淺談縣級國土資源部門依法行政的權與責

平陽縣國土資源局 陳志軍

淺談縣級國土資源部門依法行政的權與責

平陽縣國土資源局 陳志軍

習話與文章中強調“全面依近平總書記在多次公開講法治國”及全力推進依法治國戰略。為貫徹落實黨的十八大作出的關于依法治國的戰略部署，加快社會主義法治國家建設，十八屆中央委員會第四次全體會議研究通過了全面推進依法治國若干重大問題的決議。依法行政是實現依法治國的前提和保障，依法行政是要求行政機關（行政管理部門）作為行政法上的行政主體之一，必須要堅守合法行政和合理行政，在行政管理的過程中始終堅持“法無授權即禁止”，不違反上位法和法律的有關規定，即不違反“法律優先”和“法律保留”。同時，作為國土資源管理部門，受自身行政執法權制約，在自身的自由裁量權的范圍內理清職責關系才能依法行政，切實履行自身職責提升國土資源執法效能。

一、行政處罰的實施

行政處罰是我國行政機關作出的數量最多的一種具體行政行為種類。國土資源管理部門在日常的行政監管過程中作出大量的行政行為。其包括依職權作出的行政行為，如行政處罰、行政征收，還包括依申請作出的行政行為，如行政許可、行政確認等具體行政行為。其中，行政處罰是管理過程中最為典型的行政行為之一。

1.實施分類

從立法的角度來看，行政處罰的實施有兩大類。第一類為一般處罰，其實施主體有三：行政機關，法律法規授權的組織（具有管理公共事務的企業、事業、社會團體），委托的組織。第二類為集中處罰，其實施機關也有三類：國務院或者國務院授權的省級政府可以決定將原本屬于多個行政機關享有的行政處罰權交由一個行政機關行使；限制人身自由的行政處罰只能由公安司法機關行使；海關、國稅、金融、外匯管理的處罰權不能被集中行使?？梢?，國土資源管理部門是一般處罰，是省級政府以下垂直管理的行政機關。下一步成立的縣級綜合執法局在權力性質上屬于集中處罰，且是由有國務院授權的省級政府決定的將原本屬于多個行政機關享有的行政處罰權交由一個行政機關行使的情況。

2.法律后果

被授權的行政機關自授權生效時起具有行政主體資格，以自己的名義作出行政處罰，行使行政監督管理職權，獨立承擔行政活動而產生的法律責任。另外，原機關不得行使原行政職權（依法由被授權組織行使的職權），否則，原行政機關一旦行使已經依法被授權組織行使的權利，則屬于種類越權，行政機關超越行政職權作出的行政行為，自始無效。國土資源部門必須充分理清自己的行政職權，不能越權行使行政權。

二、行政職權的管轄

國土資源行政職權的管轄分為級別管轄和地域管轄。此處的地域管轄是指兩個或兩個以上的行政機關對自己轄區范圍內的管轄權發生爭議時，由共同的上一級行政機關以決定的方式指定某一行政機關管轄。在實際工作中，還存在指定管轄，例如，如果出現土地違法行為，國土資源部門和縣級綜合行政執法局都可以行政管理職權，這樣就發生了管轄權的爭議，需由共同上一級機關即縣人民政府指定管轄。對新發現的土地違法行為根據《行政訴訟法》《行政處罰法》《民事訴訟法》的有關規定，由最新受理的行政機關審查，如發現不屬于自己的職權管轄范圍應當移送有管轄權的主管機關，假如被移送的行政機關認為也不屬于自己管轄，不能再次移送，而應當報請共同上一級機關指定。

三、國土資源部門 “權、責”劃分

1.何謂“行政”

簡單地說就是“兩個人、一件事”，就是行政主體和利害關系人（行政相對人、行政相關人），發生的行政法上的權利義務的一種法律關系，是公權力與私權利的對抗。這就涉及行政相對人、行政相關人在不履行、或者不適當履行義務時，行政機關就應當根據法律設定的處罰種類和處罰范圍針對具體的土地違法行為作出行政處罰，處罰是國土部門的職權，同時是義務。公權是不容行政機關放棄的（例外，追究時效），具體來說，行政處罰的種類主要有四種，包括：申誡罰，主要指警告；財產罰，包括罰款與沒收違法所得和非法財物；行為罰，暫扣和吊銷許可證和責令停產停業；自由罰，人身罰限制或者剝奪自由。

2.間接執行程序

國土資源部門可以采取兩種間接執行程序，即加處罰款和加收滯納金。國土資源部門對當事人到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款。加處罰款的程序，應當注意以下幾點：（1）執行前提。當事人逾期不履行金錢給付義務。（2）標準告知。應當告知當事人不履行處罰決定的義務將收取的執行罰每日3%的標準。（3）加處罰款的數額不能超過行政處罰的罰款金額。行政處罰法明確規定了加處罰款或者滯納金的數額不得超過金錢給付義務的數額，即不得超過罰款的本金數額。（4）催告。根據2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》的規定，國土資源部門應當自行政機關作出加處罰款或者滯納金決定之日起，當事人超過30日仍不履行的，行政機關應當對當事人作出催告。催告不僅要求當事人履行原行政處罰確定的金錢給付義務，還要履行執行罰所確定的金錢給付義務。

四、行政強制措施和強制執行

代履行是行政強制措施的一種，是指當事人不履行法定義務或者行政決定確定的義務時，行政機關或者委托第三人履行義務，并向當事人收取必要費用的執行方式。代履行的特點有：一般為作為義務；人身義務和特定屬性的金錢給付義務不得代履行。具體到國土部門對國土資源管理的行政職權重中，對行政處罰中的責令恢復土地原狀和限期拆除地上建筑物、構筑物和其他設施暫不能行使代履行，因為國土部門本身沒有行政強制執行權，需申請法院強制執行。但在具體的違法案例中，對已經責令停工，仍不停工且繼續搶建的部分可以立即組織拆除，而不需申請法院強制執行，因為這屬于《行政強制法》賦予的行政強制措施。

五、行政案件與刑事案件交叉處理

當國土資源違法行為達到刑法規定的犯罪的構成要件和責任要件時，就應當依法追究刑事責任。但行政處罰和刑事追究如何適用，具體而言分為三種。一是依法僅需要追究行政責任。按照法律、行政法規、地方性法規的規定只需要追究行政違法行為的責任，則僅對行政相對人作出行政處罰。二是依法僅需要追究刑事責任。違法行為已經達到犯罪的程度，并且符合責任承擔要件，國土資源部門應當將案件移送司法機關。三是依法既需要追究行政責任又需要追究刑事責任。如果違法行為既違反了行政法規又違反了刑法，且行政處罰的作出需要以刑事責任追究的結果為前提，責國土資源管理部門應當根據“刑事優先”原則，先行移送司法機關。在司法程序終結后，依法作出行政處罰。四是行政處罰和刑罰所處罰的內容為同一種類的財產罰時，可以折抵。違法行為構成犯罪，國土資源管理部門已經依法給予當事人罰款的，法院裁判時判處罰金刑，應當用罰款折抵相應的罰金刑。

六、追究時效

追究時效是指法律規定的追究法律責任的有效期限。比如，《行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外?！币皇沁`法行為的起算。追究時效，從違法行為的發生之日起計算，違法行為有連續或繼續狀態的，從行為終了之日起計算。二是追究時效的功能。確定法律上的追究時效，可以讓當事人對違法行為的后果和責任追究具有期盼可能性。穩定社會關系和督促行政機關提高執法效率，打擊違法行為。三是土地違法行為普遍具有持續或繼續狀態。違法當事人非法占地或者修建臨時、永久建筑物（構建物、其他設施）后，其土地違法行為因沒有立即消除違法后果，該違法行為在法律上和事實上一直處于繼續或者持續狀態，直至當事人主動消除違法結果，如自行拆除或者恢復土地原狀。在實際的管理過程中，應當首先判斷違法行為的起算時間是否符合追究時效，其次判斷是否屬于持續或繼續狀態，最后才能適用追究時效不予行政處罰。

法治沒有終點，永遠在路上。依法行政督促國土資源管理部門必須全面加強法治政府建設，不斷推進行政行為的合法化、規范化、程序化，強化對行政權力運行的監督和制約，防止行政權力的濫用，把行政權力服務公民和社會的職能最大化最優化，真正實現公平正義。