浙江省國土資源部門實行綜合行政執法工作研究

浙江省國土資源廳執法監察局總隊

浙江省國土資源部門實行綜合行政執法工作研究

浙江省國土資源廳執法監察局總隊

編者按

為解決行政執法領域中的橫向職權沖突與縱向效率問題，綜合行政執法由此誕生，對我國行政執法體制乃至整個行政管理體制改革產生了廣泛影響。浙江省國土資源部門實行綜合行政執法，給全省國土資源執法監察工作帶來體制機制的深刻變化，也開啟了國土資源執法的新格局，因此，加強對浙江省國土資源綜合行政執法的研究具有重要的理論價值與實踐意義。本期特刊出《浙江省國土資源部門實行綜合行政執法工作研究》一文，分兩期進行刊登，在總結前階段浙江省國土資源實行綜合行政執法的基礎上，正視工作中存在的問題，提出對策、建議，努力提高執法效能，順利推進全省國土資源綜合行政執法工作。

自2013年浙江省試點實行綜合行政執法以來，國土資源部門在省政府和試點地區政府的部署和指導下，試行劃轉部分國土資源行政執法事項，由綜合行政執法部門集中行使行政執法權。2015年2月，浙江省政府發布了《關于深化行政執法體制改革全面推進綜合行政執法的意見》（浙政發〔2015〕4號），在全省推開綜合行政執法工作。2015年12月，省編委辦會同省國土資源廳出臺了《關于建立市縣國土資源部門與綜合行政執法部門協作配合機制的指導意見》（浙編辦發〔2015〕64號），各市及所轄縣（市、區）綜合行政執法工作方案也陸續上報省政府審核待批。國土資源部門實行綜合行政執法，將給全省國土資源執法監察工作帶來體制機制的深刻變化，開啟國土資源執法的新格局。

一、實行綜合行政執法的決策依據和浙江省試點情況

（一）實行綜合行政執法的決策依據

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。國務院對貫徹實施行政處罰法確立的相對集中行政處罰權制度十分重視，多次下發文件作出具體部署。自1997年以來，按照國務院有關文件的規定，23個省、自治區的79個城市和3個直轄市經批準開展了相對集中行政處罰權試點工作，并取得了顯著成效，對深化行政管理體制改革、加強行政執法隊伍建設、改進行政執法狀況、提高依法行政水平，起到了積極的作用。國務院確定試點工作的階段性目標已經實現，進一步在全國推進相對集中行政處罰權工作的時機基本成熟。2002年，國務院作出《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）。依照行政處罰法的規定，國務院授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。實行相對集中行政處罰權的領域，是多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的領域，主要是城市管理領域。根據試點工作的經驗，省、自治區、直轄市人民政府在城市管理領域可以集中行政處罰權的范圍，需要在城市管理領域以外的其他行政管理領域相對集中行政處罰權的，省、自治區、直轄市人民政府依照行政處罰法第十六條的規定，也可以決定在有條件的地方開展這項工作。相對集中行政處罰權工作方案必須由本級人民政府常務會議討論決定，并形成會議紀要，以政府名義上報所在的省、自治區人民政府審批。

2013年11月，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。減少行政執法層級，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。理順城管執法體制，提高執法和服務水平。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步明確要推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。

（二）浙江省實行綜合行政執法試點的基本情況

根據黨中央和國務院的決定，2013年，浙江省探索在少數縣（市、區）試點相對集中行政處罰權。2014年4月，在試點工作基礎上，省政府批準在嘉興市、舟山市全面開展綜合行政執法試點工作。即在城市管理相對集中行政處罰權工作基礎上，橫向擴大綜合執法領域，縱向向鄉鎮基層延伸，以整合執法主體、相對集中執法權、推動執法重心下移為重點，清理并整合行政執法隊伍，推進跨部門、跨行業綜合執法，著力建立權責統一、權威高效的行政執法體制。按照省政府批復嘉興和舟山兩市的情況，綜合行政執法試點主要在與人民群眾生產生活關系密切、多頭重復交叉執法和多層執法問題比較突出的領域進行，涉及市容環境衛生、城鄉規劃、城市綠化、市政公用、環境保護、工商管理、公安交通、土地和礦產資源、建筑業、房地產業、人防（民防）、水行政、安全生產、石油天然氣管理保護、漁政和林政管理等16個方面的全部或者部分行政處罰（限制人身自由的除外）及相關行政監督檢查、行政強制職權。

2015年2月，省政府下發《關于深化行政執法體制改革，全面推進綜合行政執法的意見》（浙政發〔2015〕4號），提出要合理確定綜合行政執法范圍，重點是基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜的公共安全、生態保護、城鎮管理、社會管理、民生事業等領域，范圍確定為上述16個方面和教育、商務、旅游、價格、體育管理等共21個方面的全部或者部分行政處罰及相關行政監督檢查、行政強制職權。行政執法職權劃轉給綜合行政執法部門后，相關業務主管部門不再行使已劃轉的行政執法職權。該文件同時指出了，實行綜合行政執法的三項基本原則，即堅持“兩個相對分開”，堅持權責統一、精簡高效，堅持統籌協調、穩步推進，明確了七項主要內容，即推動行政執法重心下移、合理確定綜合行政執法范圍、整合行政執法機構和職責、建立健全基層執法體系、完善行政執法監察體制、加強行政執法機構編制管理、加強行政執法隊伍建設等。8月，省綜合行政執法工作部門聯席會議第一次會議審議通過了《浙江省綜合行政執法工作部門聯席會議成員單位職責分工方案》，明確了省編委辦、省法制辦、省人力社保廳、省財政廳等其他21個成員單位的職責，確定由省編委辦牽頭開展綜合行政執法工作。9月，省編委辦等四個部門聯合印發了《關于推進綜合行政執法改革工作的實施意見》（浙編辦發〔2015〕21號）。要求各市及所轄縣（市、區）按照“總體設計、一次審批、分步實施”的原則，劃轉行政處罰具體事項，于2017年底前分步實施到位；單獨設置綜合行政執法局，作為同級政府工作部門，不承擔城市管理職能。市縣綜合行政執法局掛綜合行政執法支隊（大隊）牌子。綜合行政執法局以自己的名義依法行使行政執法權，并承擔相應的法律責任。國家級開發區（園區）、省級產業集聚區、有條件的省級開發區（園區）等重點開發區和鄉鎮（街道）設置綜合行政執法局（綜合行政執法支隊、大隊）派出機構；鄉鎮（街道）規模較小、行政執法任務不重的，也可按責任區域設置派出機構。精簡機關人員編制，充實基層一線執法力量，用于一線執法人員的編制一般不少于綜合行政執法人員編制總數的85%。加強執法經費、執法車輛、執法技術裝備等保障，統一執法文書、標志標識和執法服裝，完善綜合行政執法公安保障機制，加強檢驗檢測服務支撐。

在省政府的統一領導和省編委辦的全力推進下，各市先后向省編委辦上報了本市及所轄縣（市、區）綜合行政執法工作實施方案待批。2016年2月，省編委辦發出《關于寧波市及所轄縣（市、區）綜合行政執法工作實施方案的復函》（浙編辦函〔2016〕11號），原則同意寧波市及所轄縣（市、區）綜合行政執法工作實施方案。其他市及所轄縣（市、區）綜合行政執法工作實施方案仍在審核中。與此同時，省編委辦要求相關廳局報送選派人員名單，準備集中人員、集中辦公，指導督促各地綜合行政執法工作。

二、浙江省國土資源行政執法事項納入綜合行政執法的主要情況

（一）試點市的主要做法和取得的成效

1.嘉興市

劃轉事項和職責邊界。根據省政府的有關要求，結合嘉興市實際情況，除嘉善縣外，嘉興市國土資源執法監察事項劃轉實行綜合行政執法的有4類18項，即非法占用土地、破壞耕地、不按照批準的用途使用土地、非法轉讓集體土地等違法行為的行政處罰權及相關行政監督檢查、行政強制職權；嘉善縣劃轉土地和礦產資源全部行政執法事項，土地礦產衛片執法檢查除外。

劃轉人員編制。嘉興市在不改變編制性質的前提下，實行專項管理，堅持擇優選能，鼓勵自薦，全市國土資源部門共劃轉綜合行政執法部門人員39人，均為公務員（參公人員）編制，保證綜合行政執法部門基層和一線執法工作需要，保障綜合行政執法部門的基層執法力量，確保涉及國土資源綜合行政處罰的順利實施。

加強協作配合。嘉興市國土資源局與綜合執法部門聯合制定《綜合行政執法部門與國土資源部門協作配合制度》，確定了行政執法事權劃轉后的協調配合機制。同時，積極配合綜合執法部門開展對綜合行政執法人員國土資源依法行政相關業務培訓，傳授國土資源行政處罰業務技能，積極做好相關配合協作工作，主動做好業務指導，確保案件查處到位。

2.舟山市

劃轉執法事項。共兩項，即農民違法建房和臨時用地上建筑永久性建筑物的行政處罰權及相關行政監督檢查、行政強制職權。

建立海洋聯合執法機制。2013年11月，舟山市政府發布了《關于建立緊密型海洋聯合執法機制的工作方案》，整合海洋與漁業、港航、國土、水利水務等涉海執法職能部門的執法人員及裝備，以集中辦公的形式，開展海上聯合執法。這一執法體制改革有助于綜合利用漁政、港航、水利、國土資源等部門的資源和優勢，既可以有效解決海洋行政執法職能交叉、職責不清等問題，又緩解了部分職能部門對海域行政執法難到位、以致長期缺位的問題，對加強海洋這一特殊領域的行政執法提供了好的經驗和做法。

3.取得的主要成效

第一，執法主體明確。從試點地區的工作情況看，國土資源執法監察納入綜合行政執法，能夠克服多頭執法、相互推諉的弊端，實現執法體制由“多頭交叉”向“集中統一”轉變。特別是對土地違法行為的制裁，目前法律制度的設計，國土資源部門與規劃、建設、林業、農業、交通、水利等部門存在一定的管理重疊，部分事項多頭重復管理，部分事項存在真空漏洞。實行綜合行政執法，綜合行政執法部門執法主體地位明確，責無旁貸。

第二，有利于把問題解決在基層。實行綜合執法，執法層級下沉，執法一線人員力量加強，可以有效解決基層執法中“看得見的管不了，管得了的看不見，應該管的不想管”等突出問題，實現執法層級由“市縣層面”向“基層傾斜”轉變，有利于依靠基層，有利于“預防為主，預防和查處相結合”這一國土資源執法監察工作方針的實際運用，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態，最大程度地提高執法效率，最大程度地保護好國家、集體和公民個人的合法權益。

第三，執法效能提升。國土資源行政執法事項納入綜合行政執法，便于綜合行政執法部門綜合發揮城鄉規劃、土地管理、環境保護等方面法律法規的作用，運用多種措施手段，加大執法力度，特別是城鄉規劃區內新發的土地違法行為，綜合行政執法部門可以通過即查即拆程序，及時制止違法用地行為，還可利用法律賦予的強制執行權，直接拆除違法建筑，執法效能大幅提升。同時，綜合行政執法部門的人員力量、執法車輛、技術裝備、執法服裝和公安保障等比較有力，在一定程度上增強了對國土資源違法違規行為的打擊力度。

（二）省廳加強對市縣國土資源部門實行綜合行政執法工作的指導

1.高度重視，加強調研

省廳高度重視綜合行政執法工作，及時調研，跟進工作。省政府批復同意嘉興、舟山兩市實行綜合行政執法試點工作前，省廳組織相關處室共同對兩市綜合行政執法試點工作方案提出了審核意見，明確要求當地國土資源部門解放思想、勇于改革創新，對兩市擬劃轉行政執法事項給予支持，同時要求當地政府及有關部門加強對國土資源部門執法監察機構和編制的保障。2014年下半年，省廳執法監察局主要領導帶班，專程赴嘉興市、嘉善縣等地調研，實地聽取國土資源部門對落實綜合行政執法有關情況的匯報。年底，省廳組織調研組就舟山群島新區實行海洋聯合執法赴舟山市作了調研，并將調研情況向省政府作了專題書面匯報。李強省長批閱了調研報告，孫景淼副省長肯定了調研報告提出的四點建議意見，“可作為下步深化完善的重要內容”。2015年，在省編委辦的統一部署下，省廳著手起草《關于建立市縣國土資源部門與綜合行政執法部門行政執法協調配合機制的指導意見》。起草過程中，多次反復聽取市、縣兩級國土資源部門的意見，以實地調研、座談討論、征求意見等多種形式廣泛研究，省廳機關和事業單位集體研究，廳長辦公會議兩次審議，不斷修正完善。年底，省廳與省編委辦多次溝通聯系協調后定稿，并聯合向全省編辦、國土資源和綜合行政執法系統印發了《關于建立市縣國土資源部門與綜合行政執法部門協作配合機制的指導意見》（浙編辦發〔2015〕64號）。

2.明確劃轉行政執法事項

認真貫徹浙政發〔2015〕4號和浙編辦發〔2015〕21號文件精神，科學劃轉國土資源行政執法領域適宜納入綜合行政執法的職權，主要是基層發生頻率較高、與人民群眾生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜的行政處罰及與之相關的行政監督檢查、行政強制職權。現階段主要包括：非法占用土地、非法轉讓土地、違法轉讓房地產（含開發項目）、破壞耕地、未按照規定進行表土剝離、拒不履行土地復墾義務、臨時用地上的違法用地、不按照規定使用土地、非法開采礦產資源、非法轉讓礦產資源等24項行政執法事項。省政府已批復同意相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點的有關市、縣（區）可繼續按批復執行，但應在總結試點工作的基礎上，及時對尚未劃轉行政執法事項進行研究，提出劃轉工作實施方案。

3.厘清職責邊界

一是強調行政執法事項的全過程劃轉。文件明確，國土資源部門和綜合行政執法部門應當按照國家法律法規以及《國土資源行政處罰辦法》和《國土資源違法行為查處工作規程》等規定，對各自承擔的行政執法事項，嚴格履行相應的行政執法職責，包括國土資源違法線索發現、核查制止、立案、調查取證、作出處理決定、執行、移送。二是明確對應相關工作職責的同步轉移。劃轉行政執法權后，對應的信訪、行政復議、訴訟以及政府信息公開等工作，由綜合行政執法部門負責。未劃轉的行政執法事項，對應的信訪、行政復議、訴訟以及政府信息公開等工作，仍由國土資源部門負責。三是建立行政執法專項行動的協助配合機制。行政執法職權劃轉后，土地礦產衛片執法檢查以及上級國土資源部門部署的其他專項行動，涉及的土地變更調查、國土資源行政許可等事項核實、數據填報和審核、工作驗收，由國土資源部門負責；國土資源違法行為查處、整改，按照職權劃轉后各自所承擔的部分分別由綜合行政執法部門和國土資源部門負責；雙方加強配合，及時相互通報，按照要求報送工作情況和相關數據。

4.強化相互協作配合

一是開展執法協助。國土資源部門做好綜合行政執法必需的技術保障，通過人員入駐、業務培訓、即時派遣等方式，為綜合行政執法部門開展執法活動聯動提供技術支撐。綜合行政執法部門查處違法行為過程中需要國土資源部門認定、技術鑒定或提供咨詢意見的，應當向國土資源部門提交執法協作文書。國土資源部門應當自收到執法協作文書后3個工作日內書面反饋認定、鑒定或咨詢意見；情況復雜的，可適當延長反饋意見期限。綜合行政執法部門在執法活動中發現有重大違法隱患、違法行為多發領域和環節的，應當及時通報國土資源部門，或者向本級人民政府報告。國土資源部門應當及時分析、研究，采取有效措施，切實加強監管。二是提供檢驗檢測服務支撐。是否符合土地利用總體規劃、占用地類以及基本農田的認定，由各級國土資源部門提供技術支持，或者由綜合行政執法部門提請國土資源部門認定；耕地破壞鑒定由縣級農業主管部門負責，礦產資源破壞價值鑒定由省級國土資源部門負責；地價、礦產資源價值評估（認證）等，由綜合行政執法部門委托具有資質的專業評估中介機構提供。三是提供信息資源。國土資源執法監察信息系統、12336國土資源違法線索處理系統以及其它由市、縣（市、區）國土資源部門自行開發用于執法監察工作的信息工作平臺，由綜合行政執法部門和國土資源部門共同使用；各級國土資源部門要加強國土資源行政審批、事中事后監管信息系統等平臺與綜合行政執法數據庫的對接，為綜合行政執法部門開展行政執法提供行政許可、行政征收、行政裁決、行政獎勵、行政確認、行政給付及其他行政權力事項等方面的數據信息，提升監督管理效能。

（三）各市及所轄縣（市、區）綜合行政執法工作方案有關國土資源行政執法事項劃轉的基本情況

截至2016年4月，全省11個市及所轄縣（市、區）綜合行政執法工作方案先后已由省編委辦轉交相關廳局提出審核意見。從各地上報方案看，國土資源行政執法事項實行綜合行政執法存在以下主要問題。

一是除紹興、麗水兩市外，其余9個市擬劃轉行政執法事項均與浙編辦發〔2015〕64號不一致，相互之間也不一致。

二是擬劃轉行政執法事項差異較大，有的縣（市）擬劃轉事項僅為1項，即農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的處罰，有的市、縣（市、區）擬劃轉全部行政執法事項。

三是杭州、寧波、衢州、金華4市及其各自所轄的縣（市、區）擬劃轉模式全市不統一，其中杭州、寧波兩市各有多達5、6種模式。

四是擬劃轉時間不一致，有的已開展試點并劃轉，有的列入首批劃轉，有的分步劃轉。

劃轉的24項行政執法事項

1 非法占用土地的處罰；

2 超過批準的數量占用土地的處罰；

3 農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的處罰；

4 重建、擴建不符合土地利用總體規劃的建筑物、構筑物的處罰；

5 買賣或者以其他形式非法轉讓土地的、擅自將農用地改為建設用地的處罰；

6 擅自將農民集體所有土地使用權非法出讓、轉讓、出租用于非農業建設的處罰；

7 違反規定轉讓房地產的處罰；

8 擅自轉讓房地產開發項目的處罰；

9 非法開發利用，非法轉讓、轉租國有租賃土地使用權，非法抵押租賃土地上的建筑物、構筑物和其他附著物的處罰；

10 占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的處罰；

11 非法占用基本農田建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的處罰；

12 在耕地上發展林果業、養殖業，導致糧食種植條件毀壞的處罰；

13 破壞或者擅自改變基本農田保護標志的處罰；

14 侵占或者破壞基本農田設施的處罰；

15 依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還土地的，不按照批準的用途使用土地的處罰；

16 未按規定期限和條件開發利用土地的處罰；

17 在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構筑物的處罰；

18 臨時占用耕地，逾期不恢復耕地種植條件的處罰；

19 土地復墾義務人未按照規定對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離的處罰；

20 拒不履行土地復墾義務的處罰；

21 未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區范圍采礦，擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種的處罰；

22 超越批準的礦區范圍采礦的處罰；

23 破壞或者擅自移動礦區范圍界樁或者地面標志的處罰；

24 買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的處罰。