浙江“美麗鄉村”建設中農村土地綜合整治現狀分析

浙江省土地整理中心 張艷彬

浙江“美麗鄉村”建設中農村土地綜合整治現狀分析

浙江省土地整理中心 張艷彬

近年來，浙江省大力推進生態農業建設、推廣節能減排技術、節約和保護農業資源、改善農村人居環境，創建宜居、宜業、宜游的“美麗鄉村”。而浙江省建設用地的供求緊張，工業用地需求大，導致“美麗鄉村”建設用地不足，造成農村違法用地較多。農村土地整治是按城鄉建設用地增減掛鉤的政策要求，通過零散的舊村莊拆并復墾，盤活和重組土地資源，有效解決了用于“美麗鄉村”建設用地，結余指標還可用于鄉鎮企業建設。

一、浙江農村土地綜合整治成效

浙江省自2010年啟動農村土地綜合整治工作以來，經過近5年的探索實踐，全省農村土地綜合整治工作初步形成了一套政府主導、國土搭臺、部門配合、群眾參與的工作制度和政策措施。截至2015年6月底，全省共批準開展農村土地綜合整治項目2345個，申請城鄉建設用地增減掛鉤指標20萬畝，計劃投入資金1214億元，目前，已經省廳復核認定的項目285個，拆除舊宅基地4.6萬畝，復墾新增耕地面積4.3萬畝，已經歸還城鄉建設用地增減掛鉤指標4.3萬畝，取得了明顯的成效。

1.推進了“美麗鄉村”建設，促進了城鄉統籌發展

浙江省利用建設用地增減掛鉤政策，盤活了農村存量建設用地，解決了“美麗鄉村”建設的建房用地，結余指標有償調劑到城鎮使用，籌集了“美麗鄉村”建設資金。幾年來，全省預計共解決“美麗鄉村”建設28萬余戶建房用地，結余指標有償調劑給城鎮和工業用地，獲得了大約1000億資金用于“美麗鄉村”基礎設施建設，促進了“以城帶鄉，以工補農”的城鄉統籌發展。

2.改善了農村人居環境，增加了農民收入

農村土地綜合整治通過拆舊建新，統一建設水、電、氣、路等基礎設施，完善區域綜合承載功能，極大改善了農村人居環境。同時，在城鎮規劃區或農村新社區內安置公寓房及聯排房，利用級差地租，增加了農民財產性收入。

3.促進了保護耕地，推動了現代農業的發展

農村土地綜合整治，使未利用土地、廢棄農用地和舊宅基地等變成優質耕地，且與周邊耕地連接成片，實現了農田集中布局，便于耕地流轉和規模化、產業化、專業化經營，推動了現代農業發展。

4.緩解了建設用地不足，支持了城鎮化工業化建設

浙江省人多地少、土地資源貧乏，建設用地指標不足成為制約浙江省經濟發展的瓶頸之一。幾年來，通過農村土地綜合整治的拆舊建新，結余指標可達12萬畝，用于城鎮化和工業化建設。

5.優化了城鄉用地結構，促進了土地的集約節約利用

通過農村土地綜合整治，把零、散、亂、舊的村莊拆并復墾，建設一定規模新區，不僅優化了農村土地利用結構和布局，農村建設用地集約節約水平也有了很大的提高。

二、浙江農村土地綜合整治類型

1.遷村并點型

以一定地域范圍內區位條件好、經濟實力強的村莊為中心，合并遷建其鄰近的村莊，以形成具有相當規模、功能齊全的或以某種產業為主導的新型中心村。需具備的條件：一是中心村有一定的產業基礎，能吸納附近村莊的勞動力；二是周邊村莊農戶少，但占地面積大，且集體經濟不發達，農民不富裕；三是農戶舊房翻新、新建住宅和公建設施配套的需求強烈，群眾新建住宅向中心村集聚的意見比較統一。

2.整村搬遷型

該模式主要針對下山脫貧、地質災害防治為目的整村搬遷。需具備的條件：一是人居環境差，基礎設施落后，符合國家搬遷扶持政策，可實施整體搬遷；二是老村莊布局分散，房屋破舊不堪，通過宅基地整理，可新增耕地的潛力大；三是可享受的優惠政策多，省、市、縣各級各部門的扶持力度較大。

3.騰地盤活型

優化村莊規劃，統一建設基礎及配套設施，引導農民在村莊規劃建設區內建房。需具備的條件：一是本村聚居面積較大，區位較好，但空心村、一戶多宅多、舊房危房多、閑置廢棄地突出，優化村莊規劃，新增建設用地潛力大；二是該村周圍標準農田、基本農田比較多，村莊建設外圍可拓展空間小；三是村集體有一定的經濟實力，且村干部班子工作能力強。

4.城鎮社區型

結合城鎮發展與建設規劃，在城鎮規劃區內預設集中安置點，安置需搬遷的農民。需具備的條件：一是需搬遷的為城鄉結合部農村居民點，居民分散，基礎和配套設施需要更新改造，可實現農村社區化管理；二是農民收入來源以非農就業為主，收入水平較高且基本穩定。

三、農村土地綜合整治存在的問題

浙江省農村土地整治工作呈現良好的發展態勢，取得了很好成效。但與國土資源部的要求還有不小的差距，在實際工作中還存在一些亟待解決的問題。

1.重指標立項，輕實施復墾

農村土地綜合整治是國土資源部為支持經濟發展用地需要而開展的，每年安排城鄉建設用地增減掛鉤用于拆舊建新。城鄉用地增減掛鉤指標是計劃指標外唯一可作為建設用地指標使用，浙江省各地計劃指標普遍不足，各級政府很重視農村土地綜合整治項目的申報，積極爭取周轉指標，但對政策處理復雜程度和實施難度估計不足，導致拆舊復墾困難，實施進展緩慢。

2.規劃編制滯后，建新拆舊落地難

農村土地綜合整治需要科學合理、可操作性的規劃引領。多數市縣沒有編制農村土地綜合整治專項規劃，僅以縣鄉土地利用總體規劃作為依據，經常出現建新拆舊不符合規劃而不能立項；而部分村鎮規劃與土地總體規劃存在錯位現象，導致立項、實施和驗收時間大幅延長。

3.成本投入大，資金籌集難

農村土地綜合整治涉及到拆舊和建新費用。拆舊區域部分房子較新，同時農民對新區基礎設施和公共配套設施要求高，導致拆舊補償和建新費用大。而農村土地整治項目資金主要來源于結余指標有償調劑和土地出讓，難于滿足成本投入。雖然在“美麗鄉村”建設中各種補助項目多，但各項目資金獨立，難于整合使用。

4.部門資源分散，統籌配置難

農村土地整治是一項綜合性的系統建設工程，而這些都分別有不同的部門分管，各自為政，不同部門出臺了不同的支農政策，開展了不同整治工程，各項工程之間缺少有機銜接，出現了“部門項目多、局部改造多”的問題，無法統籌實施，整體推進效果差，不利于農村整治項目全面、快速推進。

5.政策宣傳不夠，影響項目實施

各地在開展工作前沒有很好的宣傳和講解國家農村土地整治政策就急于立項；同時，各地經濟實力懸殊，農作物補償、房屋拆遷補償標準差異大，導致部分群眾對工作不理解，認為土地整治就是土地征收，從而抬高補償費用，拒絕或拖延拆舊復墾，甚至上訪，直接影響了土地整治項目的順利實施。

四、下一步工作建議

大力推進農村土地整治，不僅需要在工作方法上不斷總結完善，更需要在工作機制上不斷探索創新。

1.提高認識，做好涉農項目的結合文章

各級黨委政府要充分認識到，以增減掛鉤政策為核心農村土地綜合整治工作是推進浙江城鎮化，建設“美麗鄉村”的重要抓手。把農村土地綜合整治與“三改一拆”、農村住房改造、美麗鄉村建設、中心鎮培育、中心村建設結合起來。

2.尊重農民意愿，突出農民主體地位

開展農村土地綜合整治，必須尊重農民的意愿，要研究探索政府組織引導、村民自主的整治方式，突出村民在整治工作的主體地位，發揮村民的主導作用。拆舊建新要充分尊重農民的意見，要按照農民的生產生活特點規律規劃新村，實行多元化安置，讓農民有多種選擇。

3.加快規劃編制，創新規劃管理

要加快農村土地綜合整治專項規劃的編制，注重與其它規劃銜接，提高規劃的科學性和可操作性，確保拆舊建新能夠順利落地。探索計劃與增減掛鉤指標管理模式，縮短立項時間，加快實施進度。開展拆舊區復墾耕地與建新區耕地置換研究，解決建新區受土地總體規劃空間限制而無法落地的難題。

4.整合惠農資金，幫助解決資金壓力

一要研究出臺可操作性的惠農項目資金整合辦法，把村莊整治、美麗鄉村建設、地質災害搬遷、下山扶貧、農民飲用水、萬里清水河道、農業綜合開發、農村聯網公路、農村電氣化改造等財政補助項目資金整合起來，發揮整體效應。二要研究鼓勵和吸引社會資金投入政策，創新農村土地綜合整治融資方式，將農村土地整治項目作為涉農貸款管理，積極嘗試通過市場化融資手段來解決資金調劑問題。三要建立農村土地綜合整治專項基金，解決項目的啟動和周轉資金。