資產收益扶持制度在精準扶貧中的作用及其實現

曾盛聰

(福建師范大學公共管理學院,福建福州350007)

1 問題的提出

在制定我國十三五期間精準扶貧與精準脫貧戰略時,中共十八屆五中全會在中央層面提出了“探索對貧困人口實行資產收益扶持制度”的構想[1]14。如果說精準扶貧與精準脫貧戰略揭示了我國扶貧將由系統化、大范圍轉向精細化、專業化,那么,資產收益扶持制度則具有實現這種轉變的政策工具或政策手段創新之意義。盡管目前尚在四川、湖南、湖北、貴州等部分省份先行試點資產收益扶持制度,但它作為中央層面提出的實現精準扶貧、精準脫貧的政策手段,需要轉化為更多地方政府尤其是縣級政府的全面自覺的行為,易言之,地方政府需要坐實資產收益扶持制度,才能使之成為精準扶貧、精準脫貧的有效政策工具。資產收益扶持制度既是中央政府對地方政府的責任托付和公共服務授權,也是地方政府對轄區內脫貧攻堅訴求的積極回應,體現了回應型政府的應盡之責。地方政府作為轄區社會治理的責任主體,相較于中央政府,它在社會治理上具有屬地管理的優勢。因此,地方政府在對上承接國家脫貧攻堅的重大規劃已經明確之后,對下如何回應屬地貧困農戶的具體需求,如何把握貧困治理的具體特點,就顯得十分重要。地方政府坐實資產收益扶持制度既是中央供給側改革的大方向對地方政府的必然要求,也是地方政府落實和推進轄區內公共服務供給側改革的具體內容與體現。以公共服務供給側改革為分析視角,探討地方政府對于資產收益扶持制度的坐實之道,顯然具有時代性與現實性、戰略性與方法論的多重意義。

2 精準扶貧中的資產收益扶持制度：意義及優勢

資產收益扶持制度主要是地方政府通過整合分散的各項扶貧、助農資金及現有資源,作為貧困農戶的股份將其投放到具有發展優勢的新型經營主體或企業的生產經營中,以利益分紅、參與就業、技術培訓和產品回購等方式增加扶助對象的財產性收益或工資性收入[2]。具體來說,資產收益扶持制度主要幫扶對象是自主創收能力受限的扶貧開發重點縣和較落后農村中的貧困人口,尤其是不具備脫貧條件的無業可扶、無力可扶的“兩無人員”。這種扶貧方式采用將扶貧資金作為貧困群體的資本整合入股到優勢產業,再通過收益分紅、就業、技術培訓和產品回購等方式回饋到貧困群體身上。它改變了以往“大水漫灌式”的扶貧,轉而采取一種更為精準的“滴灌式”扶貧,政府推動將幫扶資金與在地優勢項目或產業的融合,旨在為無業可扶、無力可扶的貧困農戶構建起可持續的脫貧參與、上崗就業和穩定收入的機制。

資產收益扶持制度是公共服務供給側改革視角下一項重要的扶貧方式改革與創新。公共服務供給側改革意味著政府要致力于提高公共服務的質量與效率,實現公共服務供給端與需求端的信息對稱與供需合一。扶貧工作本質上是一項政府提供的基本的公共產品或公共服務,其中也面臨著供給側結構性改革的問題。傳統“大水漫灌式”扶貧是過去地方政府的通常性做法,這種做法往往囿于“專款專用”等嚴苛的財務政策以及地方政府簡單、省事、快捷的治理思維,這種公共服務供給固然能使貧困農戶直接、快捷獲得實惠,但卻難以做到財政資金供給和公共服務供給的精細化與精準化,難以取得脫貧的實際成效。而資產收益扶持制度作為一項開發式扶貧策略,則需以切合扶貧對象的具體特性為前提,在掌握貧困農戶的不同特點與需求的基礎上,通過財政資金投入方式的方向性轉變,推動扶貧資金與在地資源的有機整合,將有限的財政資源的“好鋼”精準地用在“刀刃”上,從而擴大政府財政資金的有效供給,提升政府公共服務的供給質量。作為一項貧困治理的政策工具或政策手段,資產收益扶持制度具有很強的發展優勢。

2.1 資產收益扶持制度有助于推動形成貧困問題社會協同治理的格局

貧困問題不論是從其形成因素還是其治理方式看,都體現了社會性、系統性和長期性特點,因此脫貧攻堅顯然無法僅僅依靠政府單一的力量得以實現,而必須形成貧困問題的社會協同治理格局。資產收益制度以精準脫貧為出發點,以財政資金撬動社會資源的整合與優化,以政府力量為主導推進貧困問題的社會協同治理,旨在形成貧困問題的協同治理力量與體系。以“中國扶貧第一村”福建省寧德市赤溪村為例,在當地政府財政投入與政策引導下,當地通過成立“公司+合作社+基地+農戶”的農業示范基地、淡水養殖示范基地,將油茶、檳榔芋、毛竹、琯溪紅心蜜柚種植和香魚、花鰻、石蛙養殖規模化,形成當地特色農業和養殖業[3]。在旅游產業上,當地政府引進了萬博華、杜氏生態農莊等旅游公司對當地旅游資源進行開發建設,并將旅游觀光項目建設同農業體驗活動相結合,充分利用各方優勢,形成可持續發展鏈條,為貧困農戶提供大量創業、就業機會,帶動當地第一產業和第三產業的協同發展。赤溪村案例揭示了以財政資金作為引導,能夠撬動來自村集體、農戶個人、社會捐助以及實體產業、金融投資等各方面的資源參與產業經營,建立政府、企業與農戶相結合的經營發展模式,對開發當地優勢資源、扶持優勢產業起到重要作用。由政府單一主體的扶貧模式走向政府主導的貧困治理的協同模式是政府公共服務供給側改革的重要體現,而資產收益扶持制度作為一種政策杠桿,有助于推動貧困問題社會協同治理格局的形成。

2.2 資產收益扶持制度有助于促成貧困地區細碎化資源的整合優勢

相較于發達地區,貧困地區雖然經濟發展落后,但卻擁有充足的尚待開發的土地與勞動力資源,土地紅利與人口紅利的潛在優勢明顯,只是這些資源長期處于零碎、分散、沉睡狀態。從供給側角度看,假如政府的助農資金與惠農政策能創造出足夠的整合力與驅動力,貧困地區獲得整合與活化的資源相對于已經處于飽和狀態的大城市來說就具有不可忽視的后發優勢。目前,我國貧困地區基本上仍然保持傳統的小農生產經營模式,而資產收益扶持制度則要求整合土地、林地、水面、生產工具等資源,因此,它能夠改變當前貧困農村資源零碎、分散的狀態,有助于加快農業基礎設施建設和規模化發展,提高農業質量效益和競爭力,從而推動農業供給側結構性改革和當地農業現代化進程。資產收益扶持制度以政府資金融匯和整合社會資金,引入市場機制和資本運作模式,能夠有效開發貧困地區潛在的土地、勞動力和財政資金等資源,促使各類資本要素投入生產活動中,提高使用效率。例如,貴州省六盤水市自2014年起,已有16.52萬畝集體土地、8.12萬畝“四荒地”以及32.18萬平方米水面評估入股,還有各類財政資金共2.74億元支持企業或新型經營主體的生產經營活動[2],在不增加經營主體成本壓力的前提下,通過政府的資金供給與政策引領,促進了產業與當地資源的有機整合,實現了財政資金與產業資金的雙贏。很顯然,探索實施資產收益扶持制度有助于促動貧困地區的產權制度、土地制度等相關配套制度改革。進一步而言,整合貧困地區現有資源是實行資產收益扶持制度的基礎工作,而其前提性任務便要求對個人與集體所有的各項資源進行確權登記和資產評估,這將有效促進農村現有產權制度、土地制度等相關制度改革,推動構建歸屬明確、權責對應的現代農村產權制度和規范高效的土地制度。

2.3 資產收益扶持制度有助于促進貧困群體對脫貧過程的全面參與并形成共建共享機制

以往的扶貧策略一般是比較單一的救濟式或救助式扶貧,通過直接將扶貧資金、助農資金等發放到貧困農戶手中,以期改善他們的生活。這個方式有三個明顯缺陷：一是扶貧資金在總量上雖然較大,但經過拆分發放到貧困農戶手中的可支配金額并不多,失去了資金聚合效應；二是這些資金雖然能夠解貧困農戶的燃眉之急,但在短暫的緩解困難后并不能給予貧困農戶擺脫貧困的辦法,不具有治本的效應；三是扶貧資源的直接性投入會導致貧困戶對扶貧制度和政府資源的依賴,造成部分貧困農戶的消極脫貧心理,貧困地區因內生動力不足造成資源配置效率低下[4]。脫貧對于貧困農戶而言,不僅要實現經濟的脫貧,還要實現思想脫貧、意志脫貧。“幸福不會從天而降,好日子是干出來的”,在脫貧攻堅中,政府必須有效引導貧困農戶樹立“寧愿苦干、不愿苦熬”的觀念[5]221。資產收益扶持制度一方面通過整合相關財政資金投入優勢產業,并通過股份分紅、就業、技術指導和產品回購建立貧困農戶和企業、新型經營主體之間的利益連接,農民和村集體能夠通過財政資金投資成為股民,依據股份參與分紅,獲得較為穩定的財產性收益；另一方面,農民作為參與者通過就業、創業、技術培訓投身到貧困治理的實踐之中,幫助他們找到謀生之路。以脫貧參與為路徑來增強弱勢群體的獲得感,以共建為方式讓他們共享發展成果,從而實現共建與共享、創業與致富的統一。福建省寧德市赤溪村的農戶通過將土地出租或投資入股合作社、旅游開發公司,從中獲得租金和工資收益,這不僅讓農戶及村集體閑置的資源得到充分的利用,并獲得技能指導和工資性收益,還能提高農戶作為經營者的主人翁意識,進一步體驗自身因投身創業、干事業帶來的獲得感,改變其等、靠、要的惰性心理,增強其對共建作為共享之前提的自覺認知。

3 地方政府坐實資產收益扶持制度的基本思路

從供給側改革視角看,地方政府必須精準把握轄區內脫貧攻堅的具體需求與特點,合理配置公共財政資源,使其更好發揮撬動社會資源的杠桿作用,強化政府服務職能,推進政府、企業、公眾與社會力量的協同治理,以創造更加靈活的貧困治理模式,才能坐實資產收益扶持制度,取得貧困治理的實際成效。

3.1 以精準掌握貧困農戶需求、把握屬地貧困治理特點為前提

截至2014年年底,我國農村貧困人口仍有7 000多萬,不少農戶貧困程度很深。脫貧攻堅貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準[5]220。作為探索實施的脫貧攻堅的政策工具之一,地方政府要坐實資產收益扶持制度,首要的政策思路就是要充分貫徹精準之要義。從宏觀上說,資產收益扶持制度是政府公共服務供給側改革的具體內容之一,要提升政府公共服務供給的有效性,就要求地方政府必須能夠充分關注與回應屬地社會需求及其特點,只有構建供給方與需求方暢通的信息表達、回應與互動機制,才能形成自上而下的政策供給與自下而上的服務需求之間的協調系統,政府治理與公共服務才能切合具體需求從而保障供給有效性。從微觀上看,各地致貧原因、脫貧條件和貧困治理策略千差萬別,只有因地制宜、精準識別才能找對“窮根”,明確靶向。這就要求地方政府實施資產收益扶持制度必須對癥下藥,以精準掌握致貧原因,把握屬地貧困治理特點為前提,以更精準、更有效的政府公共服務供給來推進脫貧攻堅,深化貧困治理。

首先,地方政府宜通過建檔立卡的方式,作為開展資產收益扶持制度差異化實施的根據。扶貧必先識貧[6]288。建檔立卡制度除了有助于詳細繪制貧困地圖、全面準確掌握貧困人口的詳細信息以及一人一冊、掛圖作業、按圖銷號之外,還有助于詳細掌握貧困農戶的不同特點,并作為實施資產收益扶持制度的基礎,讓扶貧資金與資源精確投放在每個貧困農戶上,提高資源使用效率和扶持效果。例如,貧困農戶中存在因病、因災致貧的具有勞動能力但缺少就業機會或創收條件的相對貧困人員,也有因身體或心理缺陷失去創收能力的人員。對前者可以通過提供創業資金、就業渠道、技能培訓等方式,政府牽引,吸納社會力量,帶動其創業并融入當地特色產業發展,實現其有效創收；對后者則可考慮將扶貧資金以該貧困個體的名義進行當地特色產業投資,依靠股份分紅等方式達到可持續增收。建檔立卡,精準識貧,進而有甄別、差異化推進資產收益扶持制度,改變以往“撒胡椒面”式扶貧資金投放,充分照顧到各類貧困個體的需求,防止部分特殊貧困者處于幫扶盲區而享受不到制度紅利。另外,將建檔立卡中的脫貧進展情況作為對基層政府精準扶貧、精準脫貧工作的考評標準,也能有效地推動脫貧攻堅工程的扎實推進,防止“盆栽式扶貧”或“樣板化工程”使脫貧攻堅任務流于形式化。

其次,地方政府要結合屬地自然生態、扶貧條件和產業發展實際,做好轄區內資產收益扶持的長遠系統規劃,促進當地可持續發展。作為一項戰略目標已明確的新的制度設計,地方政府在制定和實施資產收益扶貧規劃時要思慮周全、目光長遠,充分把握屬地貧困治理特點,將屬地扶貧與供給側改革相統一,既要著眼于脫貧目標實現,又要確保制度與政策的可持續性；既要促進貧困地區的產業發展,又要避開產能過剩、產業結構不合理、低端項目重復建設等問題；既要金山銀山,又要綠水青山,更要像對待生命一樣對待生態環境[5]230。地方政府應針對轄區內貧困特征和屬地特色,展開實施資產收益扶持制度的優勢、劣勢、機遇、挑戰的SWOT分析,從中制定戰略規劃,促進可持續發展。各地實施的具體模式應當充分考慮到當地特點制定科學而長遠的發展規劃,將財政扶貧資金為主導的各項幫扶資源投入到優勢產業,創新發展方式,促進當地產業升級,推進結構化變革進程,在探索推進中,堅持樹立脫貧攻堅的大局觀、長遠觀和整體觀。

3.2 以合理配置財政資金、有效統籌社會資源為重點

首先,要強化財政資金的原生力或首推力。各級政府應適當提高貧困地區地方可支配的用于貧困治理的資金總量,這是資產收益扶持制度推進中的原生力,是引玉之磚。易言之,供給側改革務必先強化有效供給力度,而不是弱化供給總量。從面上看,資產收益扶持制度在貧困地區的實施過程中,對基礎設施建設、土地整治、生態修復與治理、支持當地生產發展等方面的財政支出需求大,但由于當地經濟發展限制,貧困地區缺少足額的財政資金來源,這將制約資產收益扶持制度的整合效能。強化財政扶貧資金的杠桿撬動力量,一方面要求中央適當增加對貧困地區地方政府的財政稅收支持,通過一般性轉移支付的穩定增長、專項轉移支付的增設和稅收返還等方式增加其必要的財政資金投入；另一方面要求地方政府不斷提升自身的“造血”功能和地方財政的自我服務能力,通過深化政府機構改革,優化政府內部與外部管理,利用開源節流的方式使更多的地方財政資金轉向脫貧攻堅的戰略任務中。只有財政資金的杠桿有足夠力度,才能最大程度發揮政府資金在資產收益扶持制度實施中的牽引作用和整合效能。

其次,要轉變財政資金使用的“碎片化”思維。在傳統扶貧中,各地普遍對財政資金的使用趨向于“碎片化”,資金條塊分割管理,多渠道資金的重復交叉和部門間難以協調配合,使得財政資金的整合難度大且管理成本高[7]。許多貧困縣、貧困村普遍面臨資金過于分散、專款專用帶來的可支配資金相對短缺的問題,其重要原因既有專項資金渠道多而一般性轉移支付不足,也有政府各部門之間缺乏協調合作和管理機制不統一。例如,財政支農資金在中央層面至少涉及8個部委,每個部委里又牽涉到2～3個司局[2]。每個部門之間對資金的管理機制規定不盡相同,然而財政資金的整合、管理、使用主體主要是在縣級。縣級政府在供給側改革中,能否創造出更加靈活的系統化、整體化的財政資金使用思維與模式,直接決定資產收益扶持制度實施的成效,甚至決定扶貧攻堅的最后成效。2015年國務院出臺的《推進財政資金統籌使用方案》有較強的現實指導意義,其中規定要加強對財政資金和資源的整合和規范使用,完善資金管理制度,統籌各項資源向貧困縣聚集；同時充分賦予縣統籌使用財政資金的權利和責任,建立“以縣為主體、省級支持配合,以財政資金為主體、引導金融和社會資本參與”的資金整合機制[2]。在資金統籌的政策支持明確后,地方政府能否及時破解“碎片化”思維局限,形成供給側的強大整合力,便成為當前地方政府改革的重中之重。

再次,要強化地方政府統籌社會資源的能力。資產收益扶持制度的落地單純依托財政資金的支持是遠遠不夠的,財政資金在其中最重要的目的應當是起引導作用,撬動來自社會各領域的資金、資源參與投入貧困治理,因此,如何合理整合和統籌社會資源是地方政府坐實資產收益扶持制度的關鍵環節。這需要地方政府完善屬地基礎設施,積極創設投融資平臺和信息交流活動的媒介,為社會投資主體提供制度與政策紅利,有效引導企業資金、社會資金乃至國外資金投入貧困地區的脫貧治理,實現財政資金、非財政資金與當地資源的聚合優勢。從供給側改革視角看,如果說政府轉變財政資金使用的“碎片化”思維,強化財政扶貧資金的原生力或首推力,可以看作是供給側改革的“上游領域”,那么實現地方政府對于社會資金與資源的撬動、整合、引領、統籌以及優化配置,則是供給側改革的“下游領域”,是政府改革的延伸與結果。具體而言,地方政府要坐實資產收益扶持制度,一方面要求地方政府繼續做好“政府搭臺,企業唱戲”的活動,提高社會資金、資源的有效供給和整體效率；另一方面還要求地方政府牢牢扣緊屬地經濟發展特點,優化地方的投資結構及產業結構,以延長產業鏈和生產高附加值產品等方式促進經濟發展的可持續性,同步推動農業現代化的進程。

3.3 以強化政府服務職能、推進協同治理為手段

政府吸納、整合和統籌社會資源是地方政府坐實資產收益扶持制度的基本路徑。鍛造并提升政府與社會的整合力,其中既有上文所述的資金、資源的要求,也有公共服務、政策支持的要求。在公共服務維度,同樣需要在發揮政府各項職能的基礎上,充分調動社會公共服務力量,形成政府與社會協同共治的貧困治理格局。

一要強化地方政府的公共服務職能。地方政府要坐實資產收益扶持制度,就必須強化自身的公共服務職能,其中大力發展和完善貧困地區的基礎設施是地方政府公共服務的首要之責。貧困地區要著力發展水、電、公路等基礎設施建設,擴大基礎教育和醫療服務等基礎公共服務覆蓋面,這不僅是地方政府改善當地民眾的生活水平之舉,也是推進資產收益扶持制度落地的基本前提。除此之外,地方政府的公共服務還有更深層次的政策性服務之蘊含,在推進供給側改革的視角下,地方政府還要致力于引導入駐產業、原有在地項目的結構優化升級,發揮宏觀調控和政策引導職能。以農業發展現狀為例,當前我國農業存在結構不合理、農產品質量不高、競爭力不足的問題,這些問題直接制約了貧困農村脫貧攻堅的成效。近些年,我國高質量的農產品需求呈現快速上升、供不應求的局面,但與之形成對比的是普通農產品滯銷也十分嚴重,這就使得提高高品質的產品供給成為農業改革的當務之急,這也是農業供給側結構性改革的重點所在。地方政府深化供給側改革,發揮強有力的政策引導作用,推進在地項目的轉型升級,使資產收益扶持制度所依托的產業項目走向高端化,也是資產收益扶持制度落地后獲得可持續發展的基礎。地方政府把供給側改革、脫貧目標實現、資產收益扶持的過程引導有機統一起來,既注重優化農業結構,落實農產品質量監控,提高農產品供給的質量和效率,又延長產業鏈,促進產業優化升級,推動資產收益扶持制度在產業高端、屬地特色上運行,是地方政府強化公共服務的應有之義。

二要形成貧困問題協同治理的格局。資產收益扶持制度旨在通過政府資金作為股金的注入與扶持,共建并壯大在地優勢項目與產業,形成貧困人口的財產性收益和工資性收入,其本質上就是一種貧困治理的協同。地方政府要坐實這一制度,必然要求進一步強化貧困治理的協同性。貧困問題的協同治理,不僅體現在政府資金與社會資金、社會資源的整合上,還體現在多主體、多產業、全要素的配合與協同上。因此,作為一項地方政府致力于推廣和坐實的政策工具,地方政府強化公共服務除了體現在地方政府自身公共服務職能的強化,還體現在地方政府能否把企業、農戶、村集體等主體凝聚起來,從而實現多主體的協同；體現在能否通過財政資金把村集體和農戶手上細碎、分散、沉睡的土地、資金、勞動力等生產要素激活,從而實現多要素協同；體現在能否把貧困地區環境優勢與一、二、三產業有機整合,從而實現多產業協同。這些都是地方政府坐實資產收益扶持制度、實現貧困問題協同治理不可或缺的維度。還是以“中國扶貧第一村”赤溪村為例,近年來,赤溪村的交通、水電等基礎設施建設已投入逾8 339萬元,以之作為先導吸引外來投資項目7個,資金投入達到1 000萬元,還有6個正在實施以及計劃實施的外來投資項目,資金投入超過5億元人民幣,有效實現了多主體、多資金的協同[3]。當地政府致力于一、二、三產業融合發展,以特色農業和旅游業相結合,將竹筏漂流、峽谷運動樂園等旅游休閑項目結合珍稀苗木花卉觀賞、水鄉漁村觀賞、采茶、挖春筍等一系列農業觀光體驗的“農家樂”活動發展旅游產業,不僅為當地帶來巨大收益,使赤溪村先后獲得“全國旅游扶貧試點村”“中國鄉村旅游模范村”“中國最美休閑鄉村”等榮譽,實現了多產業協同。

3.4 以推進相關配套改革、完善社會監督為保障

一要深化資產收益扶持制度的系列配套制度改革。資產收益扶持制度是精準扶貧的一項新探索,在實施過程中需要各項配套制度的支持,這就要求包括產權制度、土地經營權甚至財稅制度等一系列相關制度的改革完善,以適應新時期精準扶貧、精準脫貧的要求。例如農村資源的確權登記、評估清算的整合過程是作為資本入股的基礎性工作,然而“資源型資產、非資源型資產、經營性資產確權難度較大,‘兩權抵押(農民承包土地經營權和農民住房財產權)’缺乏政策支持和條件”[2]。我國農村改革進入了深水區,地方政府應在堅持和完善農村集體土地所有制和家庭聯產承包責任制前提下,對過時的、不適應扶貧新形勢的制度及時加以改革和完善,對農村可資利用的、沉睡的生產要素進行活化探索。2016年3月24日,中國人民銀行發布農村“兩權”(農村承包土地的經營權和農民住房財產權)抵押貸款試點辦法,對金融機構、試點地區和相關部門推進“兩權”抵押貸款進行試點探索,這為地方政府活化屬地資源要素提供了改革良機。此外,地方政府應適當放寬企業在行政審批中的門檻限制,以稅收優惠機制、創業扶持機制提高當地農民自主創業的積極性。

二要完善社會參與和監督制度,防止資產收益扶持制度偏離預定軌道。失去監督和制度約束,就會使“扶貧資金和項目原定的扶助窮人擺脫貧困和獲得發展的目標在實際運行過程中被其他目標所置換”[4],導致政府尋租等腐敗現象的產生。資產收益扶持制度涉及財政資金、集體與個人的投資資金、產權、經營權、招投標以及分配問題等,與集體和個人的利益密切相關,直接影響到制度紅利是否真正落實到貧困群體上,以及制度的施行效果。因此,要完善社會監督和制度透明,發揮法律對地方政府行為的規范作用和對公民利益的保障性作用。要進一步深化扶貧項目公開和政府資金使用透明制度,發揮第三方測評、行業協會監督等社會各界的輿論監督作用,降低扶貧過程中尋租腐敗的可能。

綜上所述,資產收益扶持制度是對過去政府單一的救助式扶貧的調整,是精準扶貧戰略下一項政策工具的創新,彰顯出政府供給側結構性改革的必然性。地方政府坐實資產收益扶持制度,既是政府公共服務供給側改革的具體要求與內容,也體現了地方政府對本區域內貧困治理具體特點與共同訴求的有效回應。作為一種新的制度設計與治理手段,如何使資產收益扶持制度在脫貧攻堅中發揮出更精準、更顯著的效力,有賴于地方政府在扶貧攻堅實踐中如何結合屬地特點對其加以細化落實和創造性運用。地方政府坐實資產收益扶持制度,關鍵在于地方政府要充分把握屬地特定的自然生態條件和經濟社會發展特點,用政府資金有效撬動和整合社會資源,形成貧困問題協同共治的格局。因此,資產收益扶持制度不是一種固定的扶貧模式,而是一種政策思路或政策方向,更具有方法論與方向性意義。

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