城鄉結合部的基層社會生態、黨建生態與治理生態研究

張書林

(中共山東省委黨校黨建部 ,山東濟南250103)

改革開放以來,我國城鎮化率不斷提高。在快速城鎮化的過程中,隨著對城市老城區的改造、新城區的開發建設以及農村新型城鎮化的發展,城鄉結合部作為介于城市與鄉村的中間地帶、城市與農村的連接部分,成為一個特殊的發展區域、生存樣態。就其內涵而言,城鄉結合部通常是指與城市建成區接壤,非農產業發達、人口密度較高,但又沒有被納入城區版圖的、環繞在城市周圍的大量邊緣地帶。城郊村、城市郊區、城市邊緣區、城市邊緣帶等,大都是城鄉結合部的同義詞。

城鄉結合部作為一種不同于城市、不同于鄉村的“第三種地帶”,自然也有其獨特的社會生態、黨建生態、治理生態。但是,長期以來由于城鄉結合部與農村、城市相比,往往是一種“非主流、邊緣化、變動性”的存在,因而理論界、學術界對其社會生態、黨建生態、治理生態的關注度不高,也多是從負面性上進行關注。因此,有學者指出,“當前學術界關于‘城鄉結合部’的研究存在嚴重的‘污名化’取向,更多的研究者側重于城鄉結合部負面效應的分析”[1]。同時,從目前學術界關于城鄉結合部的關注度、已有的研究成果來看,存在“五多五少”現象：即對城鄉結合部發展演進的歷史過程性研究較多,對城鄉結合部存在狀態的現實性研究較少；解剖麻雀式的個案研究、實證研究、微觀研究較多,一般性、總體性、宏觀性研究較少；對其存在問題的研究分析較多,提出的有效解決問題之對策相對較少；從城鄉結合部區別于農村、城市的角度進行比較研究的較多,將城鄉結合部作為一種獨立形態進行研究的較少；從強化管理的角度研究城鄉結合部管控的較多,從強化治理的角度研究城鄉結合部管控的較少等。

隨著我國城鎮化進程的快速推進,城鄉結合部作為一種新興的社會業態、黨建樣態、治理形態已經浮出水面,這就使得在有意識規避目前研究中“五多五少”問題的基礎上,著力探索和研究城鄉結合部的社會生態、黨建生態、治理生態,全方位、全過程、全覆蓋把握城鄉結合部應然的存在狀態,成為無法回避又必須抓緊研究解決的現實問題。

1 社建：城鄉結合部的基層社會生態

“生態”原是一個生物學概念,后來被廣泛借用到其他學科研究中。所謂生態,本質上是指事物的存在狀態及其與周圍客觀環境之間的互動共生關系。社會生態則是指社會的存在狀態及其與周圍環境的關聯性。一般說來,城市社會有城市社會的生態,鄉村社會有鄉村社會的生態,城鄉結合部作為有別于城市社會、鄉村社會的新型社會形態,自然也有其獨特生態。相比于城市的社會生態、鄉村的社會生態,城鄉結合部的社會生態總體上呈現出如下鮮明特征。

1.1 空間格局的變動性

城鄉結合部不同于城市、鄉村,它在空間格局上始終處于發展、變動之中。通常,城鄉結合部是由距離城市建成區較近的內緣區、距離城市建成區較遠的外緣區構成的。隨著城鎮化進程的推進,距離城市建成區較近的城鄉結合部的內緣區會在成熟的時候并入城區版圖,成為城市；隨之,距離城市建成區較遠的城鄉結合部外緣區則遞補為內緣區；一些新的農村地區則會因為靠近城鄉結合部外緣區的地緣優勢而發展成為新的城鄉結合部的外緣區。如此一來,農村地區發展為城鄉結合部外緣區、城鄉結合部的外緣區發展為內緣區、城鄉結合部的內緣區發展為新城區,這種順序推進的發展流程,已經成為城鄉結合部存在發展的新常態。

1.2 存在樣態的雙重性

城鄉結合部屬于農村與城市的結合地帶,屬于農村向城市發展演進的前沿部分。城鄉結合部從農村地區發展而來、又是城市新城區的“孵化器”,從某種程度上可以看作是介于城市與鄉村之間的第三種地帶?！俺青l結合部是城市與農村發展合力作用,即城市與鄉村兩大系統相互作用的結果,也是農業活動與非農業活動以及政府政策多種因素相互作用的結果。”[2]在經濟、政治、文化、社會、生態、人文、人際關系建構等方面,均受到城市與鄉村的雙重影響,帶有鮮明的雙重特色。例如,在動力體系上,既有來自鄉村社會的發展動力,也有基于城市效應的發展動力；在產業體系上,既有傳統的第一產業,也有不斷發展中的第二、第三產業；在支撐體系上,既依賴鄉村供養,也依賴城市供養；在人口體系上,既包括原住民,也包括大量外來人口；在行政管理上,既有鄉鎮對之進行管理,也有街道對之進行管理,有時則是并行或交叉管理等。因此,城鄉結合部屬于典型的城市與農村并存、工業與農業并存、鄉鎮與街道并存以及由此衍生的城鄉兩種文化元素、社會元素等的并存狀態。

1.3 社會治理的復雜性

從社會治理的現狀來看,“城鄉結合部是當代中國各類社會風險與社會矛盾的集聚地,是維護社會和諧穩定的重點與難點”[3]。城鄉結合部長期處于城鄉兩種利益、兩種文化、兩種發展、兩種體制錯綜復雜的交叉之中,加之快速城鎮化發展所帶來的思想沖突、利益沖突等以及由此引發的家庭結構、社會結構、倫理結構等的變革,從而使其在社會治理方面呈現艱巨性、復雜性特征。表現為：城鄉結合部人員構成復雜,原住民與外來流動人口混雜,大量外來人口因城鄉結合部低廉的生活成本而在此聚集居?。怀青l結合部有時是城市與農村“兩不管”的盲區,成為一些人制假販假的庇護所；城鄉結合部是城市拓展引發的土地征收征用、房屋拆遷安置補償等集中發生的區域,并由此引發一系列敏感的社會問題和利益糾紛等?？梢?城鄉結合部是流動人口的聚集區,是社會不穩定因素的滋生區,也是社會治理的關鍵區。

1.4 社會交往的淡漠性

城鄉結合部屬于城鄉二元因素復雜并存并行的地帶,其原本的家庭家族、社會人際關系格局被打破,但是新的社會人際關系格局又沒有建立起來,因而人際交往中的冷漠化處于彌散性發展中。集中表現為：宗族勢力影響力的式微導致大家族解體,社會流動性的加快導致大家庭解體,大家族與大家庭、大家庭與小家庭之間的傳統倫理、親情關系難以為繼；城鄉結合部的青年人大量內遷到城市中心區居住,與仍然居住在城鄉結合部的家中老人們產生情感或心理隔閡；城鄉結合部原有的村委會、村集體在集體土地開發與征收、房屋拆遷補償上,在收益分配上,與原住民產生不同程度的分歧；原住民與大量外來人口基于文化沖突、倫理沖突、情感沖突、生活習慣沖突等而形成了隔閡等。

2 黨建：城鄉結合部的基層黨建生態

黨章明確指出：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘?！盵4]86基層黨建的開展離不開基層社會這一載體。由此,城鄉結合部的基層黨建生態總體上要受城鄉結合部基層社會生態的影響,城鄉結合部的基層社會生態之樣態也就內在規制了基層黨建生態之樣態。近年來專注于城鄉結合部相關問題研究的學者萬銀鋒指出：“從城市與鄉村的空間維度審視,可將基層黨建劃分為城市基層黨建、農村基層黨建和城鄉結合部基層黨建。城鄉結合部基層黨建是不同于農村基層黨建、城市基層黨建的一種新型黨建業態。”[5]總之,在城鄉結合部基層社會生態的規制和塑造之下,城鄉結合部的基層黨建生態也呈現出不同于農村基層黨建、城市基層黨建的新樣態。

2.1 基層黨建模式選擇的靈活性

城鄉結合部屬于鄉村邁向城市的過渡地帶,在社會生態上共存著農村社會、城市社會。因而,在其基層黨建模式的選擇上,也必然呈現出農村基層黨建、城市基層黨建共存共生的態勢,兼具農村基層黨建、城市基層黨建的雙重特質。

第一,在基層黨組織的設置上。城鄉結合部在其發展演進的不同階段通常有三種路徑可供選擇,即延續先前的農村基層黨組織設置模式、向城市社區黨組織設置模式靠攏、開創有別于農村黨組織和城市社區黨組織的全新設置模式。目前,城鄉結合部的工作重心是拆遷改造。有學者根據城鄉結合部的拆遷改造進程,從“未拆遷”“正在拆遷”“拆遷安置完成”三種情況入手去研究其黨組織的設置,指出：“對于第一種,應當保留村黨支部建制,但必須調整其職能；對于第二種,在保留村黨支部的基礎上,針對黨員工作、生活的具體情況,探索村村聯建、村企聯建、村居聯動模式；對于第三種,參照城市社區黨建形式,建立健全乃至重建黨的基層組織體系?！盵6]可見,城鄉結合部的基層黨組織設置具有相對靈活性、更多選擇性的特點；第二,在日常黨建和黨務活動的開展上。城鄉結合部基層黨組織基于身處鄉村社會與城市社會中間地帶的獨有屬性,在理論和邏輯上完全有條件、有能力去爭取、利用城市和鄉村社會所供給的兩種黨建資源,因而其日常的黨建活動、黨務活動開展可以橫跨城市和鄉村；第三,在黨建工作的效力評判上?；谄浒l展演進的不同階段,我們對于城鄉結合部基層黨建工作的效力評價有農村黨建評價體系、城市社區黨建評價體系、城鄉結合部黨建評價體系三種方式可供選擇。對于城鄉結合部發展的初期,基于慣性、穩定性的要求,其黨建工作效力的評價可以延續先前的農村基層黨建模式；對于城鄉結合部發展的成熟期、完備期,必須基于不同地域類型、產業集群、人文生態之城鄉結合部的實際,創立特定適用的、個性化的黨建評價體系；對于城鄉結合部發展的后期,其基層黨建將會逐漸被城市社區黨建所整合,所以,采用城市社區黨建的評價體系對之進行效力評價將是必然選擇。

2.2 流動黨員管理點多面廣

相對于城市和鄉村而言,城鄉結合部因其獨特的區位優勢、地域特點,使其成為各種職業、產業、行業的聚集區；隨著職業、產業、行業的聚集,吸引大批外來人員到此居住謀生；相應地,城鄉結合部也成為各種外來人群的聚居地,人員關系、人際關系因此變得錯綜復雜。其中,隨著外來人口、外來人員同時涌入的還有很多流動黨員,對這些流動黨員的教育和管理,是城鄉結合部基層黨建面臨的難題。城鄉結合部的流動黨員,有的是在此居住但不在此就業,有的是在此就業但不在此居住,有的則是同時在此居住和就業；有的屬于駐城鄉結合部的企業、事業單位黨組織管理的黨員,有的屬于長期游離于組織管理之外的“無主黨員”；有的流動黨員的黨組織關系還在原流出地,有的黨組織關系已經轉入流入地,有的是將黨組織關系帶在身上的“口袋黨員”等。如此一來,城鄉結合部的流動黨員管理面臨著點多面廣的難題,管理起來很容易顧此失彼、出現疏漏。

為此,在流動黨員的管理上必須創新思路和辦法,著力探索管用高效的管理機制。其一,城鄉結合部黨組織要定期走村入戶、走街串巷開展流動黨員摸排、登記,精準掌握流動黨員的基數、實際情況,做到心中有數。其二,要借助互聯網黨建平臺、黨建大數據,及時上報更新流動黨員的流動、變動情況。其三,明確駐城鄉結合部的企業、單位等對各自流動黨員的管轄、管理職責,將流動黨員的教育管理責任明確到具體單位、具體人,保證這項工作有組織依托、有專人負責。

2.3 黨群關系受到復雜利益關系挑戰

在我國快速城鎮化的過程中,城鄉結合部的黨建生態尤其是黨群關系生態,受到復雜利益關系的挑戰及影響?！耙环矫?城鄉結合部在居民構成上包括原住民、流動人口、由中心城區遷來的市民,以及形形色色的社會組織、社會群體等,他們在身份地位、經濟狀況、從業狀態、價值倫理、文化認同等方面存在著重大差異,要將這些人都容納進來、共同作為黨組織的工作對象,其工作難度之大可想而知；另一方面,城鄉結合部的各種利益關系、社會關系、民生關系相對比較復雜,無疑將加大黨組織的工作壓力?！盵5]一般來說,城鄉結合部是我國快速城鎮化過程中鄉村融入城市、城市向鄉村推進的中間地帶,因而,隨著城鎮化進程所產生的房屋拆遷、土地征收征用以及配套而來的安置補償會帶來巨大經濟利益的分配、獲取、切割,而這往往是城鄉結合部工作的重心所在。巨大的經濟利益對城鄉結合部的基層黨建生態產生的影響是雙向度的：其一,為城鄉結合部基層黨建的創新發展提供了經濟基礎、資金支持；其二,也必然會引發基于利益分配、利益切割所謂不公平、不公正而導致的利益糾紛。由此,城鄉結合部的基層政權、基層黨組織必須花時間和精力去研究和解決利益矛盾、化解利益糾紛、整合利益訴求。

不僅如此,有的城鄉結合部的基層黨組織、黨員干部,由于受到利益誘惑,不但無力去協調利益關系、化解利益糾紛,而且在房屋拆遷、土地征收征用等所帶來的巨大利益誘惑面前難以做到“一碗水端平”,甚至直接參與到與民爭利的爭斗中。由此,城鄉結合部巨大的利益空間、利益誘惑,一定程度上造成其黨群關系、干群關系緊張,黨群矛盾、干群矛盾、干部間的矛盾、群眾間的矛盾在利益蛋糕的分配分割過程中出現激化。在此境況下,城鄉結合部基層黨組織要代表好廣大人民群眾利益,要有效協調、整合影響黨群、干群關系的各種利益關系,其壓力無疑將增大。

2.4 區域化城鄉結合部基層黨建勢在必行

城鄉結合部特殊的地緣優勢,會吸引國有企業、非公有制企業、社會組織、高校、事業單位甚至黨政機關在此落戶。因此,駐城鄉結合部的基層黨組織,就不僅是城鄉結合部直屬黨組織一家,同時還有國有企業黨組織、非公有制企業黨組織、社會組織中的黨組織、高校黨組織、事業單位黨組織、機關黨組織等。在此情勢下,科學的城鄉結合部基層黨建模式就應是如同城市社區區域化黨建一樣,著力構建形成涵蓋國有企業黨建、非公有制企業黨建、社會組織黨建、高校黨建、事業單位黨建、機關黨建等在內的城鄉結合部區域化黨建新格局,以切實保證統一規范開展的區域化黨建工作涵蓋、覆蓋整個城鄉結合部。

為配合城鄉結合部區域化黨建工作的開展,可以考慮如下：第一,成立城鄉結合部區域化聯合黨委,由城鄉結合部黨組織書記兼任區域化聯合黨委書記,駐城鄉結合部的國企、非公有制企業、社會組織、事業單位、機關中的黨組織書記兼任聯合黨委的副書記或委員。第二,定期或不定期召開城鄉結合部聯合黨委會議、區域化黨建工作聯席會議,統籌研究解決基層黨建工作推進中遇到的新情況、新問題,實現黨建資源、黨建力量、黨建品牌的有機整合。第三,制定涵蓋城鄉結合部地域的、統一的黨建工作考量標準、考核體系,將駐扎城鄉結合部的各種類型的基層黨組織、基層黨建放到一個大盤子中去綜合考量,在相對宏觀層面上推動形成基層黨建創新的局面。

3 黨建統社建：城鄉結合部的基層治理生態

城鄉結合部的社會生態影響其黨建生態,黨建生態反過來又作用于其社會生態。城鄉結合部身處鄉村與城市的中間地帶,是城鄉矛盾的匯聚地,維護社會和諧穩定是其中心工作。而城鄉結合部的社會和諧穩定,總體上則要依賴于其治理效能。

黨的十八屆三中全會首次提出治理的概念,確定全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。那么,何謂治理呢?對此,俞可平提出,治理有四個特征：它不是一套規則,也不是一種活動,而是一個過程；治理過程的基礎不是控制,而是協調；治理既涉及公共部門,也包括私人部門；治理不是一種正式的制度,而是持續的互動[7]5。根據對城鄉結合部基層治理狀況的調研及分析,綜合目前學術界的主流論點,從強化城鄉結合部基層治理的組合效能入手,應致力于將城鄉結合部的社會生態與黨建生態有機融合起來,著力探索建立以“黨建統社建”為內核的城鄉結合部基層治理生態。

3.1 將城鄉結合部基層治理的政治功能融入服務功能

一般說來,“黨建統社建”視閾下的城鄉結合部基層治理,既擔負著繁重的服務功能,同時也必須凸顯鮮明的政治功能。為此,必須把握好兩個基本點：其一,堅持政治功能隱于服務功能。應遵循“服務功能顯于表、政治功能隱于里”的原則要求,將政治功能作為靈魂和主線貫穿于城鄉結合部基層治理的服務功能之中,形成服務功能承載政治功能、政治功能統率服務功能的互動格局。其二,堅持政治功能與服務功能并舉原則。如果政治功能吞噬服務功能,那么,城鄉結合部基層治理也就變成了黨委、政府的“獨唱”,重回到管理的老路上去；反之,如果服務功能吞噬政治功能,那么,城鄉結合部基層治理很可能會因弱化黨的領導而迷失政治方向,進而助長區域內的各種組織、社會力量憑借自身服務功能的釋放而意圖主導城鄉結合部經濟社會發展格局的現象。

3.2 推動城鄉結合部基層治理精英的代際轉型

基于城鄉結合部特殊的區位特點和城鄉結合部經濟社會發展所衍生的多樣復雜化的治理難題,使得城鄉結合部對治理的技術性、能力性要求越來越高。在此情況下,包括基層黨組織、自治組織等在內的治理主體,其治理精英所呈現的“年齡偏大、結構失衡、知識儲備偏少、知識更新慢、總體治理能力走低”等問題就日益凸顯出來。

由此,要抓緊推動城鄉結合部治理精英的代際轉型。要加快從傳統經驗型、威權型治理精英向現代知識型、技術型治理精英的轉型步伐。其一,通過政策導引,吸引更多年富力強、知識和能力水平較高的年輕人到城鄉結合部建功立業,參與到城鄉結合部治理體系中去,從而不斷優化城鄉結合部的治理精英隊伍。其二,建立健全規制城鄉結合部治理的制度設計、制度安排,形成以制度管人、管權、管事的規矩,使城鄉結合部治理逐步擺脫“人為”影響力、消除“人治”因素,步入制度化、規范化、程序化軌道。其三,鑒于精英群體更新換代的周期性和銜接性、新老精英群體的客觀互補性,目前尚不能對城鄉結合部治理中的傳統經驗型精英群體與現代知識型、技術型精英群體進行徹底切割。可以借助其成熟的治理經驗、心得體會對現代知識型治理精英群體進行“傳幫帶式”的引領,從而能夠更好地實現治理中代際轉型的銜接,切實保證治理秩序的延續性、穩定性。

3.3 凝聚城鄉結合部基層治理的文化共識

城鄉結合部的基層治理說到底是一個凝聚人心的工程。從短期看,人心的凝聚要靠物質需求、經濟利益滿足的支撐；從長期看,則要靠共同的文化、道德、價值觀支撐。不過,社會文化共識的形成絕非易事,在城鄉結合部尤其是如此。城鄉結合部在其發展演進過程中所形成的特殊的地緣、業緣、血緣、親緣關系以及其居民成分的多樣性、文化秉持的多元性、社會交往的多維性,客觀上決定了其文化共識形成的難度。

事實的確如此,城鄉結合部人口構成上的復雜性直接帶來文化認同上的多元性；而文化認同上的多元性,也就預示著黨組織在團結凝聚群眾方面的困難性。所以,深化“黨建統社建”語境下的城鄉結合部基層治理,就要著力解決治理中的凝聚力問題,培育形成有助于凝心聚力的治理文化共識。其一,城鄉結合部基層黨組織要為文化共識的形成把握政治方向,防止變形走樣、變性變質。其二,城鄉結合部的居民群眾在文化共識的形成中應展現主體性、主動性、主導性。其三,文化共識的形成仰賴系統整合。城鄉結合部基層社會治理中文化共識的形成既是群眾自由表達的過程,也是由基層黨組織、自治組織、上級組織進行組織化、群體化整合的過程。沒有組織化的系統整合,就無法形成群體化的文化共識。其四,文化共識的形成重在培育。城鄉結合部文化共識的形成需要各方的合力參與,基層黨組織、自治組織、群團組織、群眾個體都應找準定位、積極作為。基層黨組織所進行的全方位文化宣傳,自治組織所進行的全覆蓋、社會動員,群團組織的自覺擔當、精準行動,群眾參與性文化活動所帶來的參與式體驗等,無疑都是文化共識得以培育凝聚的重要路徑。

3.4 匯聚城鄉結合部基層治理的整體合力

黨的十八屆五中全會從“加強和創新社會治理”入手,提出要完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,推進社會治理精細化,構建全民共建共享的社會治理格局。城鄉結合部基層治理是一項多元主體共同參與的行動,而且每一個主體都是憑借手中所掌控的特定資源參與治理過程。因而,對各個治理主體所掌握的治理資源進行整合、匯聚治理合力,顯然是提升城鄉結合部基層治理效能的應有之義。

第一,實現駐城鄉結合部單位向城鄉結合部治理的嵌入。駐城鄉結合部的各個單位、各種組織是治理的重要組成部分,是治理必須要涵蓋的領域。一方面,它們享受著基層治理所帶來的秩序；另一方面,它們也有責任參與到治理過程中去,嵌入城鄉結合部機體中去,用掌控的資源為治理出力。因此,在城鄉結合部黨組織的統一領導協調之下,調動駐城鄉結合部各個單位、組織參與治理的積極性,建立駐城鄉結合部單位、組織參與治理的溝通合作機制,發揮經濟、文化、社會、外聯優勢以形成基層治理的“大合唱”。

第二,實現城鄉結合部公共問題向公共事務的轉化。在社會治理中,所能夠動用的公共資源通常是跟著“公共事務”而非“公共問題”走的。每一個城鄉結合部中都存在著制約治理效能的公共性問題,如外來人口復雜化問題,房屋租賃亂象問題,房屋私搭亂建問題,假冒偽劣小作坊隱蔽性存在問題等。只有將這些問題規范有序地納入城鄉結合部治理的視野和范疇之中,以制度化、組織化、程序化的方式加以解決,就可能在適當的時候將其轉化為城鄉結合部的公共事務,進而也就有可能爭取和動用相應的公共資源去治理。

3.5 提高城鄉結合部基層治理的法治化水平

我黨指出,要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會治理法治化水平。在全面推進依法治國的語境下,城鄉結合部“黨建統社建”也要在法治的框架內進行,不斷提高法治化水平。

第一,強化城鄉結合部基層治理的法治思維。根據以往的經驗教訓,要防止出現基層治理中的“簡單問題復雜化、復雜問題普遍化、普遍問題擴大化”現象,必須有意識地將治理的所有行動納入法治框架和軌道,堅持用法治思維、法治方式去化解利益矛盾。

第二,健全城鄉結合部基層治理的法律法規。要提高城鄉結合部基層治理的法治化水平,必須進行系統完備的法制建設、作出制度安排,從源頭上解決治理的“有法可依”問題。第三,提高城鄉結合部依法治理的能力。要在著力提高其基層黨組織、自治組織的依法治理能力上下工夫。一要樹立依法辦事意識、養成法治習慣,準確把握和理清城鄉結合部治理的法理邊界；二要善于運用法律法規約束治理活動,保證治理過程始終在“法無禁止即可行”的框架內進行；三要依法果斷應對處置城鄉結合部基層治理中的質疑之聲,以法治手段排除各種干擾因素,切實維護城鄉結合部基層治理的法治形象。

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