報告具有拘束力，并且需印發(fā)給相關(guān)的國家機(jī)關(guān)。

2.建構(gòu)評估報告的評價及獎懲機(jī)制

針對地方立法評估報告的評價機(jī)制建設(shè)，地方立法評估報告質(zhì)量高低的主要依據(jù)是該評估報告被地方立法主體采納多少的情況，即地方立法評估報告中的多少結(jié)論性意見、建議及對策被立法機(jī)關(guān)審定、判斷后而獲得肯定。其肯定得越多，地方立法評估報告的質(zhì)量越高，反之，地方立法評估報告的質(zhì)量越低。可以考慮在科學(xué)理性思考的基礎(chǔ)上，設(shè)計地方立法評估報告質(zhì)量高低的評價指標(biāo)。

針對地方立法評估報告的獎懲，筆者建議，應(yīng)該依據(jù)不同的評估主體采取不同的獎懲方式。當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄔu估的主體是立法機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員時，如果其作出的地方立法評估報告客觀全面，評估報告的結(jié)論性建議、意見中肯可行且具有明確的針對性，可直接給予一定的物質(zhì)獎勵或者精神嘉獎，并以此作為以后評選優(yōu)秀、先進(jìn)和晉升的依據(jù)；如果地方立法評估報告不規(guī)范、評估報告的結(jié)論性意見不著邊際，很少得到立法機(jī)關(guān)常委會組成人員的認(rèn)可而轉(zhuǎn)化為地方立法評估成果，或者在評估過程中存在違紀(jì)違規(guī)乃至違法行為的，應(yīng)當(dāng)對其給予一定的行政處分，同時給予一定的物質(zhì)懲罰和精神懲戒，如果違法情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依照刑法的規(guī)定追究其刑事責(zé)任。當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄔu估的評估主體是受委托的第三方（如由律師事務(wù)所、科研機(jī)構(gòu)、高等院校等為具體的評估主體）時，可將地方立法評估工作作為一個項目進(jìn)行量化考核，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該加強對項目進(jìn)展情況的跟蹤，同時在項目協(xié)議書中明確規(guī)定地方立法評估報告質(zhì)量優(yōu)劣的獎懲標(biāo)準(zhǔn)、獎懲情形、獎懲方式、獎懲的例外情形等。

在當(dāng)前我國的立法體制下，確立對地方立法評估報告的評價及獎懲機(jī)制，能夠充分激發(fā)評估主體工作的積極性、主動性、能動性，促使地方立法評估工作的承擔(dān)主體高度負(fù)責(zé)任地、高效地開展并完成地方立法評估工作。

3.建構(gòu)評估成果應(yīng)用的問責(zé)機(jī)制

地方立法評估成果的應(yīng)用是地方立法評估制度的價值所在，是地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性基本訴求實現(xiàn)的抓手。為了確保地方立法評估成果能夠得到充分應(yīng)用，需要建構(gòu)地方立法評估成果應(yīng)用的問責(zé)機(jī)制。

當(dāng)然，根據(jù)地方立法評估成果具體內(nèi)容的不同，其拘束的應(yīng)用工作展開的主體也不同。比如，有的地方立法評估成果是關(guān)于地方性法規(guī)、規(guī)章廢、改、立、釋方面的建議、意見，這就需要該地方性法規(guī)、規(guī)章的制定機(jī)關(guān)加以具體應(yīng)用與完全落實，要求他們將建議、意見轉(zhuǎn)化為對具體的地方性法規(guī)、規(guī)章的立法規(guī)劃或者補充、修改、廢止、解釋行為。又如，有的地方立法評估成果是關(guān)于執(zhí)法措施跟進(jìn)、改進(jìn)方面的意見、建議，此時就需要相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)通過執(zhí)法措施的跟進(jìn)、改進(jìn)來具體應(yīng)用。如果這些需要將地方立法評估成果應(yīng)用的機(jī)關(guān)不積極行動、不完全落實，而是敷衍塞責(zé)或者馬虎草率，甚至根本不管不問，或者是胡亂應(yīng)付、隨意應(yīng)用，那么，其行為就構(gòu)成違法，必須依法追究其不作為或者亂作為的法律責(zé)任。只有建構(gòu)地方立法評估成果應(yīng)用的問責(zé)機(jī)制，地方立法評估成果的應(yīng)用才可能落到實處，地方立法評估制度的目的才有可能實現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：江鍇）

D F01

A

1005-9512（2016）03-0079-09

陳偉斌，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院黨委書記、副教授,廣東海洋大學(xué)廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地主任。

*本文為2013年度“廣東省地方立法理論研究基地廣東海洋大學(xué)創(chuàng)新強校工程科研項目（平臺）”(項目編號：G D O U 2013050115)的研究成果。