社會組織黨的建設：理論、路徑與政策選擇

楊 麗,游 斐

(1.北京師范大學 中國社會管理研究院,北京100875；2.清華大學 國際NGO與基金會研究中心,北京100872)

2015年9月28日,中共中央辦公廳印發的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》,從總體要求、功能定位、體制機制、作用發揮等方面,為社會組織黨的建設工作指明了方向,也開啟了社會組織黨的建設工作的廣闊空間。新形勢下,中國共產黨人如何夯實社會組織黨的建設的理論基礎、探索社會組織黨的建設的現實路徑、構建社會組織黨的建設的政策框架,事關黨的事業發展、國家治理以及人民福祉,具有重要的理論意義和現實意義。

1 社會組織黨的建設的概念框架

1.1 “社會組織”的內涵、外延

在中國,社會組織有廣義與狹義之分：狹義上,主要涵蓋慈善組織、社會團體、基金會、民辦非企業單位(社會服務機構)、城鄉社區社會組織和社會中介組織等；廣義上,則涉及與政府、市場相對的社會部分,通常也稱“第三部門”。實踐中,社會組織除了與政府、市場的相對部分,也延伸至與第一、第二部門相交叉的部分。“社會組織黨的建設”語境下的“社會組織”,除了涵蓋狹義的細分對象外,也涵蓋廣義的內容。

1.2 “社會組織黨的建設”的內涵、外延

“社會組織黨的建設”,即社會組織黨建,是指在社會組織中開展黨的建設工作,涉及體系建設、能力提升、作用發揮等方面,包括思想、組織、作風、制度、廉政、能力建設等內容。黨的十四屆四中全會作出“黨的建設新的偉大工程”的戰略部署,第一次提出“各種新建立的經濟組織和社會組織日益增多,需要從實際出發建立黨的組織”；1996年印發的《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》,要求在社會團體和民辦非企業單位中建立黨組織；黨的十五大強調“培育和發展社會中介組織”的重要性；1998年發布的《關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》,對在社會團體中建立黨組織問題作出規定；2000年印發的《關于加強社會團體黨的建設工作的意見》,對社會團體黨組織職責任務、黨員教育管理等進行部署；2002年,江澤民“5·31”講話,是關于新社會階層入黨的標志性事件,是對改革開放以來新社會階層的政治肯定與政治定位,是全面推進社會組織黨的建設的分水嶺,成為中國共產黨現代化建設的重要組成部分與時代性標志之一；2015年印發的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》,除了將黨的建設從社會團體拓展到基金會和民辦非企業單位之外,還明確將城鄉社區社會組織和社會中介組織納入社會組織黨的建設之中,不但豐富了社會組織的內涵、外延,也進一步拓展了社會組織黨的建設的內涵、外延。

在中國共產黨執政進程中,形成了執政黨、政府、市場、社會四維科學治理的基礎架構。早在1877年,摩爾根在《古代社會》中提出,人類治理自身的形式有兩種：一種是社會組織,以氏族、胞族、部族為基礎；一種是政治組織,以地域和財產為基礎。2002年,王滬寧進一步提出,在第二種形式中應將公共權威加入其中[1]6-7。這兩位學者都從歷史的縱向角度揭示了人類治理自身形式變遷的內涵與進程。相應地,如果進行歷史的橫向考查,可以發現,在其后的社會演進中,社會組織、政治組織、公共權威往往是共存與交互的。特別是在現代政黨政治下,伴隨著市場經濟的深入發展,市場也上升為一種對社會生產起引擎和要素配置作用的治理手段,于是形成了執政黨、政府組織、市場組織、社會組織合力的治理態勢和治理結構。

社會組織黨的建設理論源流涉及基層黨的建設、社會領域黨的建設、“兩新”組織黨的建設等。就內在邏輯而言,中國語境下,社會組織黨的建設,應該納入中國共產黨執政行為的分析框架。加強社會組織黨的建設,既是吸納新生社會力量、新社會階層的必然選擇,也是回應社會需求、社會壓力的客觀需要。從本質上,社會組織黨的建設,既是執政黨、政府、市場、社會四維模型邏輯框架下共同體建設的必然選擇,也是構建全民共建共享社會治理格局的現實路徑。

2 社會組織黨的建設的做法

2.1 現狀概述

2.1.1 社會組織發展概況

改革開放特別是進入21世紀以來,中國社會組織發展迅速,社會組織在政治、經濟、社會、科技、文化、教育等領域日益發揮著重要的作用,已經成為中國經濟社會發展中一支不可忽視的力量。根據中國民政部2016年7月11日發布的《2015年社會服務發展統計公報》顯示,截至2015年底,中國社會組織達66.2萬個,其中社會團體32.9萬個,民辦非企業單位32.9萬個,基金會4 784個。共吸納社會各類人員就業734.8萬人,全年累計收入2 929.0億元,支出2 383.8億元,形成固定資產2 311.1億元。接收各類社會捐贈610.3億元[2]。

2.1.2 社會組織中黨組織發展概況

經過20多年的實踐探索,黨的基層組織建設特別是社會組織黨組織發展取得了豐碩成果。中組部黨內統計數據顯示,截至2012年底,中國共產黨共成立420萬個基層黨組織,其中,約3.95萬個民辦非企業單位和4.03萬個社會團體建立了黨組織；截至2013年底,中國共產黨建立基層組織430.4萬個,其中全國27.5萬個社會組織中11.5萬個已建立黨組織[3]；截至2014年底,黨的基層組織達436萬個,其中全國43.9萬個社會組織中18.4萬個已建立黨組織。從中不難看出,中組部縱向數據顯示,伴隨著基層黨組織覆蓋率持續提高,社會組織黨組織覆蓋面保持了同比發展態勢。這說明,社會組織黨的建設,不僅進入了一個發展拐點,而且任重道遠。加強社會組織黨的建設,除了需要繼續納入“黨的建設新的偉大工程”統籌推進外,還需要以改革創新精神探求突破性進展。

2.1.3 加強社會組織黨的建設的意義

加強社會組織黨的建設,是黨的建設新的偉大工程的一個基礎環節,是加強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎、夯實黨的執政基礎的一項重要任務。一是加快中國共產黨自身現代化建設的內在要求。隨著改革開放的深入,社會組織已成為社會主義現代化建設的重要力量,及時吸納新社會階層、社會組織先進分子入黨,是中國共產黨加快自身現代化的內在要求。二是發揮社會組織功能與作用的現實選擇。加強社會組織黨的建設,對于發揮黨組織政治引領、政治核心作用,更好地凝聚廣大社會組織的智慧和力量,對于凝聚民心、促進民生、反映民意、推進民主,對于深化社會改革、推進社會治理、加強社會建設,意義重大。三是改變社會組織黨的建設薄弱狀況的迫切需要。近年來社會組織黨的建設取得了一定進展,但是相對于社會組織自身快速發展而言,也明顯滯后。

2.2 主要做法

各地社會組織黨的建設工作大體形成了三類模式：“依托民政、集中管理、多方推進”式；“單設機構、以條為主、‘樞紐’管理”式；“組織部門牽頭、業務主管單位負責、民政部門協助”式。具體而言,主要涉及以下幾種地方探索模式：

2.2.1 上海社會組織黨建模式

2003年8月,中共上海市社會工作委員會成立,負責新社會組織、新經濟組織黨的工作。經過10多年的探索,近年來上海市結合社會組織快速增長情況,著眼于建立縱橫結合、上下貫通的社會組織黨建工作體制。建立逐級分類領導體系,在市級層面及各區縣建立社會組織黨建工作機構,負責社會組織黨建工作指導,區別不同行業、不同領域理順黨組織隸屬關系,形成“三級聯動、條塊結合”的管理格局。對符合條件的社團、基金會、中介等,獨立組建黨組織；對規模小、流動快、人數少的社會組織,依托樓宇、園區、流通市場等區域性黨組織,抓大促小聯合組建黨組織；對面廣量大、行業特征明顯的社會組織,按照“以民管民”的思路,建立聯合會黨委及所轄社會組織黨組織；對未注冊登記、僅在街鎮備案的群眾團體和社區組織,依托街鎮黨組織,建立片區黨組織,選派黨群工作者,開展黨的工作。建立聯席會議制度,成立市委組織部牽頭,各個市委工作黨委、市社團局等參與的社會組織黨的建設工作聯席會,定期研究、推進社會組織黨的建設工作。建立社會組織黨的建設工作制度,將黨組織關系、黨建聯絡員、黨的工作等納入社會組織注冊審核、年度檢查之中。建立社會組織黨的建設工作責任制,納入基層黨建責任檢查和區縣、街鎮書記述職評議內容,確保行業協會商會行政脫鉤中黨建責任脫鉤不脫管[4]。

2.2.2 北京社會組織黨建模式

2007年12月2日,中共北京市社會工作委員會成立,將社會組織黨的建設納入工作范疇。2008年9月17日,北京市委出臺了《關于進一步加強和改進社會領域黨建工作的意見》,提出建立以分類管理為主的社會組織黨的建設工作管理體制。從2008年開始,北京市在同類別、同性質、同領域的社會組織中認定或組建“樞紐型”社會組織,通過帶有聯盟性質的大型聯合組織搭建平臺,對相關社會組織進行聯系、服務、整合和引領。從2010年開始,北京市在深入推動“樞紐型”社會組織體系建設的同時,同步依托“樞紐型”社會組織體系,建立社會組織黨建“3+1”工作模式,即在各“樞紐型”社會組織中,成立3個組織形式(社會組織黨的建設工作委員會、黨的建設工作部門、社會組織黨組織),建立1個工作機制(黨的建設工作例會制度)；在體制上,北京市基本形成了黨委統一領導、組織部門牽頭抓總、社會工委具體指導、相關部門齊抓共管的社會組織黨的建設工作格局。從2016年開始,北京市將社會組織黨建“3+1”模式納入“點、線、面系統推進工程”,堅持分類管理、“線”上推進社會組織黨組織和黨的工作有效覆蓋,全面加強社會領域黨的建設工作。

2.2.3 寧夏社會組織黨建模式

2008年,寧夏回族自治區黨委辦公廳發布了《關于加強社會組織黨建工作的意見》,為加強社會組織黨的建設工作創造政策環境。2010年,寧夏依托民政部門成立專門的社會組織黨工委,實現自治區、市、縣三級社會組織工委全覆蓋[5]。通過統合黨工委與民政體系,發揮民政的資源、信息、隊伍優勢,也為社會組織“雙重”管理體制改革預留制度接口。同時,按照類別確定黨組織隸屬關系,對于規模大、社會影響廣的社會團體、醫院、學校等采取歸口管理模式,接受業務主管部門指導；對于注冊會計師、律師、資產評估師等專業協會,建立行業黨委,采取專職管理模式,接受業務主管單位領導；對于城鄉社區社會組織采取屬地管理模式,實行區域兜底。建立社會組織黨的建設工作聯席會議制度,由黨委、政府分管領導負責召集,組織、宣傳、民政、經委、司法、工商等部門參加,形成黨委領導、組織部門抓總、社會組織黨工委牽頭、業務主管單位(社會組織黨委)具體負責的社會組織黨的建設工作體制[6]。

2.2.4 廣東社會組織黨建模式

2009年3月,廣東省成立省級社會組織黨工委,負責領導全省行業協會及無業務主管單位社會組織黨的建設工作,指導、統籌、協調歸屬各級民政部門管理的社會組織和歸屬省直單位業務對口管理的社會組織黨的建設工作。伴隨著機構改革進程,截至2015年12月,廣東全省有21個地級市和絕大多數縣(市、區)成立社會組織黨工委,大多數地方掛靠民政部門成立社會組織黨委,形成黨委領導、組織部門抓總、民政部門牽頭、業務主管單位各司其職的社會組織黨的建設工作格局,而且省級社會組織也建立了社會組織黨委-行業協會黨委(總支)-分支機構黨支部三級管理體制。其中,深圳市在2007年和2013年兩次出臺加強社會組織黨建工作的意見,探索建立“黨委領導、部門聯動、分類歸口、區域托底”的黨的建設工作體制。即：市“兩新”黨工委掛靠市委組織部,市社會組織管理局設立社會組織黨委,實行統籌領導；各區、街道設立相應工作機構,配備專兼職工作人員；市“兩新”黨工委每年召開工作會議研究、謀劃、部署重點工作,每季度召開全體委員會議研究、解決重要事項；與業務主管單位脫鉤社會組織、直接登記社會組織,黨的建設工作歸屬社會組織黨委負責；民辦醫院、民辦學校等行業組織黨的建設,分別由衛生、教育等工委負責；各類“草根”社會組織列入城市基層區域化黨的建設工作格局,由所在街道、社區或園區黨組織管理。

2.3 問題探析

雖然各地社會組織黨建都取得了很大成績,但還存在一些問題：一是一定程度上存在體制不清和監管不力問題,這是制約社會組織黨的建設的首要問題。二是存在組織和工作覆蓋問題。組織體系不健全、工作覆蓋不到位,這是制約社會組織黨的建設的核心問題。三是存在人、場地、資金等問題。人才缺乏、場地不夠、資金不足,這是制約社會組織黨的建設的突出問題。在人才上,社會組織大多規模小,達不到建立黨組織的黨員數要求,缺乏專職黨務人員,缺乏黨建工作認識及黨的工作意愿,人員流動性大、構成復雜,黨組織、黨員不穩定,多數黨員或返聘或兼職或實際處于“口袋黨員”狀態,黨員在理事會、管理層占比低,建言獻策少；在資金上,社會組織黨的工作缺乏足夠的黨建經費,很大程度上單純依賴中央或地方財政,缺乏基層資源整合力,黨組織經費來源單一、有限,籌資力度不夠；在場地上,社會組織黨的建設場地難以保障,社會組織大多以非營利或公益性為主,主要以安排或租用辦公場所作為活動場地,黨組織活動難以組織化、制度化和規范化。

3 社會組織黨的建設的政策選擇

3.1 加強頂層設計,加快建立社會組織黨的建設制度政策體系

3.1.1 加快與黨和國家戰略對接。社會組織黨的建設是“黨的建設新的偉大工程”的一個基礎環節,社會組織及其新形態社會企業是基層社會、人民群眾創新創業的新興領域。加強社會組織黨的建設,亟待與“黨的建設新的偉大工程”對接,與國家“雙創”戰略對接,迫切需要把社會組織、社會企業培育和發展、黨的建設置于黨和國家發展戰略的核心位置,置于黨和國家改革的最前沿,加快打造黨的建設的基礎工程,打造基層社會、人民群眾的創新、創業工程。

3.1.2 加快健全黨內法規。結合黨情、民情,順應黨意、民意[7],深入基層、民眾,加快研究、起草、出臺《中國共產黨社會組織工作條例》,從全黨層面、政治高度加快推動社會組織、社會企業的培育和發展、黨的建設工作,為群眾、社會組織通過黨組織維護權益、表達訴求、參與公共事務、從事社會服務提供更加有利的政策條件。

3.1.3 加快立法進程。加強法治國家、法治政府、法治社會一體化建設,加快研究、出臺《中國社會組織法》《中國社會企業促進法》,為培育、發展社會組織、社會企業創造良好的法治環境和制度框架。

3.1.4 加快政策研究。整合黨的建設、社會組織、社會企業領域知名學術機構、學者以及實務探索者,組建既懂社會組織、社會企業,又懂黨的建設的專家團隊,加快社會組織、社會企業戰略、政策、國內外實踐經驗研究,加強與國際研究機構建立學術聯系,借鑒國外政黨吸納新社會階層、推動社會創新的成功做法,加強黨際、國際對話、交流、合作與互鑒。

抓斗清底法能有效清除清除槽底殘渣，但僅限于泥漿密度和含砂量不大的情況。如果孔底部沉渣厚且含砂率較大，可以采用氣舉反循環輔以泥漿凈化系統濾砂，具體操作過程如下：①下放鋼筋籠后，測量孔內泥漿比重和孔底沉渣厚度，符合要求則可以直接進行砼灌注，若泥漿密度超標或沉渣量過大，則需采用氣舉反循環法清孔；②安裝鋼管，同時將高壓氣管綁在鋼管內部，高壓氣管插入至鋼管底部以上2～4 m；③將高壓氣管與空壓機連接；④開啟空壓機進行氣舉反循環清渣。

3.2 深化政社合作,加快構建現代社會組織黨的建設體制機制

3.2.1 完善領導體制。堅持因地制宜、以人為本、與時俱進的原則,建立健全黨委領導、分級負責、條塊結合、區域兜底的社會組織黨的建設工作體制。除了中央層面由中組部成立專門社會組織黨的建設工作委員會外,縣級以上地方黨委組織部門也應建立社會組織黨的建設工作機構。上級社會組織黨的建設工作機構對下級社會組織黨的建設工作機構進行指導,黨委組織部門對同級社會組織黨的建設工作機構進行指導。

3.2.2 健全工作機制。圍繞社會組織黨組織保證政治方向、推動事業發展、團結凝聚群眾、服務人才成長、建設先進文化、加強自身建設基本職責,本著應建盡建的原則,依托單位、行業、區域平臺,通過選派黨建聯絡員、開展群團、志愿工作途徑,創新黨的組織設置方式和黨的工作載體,加快實現社會組織黨組織和黨的工作全覆蓋；建立各級黨委組織部門和社會組織黨建工作機構統籌協調機制,建立縣級以上黨委組織部門和社會組織黨的建設工作機構對人員多、規模大、影響力強的社會組織黨組織直接聯系機制,定期召開相關部門參與的社會組織黨的建設工作會議,及時破解重要問題、部署重點任務、溝通動態信息,及時挖掘、運用基層成功經驗。充分發揮社會組織黨組織政治核心作用,統籌推進基層治理現代化,加快構建社會組織共同體、生態鏈和精神家園。

3.2.3 創新考評機制。堅持將社會組織黨的建設工作列入各級黨的建設工作總體布局之中,落實社會組織黨的建設工作責任,納入抓基層黨的建設工作述職評議考核和有關部門領導干部、領導班子考核的重要內容,實現與行政機關脫鉤的社會組織黨的建設脫鉤不脫管。建立社會組織黨的建設工作同步考評機制,把黨的建設工作全流程嵌入社會組織登記、年檢、評估各個環節,即：社會組織在登記時,同步采集人員(黨員)信息,具備組建條件的,督促同步建立黨組織、發揮黨組織作用；年檢時,同步檢查黨的建設工作,及時發現問題、會同有關部門解決；評估時,同步將黨的建設工作列入考評指標并細化指標體系,增加黨建工作所占比值。堅持分類指導,把黨的工作融入社會組織發展過程,根據不同類型、不同規模社會組織情況開展工作,更好地引導、組織、團結社會組織及其從業人員。

3.2.4 嚴格懲戒機制。堅持從實從嚴,嚴格落實黨的建設工作制度,積極探索符合社會組織特點、規律的黨的建設工作方式,堅決防止形式化、行政化、庸俗化傾向。探索建立社會組織黨建工作懲戒機制,同步加強社會組織事中事后監管,同步加大對“山寨”社團與不法協會的曝光、打擊力度,在對違法違規社會組織給予法律、行政處罰的同時,及時將違法違規情況通報其上級黨組織,由上級黨組織對社會組織黨組織及負責人給予相應的紀律處分,多方攜手、多措并舉共同治理、凈化社會組織生態環境。

3.2.5 提升政治認同。拓展社會組織參政議政渠道,增加社會組織“兩代表一委員”、勞動模范、先進黨組織、優秀黨員比例,切實提升社會組織等新社會階層的政治地位、政治認同和響應性,不斷提升黨對社會組織的影響力、凝聚力；推動社會組織黨組織、黨員進管理層、入理事會行動計劃,開展社會組織負責人“黨建之友”評選活動,依托黨群服務中心等資源建立黨代表工作室,構建以聯系基層、服務群眾為核心的黨代表履職機制,加快推動社會組織黨的建設工作成為社會組織提升主體地位、踐行政治權利、推進基層民主的有效載體和途徑。

3.3 激發社會活力,加快形成社會組織黨的建設支持保障體系

3.3.1 加強隊伍建設。通過黨員社會組織負責人擔任、從管理層選拔或提請上級黨組織選派等方式,選好配強社會組織黨組織書記；堅持專兼職結合,多渠道、多樣化選用,適應需要配備專職副書記、選派黨建指導員、設立黨建工作站,加快建設一支結構合理、素質優良、數量充足的黨務工作者隊伍；堅持關心激勵和嚴格管理相結合,推動社會組織黨務工作者待遇有保障、干事有平臺、發展有空間,充分發揮社會組織黨員先鋒模范作用；把社會組織黨務工作者納入基層黨務干部培訓范圍,不斷提升社會組織黨組織凝聚力、創新力和黨務干部專業化、職業化。

3.3.2 推動平臺搭建。統籌規劃、設立社會組織集中區域黨群服務中心,推動在具備條件的社會組織中建立黨組織活動場所；支持企事業單位、機關和街道、社區、鄉鎮、村莊黨組織場所向社會組織黨組織開放、實現資源共享；以加快服務型黨組織建設為抓手,推動建立社會組織培育和發展園區、資源、交流平臺,總結國內外培育、發展社會組織及社會企業成功經驗。

3.3.4 應用“互聯網+”技術。借助互聯網、云計算、大數據等技術,實施“互聯網+社會組織黨建”計劃,開展黨建工作推動“互聯網+公益”“+眾籌”“+志愿服務”等行動；建立社會組織黨的建設數據庫,通過登記、年檢、評估等方式,同步統計和更新社會組織黨組織和黨員信息,實行動態更新,實時掌握底數、發展走勢；建立社會組織黨情輿情動態分析制度,開展社會組織黨員找黨員、黨員找組織、組織找黨員活動,發掘社會組織黨的工作特點及規律；建立黨內情況通報、重大決策征求意見制度,實行黨務公開,提升黨的組織和黨的工作透明度,切實保障廣大黨員參與權、知情權、監督權,形成生動活潑的黨內政治生活局面；建立社會組織黨建信息互通共享機制,實現信息資源在登記管理機關、業務主管單位、組織部門、社會組織之間及時發布和對接。

參考文獻：

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