大數據時代的鄉村治理審視與現代化轉型

張春華

(廣東金融學院馬克思主義學院,廣東廣州510521)

要實現十八屆三中全會提出的國家治理體系與治理能力現代化建設的目標,作為整體治理中的鄉村治理實現現代化不可或缺。農村安全與農民小康與否關乎中國現代化的實現,實現鄉村治理善治目標是實現國家治理體系和治理能力現代化建設的基礎。鄉村治理關鍵在于協調各方利益主體關系,提升各個群體的治理能力,積極建設多元化的治理主體。大數據通過“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”,會給國家整體治理帶來根本性變革,對于鄉村治理的作用不言而喻。國務院已經出臺了相關大數據指導意見和行動綱要,這標志著我國從頂層設計上在不斷適應大數據時代的要求進行戰略部署。大數據技術成為鄉村治理創新的重要驅動力,大數據技術不僅帶來了鄉村治理的范式轉變,也為鄉村治理帶來了挑戰。在此背景下,如何進一步改進鄉村治理方式,實現鄉村治理主體多元化、推動鄉村治理決策科學化、推動鄉村治理走向理性化和實現鄉村治理體系現代化就顯得尤為重要。

1 大數據場域：鄉村治理的范式轉變

毋庸置疑,大數據的發展與推進,離不開技術的變革,但大數據的發展更是一場不可逆轉的社會變革運動。大數據不可避免地會帶來人們生活方式的改變,也會帶來社會環境結構的根本性變化。當大數據進入到現代化進程中的治理領域,必然會為鄉村治理的目標實現帶來治理理念和治理方式的轉變。實現鄉村治理的目標需要有多元化的建設主體,在大數據時代如何促進這些治理主體及時洞悉和掌握鄉村社會治理的特點和規律,創新治理方式,做大數據時代的領跑者,需要加以研究。

1.1 “技術-預測”：鄉村治理的前瞻性行動策略

轉型期的經濟社會發展,必然伴隨著一些風險。近年來我國自然災害、安全生產事故頻發,社會矛盾凸顯,提高基層政府的治理能力就顯得非常重要。但是我國長期以來所形成的治理模式是一種被動式的鄉村治理,基層政府治理能力的前瞻性不足,習慣于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,往往在出現了問題之后才去著手解決,不僅預測能力欠缺,也沒有事前預測的意識,這就導致當問題發生時只能陷入被動治理的困境。這樣的治理困境該如何應對與解決,鄉鎮政府快捷的回應能力、準確而高效的處置效率就顯得尤為關鍵,同時也要求各治理主體應以大數據技術為依托,提升前瞻預測能力。通過大數據技術可以對農民的生產生活、外出務工情況、農村合作醫療、農村社會保障、農民受教育程度、鄉村治安和村委會的村務等海量數據進行分析和加工,會讓鄉鎮政府在治理上具有更強的針對性,能夠更快地洞悉鄉村治理中存在的各種問題,做好預案和處理方案,以便更快制定出化解鄉村治理過程中的各種糾紛與矛盾的策略和方案。只有解決好農村群眾之間的矛盾、化解他們的不滿情緒,和諧社會的局面才能得以實現。大數據對鄉村治理的影響在于通過對這些龐大的數據信息進行及時有效的專業化處理,可以更好地改變鄉村治理過程中處理問題的模式和方法,使鄉村治理更具前瞻性和有效性。

1.2 “技術-服務”：鄉村治理的精細化應然導向

在鄉村發展處于轉型的當下,農村存在著幾種主要的矛盾和問題。一是隨著城市化進程的加快,農村人口持續多年的凈流出,包括大量的鄉村精英,帶來了鄉村社會治理主體的弱化。二是集體經濟對鄉村治理的影響越來越弱。由于我國長期以來的城鄉二元體制,隨著經濟社會的發展,使城市經濟得以快速發展,但是鄉村集體經濟在改革開放后呈現越來越弱的趨勢,這不可避免地帶來鄉村社會治理資源的不足。三是自由遷徙的人口結構沖擊了鄉村文化的傳承。很多人帶著美好的理想離開農村來到城市,隨著城市化進程的加快,市場經濟的深度沖擊,特別是伴隨著現代信息技術的發展使鄉村新一代的農民受到更多現代社會文化的影響,這使得以儒家倫理思想為核心的鄉村文化傳統受到市場經濟觀念的沖擊,給鄉村治理帶來難題。大數據的發展給這些困境帶來了解決的方法。首先,在精英流失這個問題上,可通過大數據技術對農民受教育程度以及針對從農村出去的大學生建立動態信息庫進行跟蹤服務,向其宣傳國家和政府的各種優惠政策,鼓勵他們積極回當地創業或者把產業帶到鄉村。其次,針對農村集體經濟基礎薄弱問題,可以通過大數據把農村各種信息進行整合,如把當地旅游、特色產業等推向城市市場。最后,在文化過渡斷層的問題上,可通過大數據動態性向農民強化其鄉村文化傳統。大數據對鄉村治理的影響在于通過對這些問題進行實時的動態監控,準確地把握其進一步發展態勢,建立與之相適應的體制機制,使鄉村治理不斷走向精細化。

1.3 “技術-協作”：鄉村治理的整體性價值趨向

“治理碎片化”和信息碎片化是當前我國社會治理普遍存在的問題。這種“碎片化”特征和傾向影響著鄉村治理的效率和鄉村治理的成本,其結果是政策執行效果差,進而導致鄉村治理資源使用的低效化和政府公信力的下降。“治理碎片化”就是基層政府權責不明晰、溝通不暢、各自為政造成的治理困境；信息碎片化就是不同信息主體為了各自的目標對信息進行生產、加工、存儲、傳播所獲得的信息歸各個主體自己使用和利用,不同信息主體間溝通不暢。基層政府的各職能部門為了各自的管理目標掌握著社會方方面面的海量公共信息和數據,由于各個職能部門分散地掌握著這些具有極高治理價值的信息數據,尚未從根本上實現各自資源信息的整合,這就造成了“信息孤島”。由于我國實行自上而下的科層管理結構,每個部委各自的信息系統、信息數據庫和操作系統等往往會延伸到基層,基層數據共享就變得尤為重要。如民政部門掌握著農村的婚姻狀況、社會組織發展和社會救助等情況,鄉鎮政府用到了這些信息可能會更加有效地處理好農村社會矛盾。這種各自為政的現實局面造成了數據的重復收集和重復分析,做了很多無用功,難以做到科學地挖掘數據,往往影響到基層政府決策時的科學性,進而影響鄉村治理的績效。要突破碎片化困境,可以借鑒的經驗和思路在于推進整體性治理。竺乾威認為,整體性治理的理論建立在兩個背景之上,其中之一就是信息技術的發展,即數字時代的來臨[1]。建立在信息技術發展基礎上的大數據為整體性治理的實施奠定了技術基礎。大數據對鄉村治理的影響在于通過對數據的整合,做到互通有無、信息透明,建立大數據平臺,使鄉村治理不斷走向協作共享型治理和整體性治理[2]。

2 大數據挑戰：鄉村治理的嵌入困境

大數據使鄉村治理更有前瞻性,且更有效、更高效,并不斷走向精細化,實現從“碎片化”治理到整體性治理的轉變。大數據對鄉村社會治理帶來積極影響的同時,也帶來了鄉村治理思維、鄉村治理方式和鄉村治理風險的改變,信息的快捷與公開強化了人們的利益表達和民主政治訴求,這是在大數據背景下鄉村治理不得不面對的挑戰與困惑。

2.1 鄉村治理思維轉變：從傳統思維轉向數據思維

大數據思維具有整體性、多樣性、平等性、開放性、相關性和生長性等特征,從本質上來說它是一種復雜性思維[3]。在鄉村社會治理中,傳統的治理思維重視追蹤事件的單一因果關系,缺乏全面性和系統性,容易忽視與之相關的其他細微因素。在鄉村治理的過程中發生這樣或那樣的問題,可能有多種多樣的原因,如果僅僅就事論事只是去尋找問題發生的原因以及如何進行處理,這容易導致對問題判斷的片面化和零碎化,從而忽視微小的其他因素。傳統鄉村治理,按照國家大力加強農村信息化建設的政策推動,當然也會運用一些數據進行分析,但都是很有限的規模和頻率。隨著大數據時代的到來,為鄉村治理帶來了治理思維和治理理念的轉變。大數據時代要求追求數據的相關性,也就是將基層政府、職能部門、其他社會組織所掌握的各種信息資源通過大數據平臺在認識問題、分析問題和解決問題上進行互通有無的信息共享。還要進行多維度的關聯,通過對人、物、人與物多形態的關聯,會讓我們分析問題更加清晰,如通過對所發生事件的時間和地理位置空間的關聯,會讓我們解決問題更加具有針對性。表面上看似不相關的數據,通過大數據平臺的深度分析和深入挖掘,實則有它的規律可循,這能夠幫助基層政府作出科學的分析與決策。顯然,大數據背景下的鄉村治理做到用數據說話,依靠數據做出科學的決策,實現治理的個性化、精細化,這對鄉村治理中“拍腦袋”式、經驗式、片面化傳統治理思維形成挑戰。

2.2 鄉村治理方式轉變：從一元主導轉向多元合作

大數據既是技術變革,也是一場影響深遠的社會變革。通過數據共享、數據分析和數據挖掘,將賦予市場主體和社會組織以更大的權力,從組織結構上會對鄉村治理形成新的挑戰,鄉村治理從政府一元主導向多元合作轉變。“大數據的共建共享進一步要求現有政府機構間的合作與聯動,拉平政府層級與部門分工”[4],使政府部門結構更加扁平化。大數據技術可以促進基層政府決策過程的開放,因為基層政府可以借助海量數據改善與農民、社會組織以及其他非政府部門之間的合作關系；大數據技術對鄉村治理方式形成巨大挑戰,大數據時代要求形成開放的治理格局,公眾有權利知曉不涉及國家機密的數據。過去的以政府主導為主、單一垂直的治理方式,伴隨著大數據的發展,將朝著民主協商、合作共治的方式轉型。這種轉型在具體實踐中,農民會通過信息技術這一載體,不斷地參與和監督農村政策的制定與推進。大數據時代的網絡信息化改變了各自為政、條塊分割的單向治理模式,縱向的集中決策模式也將因為農民與基層政府之間的信息共享和良性互動而受到挑戰。因為大數據的信息共享推動,農民有了越來越多的機會參與到鄉村治理中,并逐漸改變其弱勢地位,基層政府與農民之間的互動交融也更加具有包容性和平等性,也一定會進一步推動其他力量參與到鄉村治理中。依此而言,大數據提供了國家與社會力量整合的有效工具,一個多元協商的鄉村治理格局逐漸形成,這必將對傳統的鄉村治理方式形成挑戰。

2.3 鄉村治理風險轉變：從傳統安全轉向信息安全

大數據被比喻成21世紀的石油和黃金,它的重要性和價值不言而喻。但是任何事物的發展機遇與挑戰往往是并存的,大數據的發展也使個人、政府和組織的隱私和信息安全受到挑戰。數據收集、整理和分析的過程必然要進行信息存儲,信息的存儲也就有了信息泄露的風險,帶來了信息安全的問題[5]。保障網絡數據安全已成為政府和各行各業發展的重中之重,當然保護個人隱私也同樣重要。傳統的鄉村治理難以擺脫政府一元化主導的治理現實,政府職能部門掌握著海量的信息數據,這樣極容易形成數據壟斷。現在國家突出強調提高農業生產經營信息化水平和完善農業農村綜合信息服務體系,在農村生產經營信息化建設和綜合信息服務完善過程中,做好信息監控也非常重要,如因為農業生產交易信息泄露,導致農產品賤賣甚至無法賣出,農民將直接蒙受損失。在農村,農民接受新鮮事物程度低,防范意識也沒有那么強,因為信息的泄露,有的農民可能會蒙受很大的經濟損失。大數據時代如何在保障國家安全和保護個人隱私的前提下讓這些數據做到開放共享,這是一個大問題。大數據背景下,推進鄉村治理既要做到信息共享,也要做到信息安全,化解治理風險,切實把農民的財產和生命安全放在首位。

2.4 鄉村治理策略轉變：從被動性決策轉向主動性決策

傳統的鄉村治理主要是政府主導的一元化治理。實現國家治理現代化、建設現代責任政府的基本要素之一就是要做到信息公開和透明。大數據的推進和發展,要求實現數據共享和信息公開,因此從技術上保證了廣大民眾進行利益表達訴求的便捷化。大數據尤其是互聯網大數據正成為廣大農民了解各級政府政策和對政策進行回應的重要渠道,廣大農民可以結合自身利益實際對各項政策進行評估與選擇。前文已述,大數據時代的鄉村治理強調多維的關聯,對各數據平臺進行資源信息的整合、挖掘和分析,使決策者能夠動態地掌握社會發展的各種動向,并對其進行綜合評估,為有輕重緩急地解決各種問題提供了幫助和參考。“大數據時代,碎片化的信息結構模式使人們能夠獲得更多信息資源”[6],扁平化網絡社會結構逐漸形成。大數據成為現代民主政治發展的助推器。大數據的基本特點是快捷、便捷和交互性,這大大推進了農民參與的可能性和便捷性。“互聯網能夠對民眾進行技術賦權,擴大他們的政治參與,使政治過程能夠直接或有效地回應公眾意見和大眾需求。”[7]100大數據的發展構建了農民政治參與的新平臺,拓寬了他們參與民主政治的渠道。與此同時,要求政府在治理策略上能夠跟上大數據助推民主政治發展的進程,積極應對農民在利益表達和民主政治訴求方面的挑戰,從被動性決策向主動性決策轉變。

3 大數據應用：鄉村治理體系現代化的構建路徑

大數據雖然為鄉村治理變革提供了前所未有的機遇,但是帶來的挑戰也是顯而易見的。當大數據時代來臨,信息化、數字化已經深深地植入鄉村治理的多元主體、客體和介體中。在大數據的發展中,如何借助互聯網的海量數據,理清和辨別數據的真實性、安全性、價值性等,是大數據發揮重要作用的關鍵。當大數據深深地嵌入鄉村治理,如任其治理主體迷失在浩瀚的大數據里,鄉村治理就會面臨嚴峻的挑戰。所以,大數據治理必然成為鄉村治理的重要方面。

3.1 樹立數據思維,打造合作治理,推動鄉村治理主體多元化

鄉村治理多元主體共同努力才能實現鄉村治理能力現代化。傳統鄉村治理思維是傳統的數據管理思維,數據主要掌握在基層政府和各職能部門手中,在不同部門和不同領域分散地收集各自的數據,這樣的數據管理和數據共享存在很多無形的壁壘。雖然我國正在最大程度地推行數據共享,但是進展緩慢,數據依然分散在不同主體手中。為了在大數據背景下實現鄉村治理的善治目標,必須樹立數據思維,突破過去鄉村治理單一主體的局限,讓更多的主體參與進來,讓他們能夠掌握數據、分析數據、利用數據,打造多元主體的合作治理。

大數據不僅僅是個概念,更是一項實實在在的應用技術,各級政府十分重視在現代治理過程中對大數據的運用。但目前大數據技術的運用在基層治理過程中基本上還處于初級階段,亟待深入發展,這主要是因為大數據技術對數據的采集、存儲、分析、整合和控制等方面要求較高。正因為如此,大數據的基礎設施建設就顯得尤為重要,它決定了數據在各個方面的有效性。目前,在鄉村治理中亟需完善大數據基礎設施建設、加強大數據基礎平臺建設。鄉鎮政府可以和其他治理主體共同建設大數據治理應用示范工程,可以在具有一定大數據基礎的鄉村治理重點領域(如農村合作醫療、農村社會保障、農村食品安全等)實施大數據技術應用示范工程,進而帶動和促進其他領域大數據技術在鄉村治理中的運用。鄉鎮政府可以通過和其他治理主體合作,開展云平臺建設。通過區域化云平臺建設,如“鄉村綜合治理云平臺”建設,將公安、政法等職能部門的數據納入網格,挖掘行政服務沉淀的數據,服務群眾需求、方便群眾,“一網式”解決基層問題。這種做法能夠將農村的問題在農村解決,同時還能做到信息傳播,讓更多的農村區域共享有用信息。鄉鎮政府可與技術型企業合作,因為它們具備開發數據的技術和經驗,利用它們的技術和經驗優勢,共同將大數據技術運用到鄉村治理的更多領域。鄉鎮政府可以吸納更多主體參與“大數據微服務”平臺建設,利用現有的行政平臺所收集的信息和數據,以及在日常工作中鄉鎮政府和各職能部門所獲得的數據,這種龐大的數據源可以成為為民生服務的基礎。相關治理主體可以對大數據進行分析運用,站在滿足農村需求和農民需要的視角,不斷解決產品供給和產業結構調整問題,從而滿足人民群眾日益增長的多元化需求。通過對農民利益的極大關切,提高農民對大數據時代鄉村治理的認同感,提升其治理鄉村的績效。

3.2 開展數據分析,創新治理實踐,實現鄉村治理決策科學化

政府的科學決策會對經濟社會發展產生重要影響。隨著經濟社會發展日趨復雜,鄉鎮政府僅僅憑經驗已經很難對未來發生的事情做出科學的預測。這就要求鄉鎮政府把大數據技術和思維模式運用到決策中來,通過對掌握的信息數據進行分析,才能做到準確判斷和預測,并且不斷地優化決策程序,實現鄉村治理的決策科學化。

數據支撐是科學決策的重要依據,數據的精確程度是保證決策依據精確程度的基礎,這樣決策者要做出科學的決策,就必須盡量掌握可信賴、精確且全面的數據[8]。決策能力和水平的提升直接受到在數據的挖掘、分析、利用、整合方面的影響。大數據背景下,呈幾何式增長的信息數據資源,不斷提升的數據分析能力,使鄉鎮政府的決策越來越科學。在農村發展中,很多農業職能部門,如農機、畜牧、林業、水利、農技等已經實現了掌上農業和大數據的互聯,所收集的數據會在云平臺進行整合,以隨時跟蹤國家對農業的扶持動態,進而使政府能夠對相關政策做出及時的調整。不可否認,在農業領域運用大數據技術,對農業的影響將是顛覆性的。我國一些地方基于大數據的“智慧農業”嘗試就是非常好的實踐。通過在農田里放置內置攝像頭的傳感器,可以實時掌握農作物的各項生長數據。可以根據不同的氣候條件,對農作物進行實時監測,并最終將數據傳輸到后臺進行整理與分析,根據農作物的生長條件,為科學的農業種植打下良好的基礎,也為農業管理部門的決策提供更加科學的指導。科學的種植讓農民獲得豐收后,農產品的銷售又往往影響到農民的生產積極性,如果能夠運用大數據,逐漸實現全國農產品的聯網,就可以對整個農產品的銷售環節實行全程監控與管理,反過來,也可以讓農民更有針對性地種植相關農作物。綜上所述,在農業中運用大數據技術,不僅可以指導農業有針對性地生產、規模化經營和有序銷售,還可以幫助農業實現跨行業、跨專業、跨業務的發展。智慧農業體系中的食品安全問題,可以通過數據收集與分析,幫助管理部門實現追溯,能夠找到食品安全的源頭。可見,大數據的應用將有助于鄉村治理實踐的創新,實現鄉村治理決策的科學化。

3.3 規范數據隱私,完善治理機制,推動鄉村治理走向理性化

大數據的發展使個人、政府和組織的隱私及信息安全受到挑戰。數據收集、整理和分析的過程必然要進行信息存儲,信息的存儲也就有了信息泄露的風險,帶來了信息安全的問題。將大數據置于鄉村治理中,也會不可避免地出現此問題。為避免這一問題,需要有一些相關的機制予以保障。第一,要建立符合中國農村發展實際的數據應用法律體系,為鄉村治理構建預防機制。通過立法明確數據的所有者,也就是數據的產權歸屬問題。只有明確了所有者,數據在采集、存儲、加工和分析利用的過程中,數據的所有者才會盡量去保護數據以不被泄露。同時對于數據的授權應用、數據的使用和管理的各個主體也應該明確其應有的責任和義務,在保護隱私不被泄露的同時,也要弄清楚哪些是可以讓農民知曉的信息,這就需要從立法上進一步明晰和界定公眾隱私權和知情權。第二,規范鄉鎮級鄉村法治建設資源共享服務平臺建設。在國家層面出臺政策,建立數據保密與風險分級管理機制,明確定位在大數據建設中不同類別和不同層級政府部門的功能。地方政府應該對各自的數據采集平臺進行規范,做到數據采集合理、保密性高。在鄉鎮政府一級,應該整合普法、調解、法律服務為一體的智慧平臺建設,讓農民在遇到信息泄露而遭遇財物損失時能夠進行及時有效的跟蹤與處理。第三,促進政府數據的公開,提升鄉村治理績效。要能夠對數據在法律許可的前提下加以利用和分析,并向廣大農民開放。這樣可以激發數據在農村無限使用的價值,對于提升鄉村治理績效有著重要意義。第四,整合相關涉農部門和社會組織的數據,建立數據標準共享平臺,逐步實現數據的融合。數據標準共享平臺建設首要的是要建立數據開放的評價標準,因為在基層不同的部門有著不一樣的數據共享平臺,這需要有開放的評價標準對其進行評價,然后再對涉農部門和社會組織的數據進行處理,建立相關安全和質量標準等,并在此基礎上進一步建立數據標準。通過這個平臺,在法律許可范圍內、在不違背隱私權保護法的前提下開放。這樣在信息共享和融合縱橫交錯獨立數據的基礎上,進一步規范數據隱私,完善治理機制,推動鄉村治理走向理性化。

3.4 應對數據沖擊,轉變治理結構,實現鄉村治理體系現代化

大數據的特點就是信息爆炸以及海量數據的整合、分析與利用。大數據背景下,需要適時地轉變鄉村治理結構,建設適應大數據時代需要的多元主體合作共治模式。在大數據時代,政府的權力會受到兩個方面的制約：一是隨著互聯網數據技術載體的發展,農民參與和利益訴求的渠道越來越便捷；二是來自于多元化治理主體對權力的分享。這種多元化主體的分享也正好形成了政府、社會組織和農民的合作共治。開放性、參與性和互動性是大數據時代最基本的特點,這種特點正好與多元化的治理主體高度契合。這也是大數據時代對國家治理變革的現實要求。正如涂子沛所指出的,大數據時代將深刻改變社會的權力格局,“大數據時代正在呼喚下一波社會化的浪潮：一個更開放的社會,一個權力更分散的社會,一個網狀的大社會”[9]313。有效應對數據沖擊,轉變治理結構,實現鄉村治理體系現代化,要求改革傳統的鄉村治理方式,建立國家與社會的良性互動關系,通過梳理大數據為核心的治理流程和大數據的信息共享,對掌握的數據進行動態分析與跟蹤,以做到有針對性地治理和回應,提高鄉村治理的科學性。為此,第一,建立不同治理主體之間分工合理、資源共享、高效協作的鄉村治理結構,在鄉村治理結構體系中重新定位政府的角色和功能。第二,摒棄傳統的治理方式,積極迎接大數據的挑戰。圍繞大數據的挖掘、開發和運用,建立以提升鄉村治理績效為目標的鄉村治理結構現代化治理體系。第三,培養大數據應用人才。通過培訓和人才培養等方式逐步提升多元化治理主體的數據駕馭能力,特別是要對一些農村社會組織和農民進行信息技術方面的培訓,以提高其信息素養,讓他們認識到數據的價值,學會數據分析和挖掘,幫助他們提升參與鄉村治理的能力。

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