國土資源違法行為查處證據的收集與運用

慶元縣國土資源局 葉隆生

國土資源違法行為查處證據的收集與運用

慶元縣國土資源局 葉隆生

工作規程》，對調查取證的程序、證據范圍、證據要求、證據認定等各個環節作了明確規定。《規程》是指導國土資源違法行為查處工作，特別是證據收集與運用的基本準則。證據的收集與運用，在現代法治社會越顯得特別重要，在國土資源執法活動中必須高度重視證據的收集、審查與運用，認真做好調查取證和證據運用工作的每一個環節。

2了《國土資源違法行為查處014年9月，國土資源部印發

一、證據的基本遵循

堅持程序公正原則，是對證據的基本要求。要做到這一點，必須遵循證據三屬性。在行政案件中，證據必須是與案件有關的事實，對客觀的事實反映，通過合法程序取得并以法定形式表現的對事實予以證明的材料。也就是證據必須同時具備客觀性、關聯性、合法性三個屬性。

客觀性要求，不論是實物證據還是言詞證據都必須是對與案件有關的客觀事實的反映，都要盡可能地排除人的主觀因素的影響，所證明的事實符合或者最接近客觀事實。在證據收集時要排除歪曲的、假設的、偽造的證據。判斷、推測或者評論的言詞不能作為定案的依據。如《規程》中規定，對當事人、證人等詢問時，應當個別進行。之所以要個別進行，目的就是要排除外界對被詢問人的干擾，尤其是排除被詢問人之間相互影響、相互串通，進而影響證據的真實性。證據的客觀性要求做到主、客觀的統一，力求尊重客觀規律，不僅要表現證據的外部特征，還要通過外部特征揭示內在的本性，克服主觀偏見。

證據的關聯性，是指證據必須與案件事實有著某種程度上的內在聯系，能直接或者間接地起到證明案件事實的作用，才能作為定案的依據。《規程》要求，對時間、地點、原貌與現狀、地類、面積、權屬、礦種、采出量、違法所得、實施主體、實施目的、實施過程、后果、相關手續辦理情況、其他部門處理情況、相關資料保存情況等內容，只要與案件有關的，都要收集。收集與運用證據，應如實地評價證據對案件事實的證明作用，關聯度大小，證據鏈的形成，進而判斷主要證據和輔助證據。另外，關聯性要求，在收集證據時要注意所收集證據的先后和邏輯關系。如土地租賃，要先調查詢問存在租賃關系，然后再調查詢問租金問題，這個順序不能顛倒。

合法性屬性，這是形式要件，就是調查取證必須嚴格按照法律規定的程序進行，證據的取得必須符合法律規定。重點要強調證據收集手段、方法的合法性。如調查人員不少于兩人，并應當出示證件。承辦人員與案件有利害關系或者可能影響公正處理的，是否回避，都要提醒當事人有申請回避的權利。詢問筆錄和勘測筆錄要經被調查人的認可簽字捺印。不得采用引誘、威脅、侮辱等語言或者方式發問，等等。

二、證據的收集

收集與辦案有關的證據。作為國土資源違法行為查處使用的證據，是在立案后作出行政處罰決定前發生和形成的各種調查材料，但如果涉及到行政救濟和執行，證據因素則要覆蓋到訴前或申請強制執行前。這整個過程的證據收集，都是證明對案件查處和行政行為本身的合法性的不可或缺的制度設計。因此證據收集不能局限于調查取證階段，既要圍繞違法行為構成，全面調查與案件相關聯的事實，收集證據，也要注重收集辦案活動中程序性的證據材料，證明行政行為的合法性，也就是實體性證據與程序性證據一并收集。在涉及同一違法行為同時觸犯兩個以上法律規范時，應對各該法律規范所管轄的違法行為構成有關的事實分別調查取證，以法規競合的規則取向采取較重違法行為的證據材料。

凡是作出行政處罰決定所依據的事實和證據必須在行政處罰決定作出前收集，在行政處罰決定作出后不能補充證據。《行政訴訟法》第三十四條規定“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據”。一方面不按照規定時限和要求舉證，面臨證據失權的不利后果，另一方面其實基本證據在作出行政行為之日已經發生或者形成，才能以證據證明行政行為認定的事實。“先取證，后裁決”的規則要求，只能以在作出行政行為時收集的證據為證明行政行為合法的依據，行政行為一旦送達生效，則不應再自行收集證據。

做到證據收集的計劃性。執法人員接辦案件后應當事先初步了解案件情況，梳理問題，初步制訂調查計劃步驟，明確需要調查哪些事實，收集哪些證據，做到有的放矢。對收集到的證據進行全面梳理，對照所要證實的事實，一一核實，整理出與案件關聯的證據，檢查是否有出錯、遺漏的證據，并及時去補正、補充調查。撰寫調查報告時，把調查的事實寫清楚，提交證據清單，指明證據形成時間、出處和核對確認情況，說明每一個證據所要證明的事實，證據什么事實。

三、證據的審查

證據審查是行政處罰中必備的程序要件，是確保辦案質量的重要一環。調查取證基本完成后，要對所有的證據進行真實性、合法性和關聯性審查。針對實踐中存在的證據收集一些問題，查找不足，分析法理，予以逐一糾正。

調查內容的審查。首先是對調查內容夠不夠全面細致進行審查。如地類、權屬等方面的證據缺少，原貌與現狀等方面情況沒有調查細致，收集證據不全。在詢問筆錄中提到的事項，也沒有具體的證據材料印證。這些證據材料往往對案件定性有重大影響，要全面收集，特別是關聯性證據，應當通過證據之間的關聯性進行印證。如詢問筆錄中提及的某農戶的田地，就要收集提供其承包經營證件。涉及到農民身份一定要提供戶籍證明。其次是對詢問內容是否雷同進行審查。在涉及兩個或者兩個以上當事人的案件中，有的詢問內容大致相同，甚至當事人的陳述內容也完全相同。這種情況即使詢問時個別進行，也被提出合理懷疑的。這種證據的證明力也是很低的。因此詢問有必要從不同角度進行，并遵循個別進行原則，避免當事人陳述內容的雷同。

當事人確認情況的審查。首先是對調查程序本身確認情況的審查。在有的詢問筆錄中當事人簽字蓋章時有缺失，沒有逐頁簽名、捺手印，并未注明時間。在現場勘測筆錄上也有缺少當事人簽名的情況。如果當事人拒絕簽名或者不能簽名的，也沒有注明原因。當事人對案件的實際情況最了解，極有可能作出有利于自己的陳述，不利于自己的陳述也極有可能推翻，所以對當事人的詢問筆錄、現場勘查筆錄，除了審查判斷其真實性外，還必須讓當事人確認核對無誤，不讓當事人有任何的質疑和反駁。其次是對當事人提供證據確認情況進行審查。在有些案件中，當事人提供證據復印件，沒有與原件核對的跡象，沒有指明復印件的提供者、出處及時間，沒有核對無誤的說明，同一份證據的數頁之間沒有加蓋騎縫章或者捺手印。復制件、復制品是否與原件、原物相符，必須得到提供者的確認，必須確保證據固定后不會被造假的可能，讓當事人提出合理懷疑，因此復印件與原件核對是必須做的環節。

證據程序性問題進行審查。首先是對表明身份的審查。對于表明身份問題，盡管在培訓中經常強調，但也有遺漏，出差錯，信息不全，回避作為表明身份的充分，有時也會遺漏。應作為重要內容審查。其次對于個別詢問的問題，應當引起調查人員特別注意。從個別筆錄中發現到“我同意××人的證詞”證人證言，這是嚴重違反證據規則的，像這一類的筆錄一般沒有證據效力，至少不能作為不利于對方當事人的證據使用。所以，在詢問時應當盡可能在與外界隔離的地方進行，或者詢問時無關人員不能在場，或者決不能透露他人的詢問內容，確保當事人或者證人能夠按照個人意志陳述或提供證言。

證據邏輯性問題進行審查。首先是對于詢問中定性類問題的審查。從程序上看，一個違法行為要經過立案、調查、審理、決定等環節。沒有經過審理程序，案件是什么性質還不能確定，所以在審理之前，任何定性的言語都不能在材料中出現。但一些詢問對案件過早作出定性。如在詢問筆錄中發現，“你的行為已經違反了土地管理法的規定，要對你進行處罰，你有什么要求？”這是在告知程序中所要體現的內容，不能預先反映在證據材料上。其次是對詢問語言規范性進行審查。詢問筆錄認可性語言的表述不規范，如“以上筆錄我已看過，和我說的一樣”。這種表述是不嚴謹的。筆錄與當事人的陳述肯定不會一模一樣的。正確的表述像《規程》那樣：“以上筆錄經本人核對無異議”。再次是對證據材料勘正問題進行審查。在一些案卷中發現了不少證據互相矛盾等問題，包括詢問筆錄中前后矛盾，或者一些筆誤沒有得到糾正。在調查程序中，有的錯誤是無法在證據材料上進行改正的，應當進行必要的補充調查，證據材料上個別瑕疵在不影響對主要事實證明作用時可以不必改動，一些筆誤可以在證據材料上改正，并加蓋勘正章，涉及當事人利害關系的，應當得到當事人確認。

四、證據的運用

“以事實為根據，以法律為準繩”，是現代法治的基本原則。證據的運用在行政處罰中是重要的環節，是掌握法律尺度的前提條件。證據運用不局限于對已經收集到的證據的使用，還包括在特定程序中對具體事實的陳述和說理，如聽證程序中雙方的對抗辯論，也屬于證據材料。在行政處罰決定、行政強制執行程序、行政救濟程序中廣泛運用證據。

在行政處罰決定中運用證據。證據就是證明行政機關所認定的事實，進而決定行政處罰行為成立和有效的有力武器。《行政處罰法》第三條第一款規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”第四十一條規定：“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權的除外。”證據的運用就是圍繞行政處罰決定成立來進行的，主要集中在違法主體、違法行為、法律適用等環節，在所掌握的證據中進行取舍，以充分的證據材料足以證實違法當事人和相關違法事實，支持法律適用。在行政處罰決定中應當列舉證據，說明某個證據由誰提供，證明什么事實，判斷證據的效力強弱，并由相關證據形成證據鏈，共同指證違法事實，從而做到違法事實清楚、證據確鑿、依據正確、調查審理符合法定程序。說理在證據運用中越來越突顯其重要作用，是重要的證據運用活動，因此《規程》建議，有條件的地方，可以使用說理式《行政處罰決定書》。

行政強制執行程序的證據運用。行政強制執行程序的證據運用又分別訴訟執行程序和非訴行政執行程序有所不同。在訴訟執行程序中，行政處罰決定已經人民法院合法性審查，不支持行政相對人的訴訟請求，行政相對人必須履行行政處罰決定的義務已經轉移到必須履行人民法院發生法律效力的判決的義務。行政機關在向人民法院申請強制執行時應當收集和運用下列證據：申請強制執行的行政機關資格證明；行政機關沒有強制執行力、應當依法向人民法院申請強制執行的法律規定；行政機關申請強制執行除斥期間的法律規定；行政判決書發生法律效力的判決生效證明；法律關于執行管轄法院的規定；法院據以強制執行的案卷材料等。在非訴行政執行程序中，要證明行政相對人不履行行政處罰決定的事實，同時法院受理案件后要對行政處罰決定的合法性進行審查。因此，《行政強制法》規定行政機關向人民法院申請強制執行，應當提供下列材料：強制執行申請書；行政決定及作出決定的事實、理由和依據；當事人的意見及行政機關催告情況；申請強制執行標的情況；法律、行政法規規定的其他材料。

社會穩定風險評估材料決不是行政處罰申請強制執行所要提供的材料。根據《中央辦公廳國務院辦公廳關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》，涉及征地拆遷、農民負擔、國有企業改制、環境影響、社會保障、公益事業等方面的重大工程項目建設、重大政策制定以及其他對社會穩定有較大影響的重大決策事項，黨政機關作出決策前都要進行社會穩定風險評估。而查處國土資源違法行為，是對違法行為的打擊和震懾，維護社會秩序，違法者接受處罰是其承擔法律責任和義務的必然。法律沒有規定對行政處罰決定申請強制執行要提供社會穩定風險評估材料。

在行政救濟中的運用證據。也就是在行政復議和行政訴訟中的證據運用。在行政救濟中，證據的運用顯得特別重要。首先是行政處罰決定所依據的證據材料必須按照規定的程序提交。《行政復議法》第二十三條規定，被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他相關材料。《行政訴訟法》第六十七條規定，被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內向人民法院提交作出行政行為的證據和所依據的規范性文件，并提出答辯狀。這既是證據運用的重要途徑，更是決定行政行為命運的必須之舉。特別是在行政訴訟中，行政機關不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為該行政行為沒有證據、依據。更進一步地說，經合法傳喚，作為被告的行政機關無正當理由拒不到庭而需要依法缺席判決的，行政機關提供的證據也同樣不能作為定案的依據。其次是行政機關不能使用在行政處罰決定之后收集的證據。在作出行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據不能作為行政行為合法的依據。復議機關在復議程序中收集和補充的證據，或者作出行政行為的行政機關在復議程序中未向復議提交的證據，不能作為認定行政行為合法的依據。第三是在個別情況，可以補充證據。《行政訴訟法》第三十六條第二款規定，原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以補充證據。如合法告知后當事人沒有提出對自己有利的事實、理由或者證據，而是到了訴訟過程中才提出相應的反駁事由。這時行政機關具有補充證據機會，可以經許可在指定或者規定的期限內補充證據。