我國社會組織的公共性困境及其治理

韓小鳳,苗紅培

(1.山東省社會科學院,山東濟南250002；2.山東政法學院 公共管理學院,山東 濟南250100)

20世紀80年代社會組織在全球蓬勃發展起來,并在公共事務治理中發揮了重要作用。我國社會組織的發展可謂跌宕起伏,計劃經濟時代的“總體性社會”下,政府幾乎控制了一切資源,社會組織缺乏成長空間。改革開放之后,我國社會組織逐漸發展起來,進入新世紀,開始朝著規范化的方向邁進。政府向社會力量購買服務為社會組織的發展提供了一個契機,在政府購買服務的強刺激下,我國社會組織無論是在數量上還是在質量上都有了大的飛躍。但行政化嚴重、營利沖動、專業服務能力低下等問題也暴露了社會組織公共性的不足,究其原因,既有政府對待社會組織的糾結態度帶來的負面影響,亦有社會組織自身發展程度、管理規范方面存在的問題,還有整個社會公共精神、公益文化方面的因素。無論是何種因素造成的公共性不足,社會組織的公共性弱化都模糊了其該有的性質,限制了其功能的發揮。梳理我國社會組織公共性不足的現實表現,摸清公共性不足的生成機理,方能找到我國社會組織公共性不足的治理之策,從而推進社會組織的發展,發揮社會組織在社會建設中的積極作用。

1 社會組織的公共性

社會組織是社會自組織的重要形式以及社會力量的重要承載主體,社會組織的產生機制及其功能都與公共性高度契合,公共性是社會組織的根本屬性。社會組織的公共性體現在其產生機制、組織功能等方面。當社會組織的現實呈現與公共性一致時,其公共性就強,社會組織也才成其為社會組織。反之,社會組織的公共性就不足,社會組織也就失去了其成為社會組織的根基。

1.1 公共性的內涵

“公共性”是個被政治學、哲學等多學科廣泛使用的概念,其內涵復雜且常在模糊的意義上被使用。理解公共性思想要回溯至古希臘的城邦政治生活,公共性最初與古希臘的樸素民主有著密切的關系,指的是社會層面的非個體性[1],強調對個人自然需求和家庭生活的超越。后來隨著時代發展,公共性思想不斷發展變化,喬治·弗雷德里克森(H.George Frederickson)認為,“公共”概念劇烈變動表現為人們將“公共”等同于“政治”和“政府”[2]15。但公共性從未離開過思想家的視野,政治哲學、公共行政等領域對此都予以高度關注,且公共性思想始終包含著公共利益、公開性、平等對話、理性協商等內涵。特別是自20世紀90年代以來,東亞各國掀起公共性研究的熱潮,形成了“新公共性”觀點,“新”的重要表現之一即公共性的開拓者不再局限于公共部門,個人、社會組織、市場組織都成了開拓主體[3]。社會組織因其相對于個人而具有的組織性優勢、相對于市場組織而具有的非營利優勢而成為公共性的重要承載主體。這樣,對公共性的理解不再囿于政府的范圍,社會組織等中間團體的地位凸顯出來,這也正體現了公共性所強調的某種事物與公眾、共同體(集體)相關聯的一些性質的內涵[4]1。

1.2 社會組織的公共性

“社會組織”是我國的一個稱謂,對應于西方國家的第三部門、非營利組織、非政府部門等稱謂,在我國還有社會團體、民間組織等稱謂。2007年11月20日至21日,民政部在江蘇省南京市召開了全國社會組織建設與管理工作經驗交流會議,明確提出了“社會組織”這一新概念。社會組織有廣義和狹義之分,廣義的社會組織是指除黨政機關、企事業單位以外的社會中介性組織。狹義的社會組織,是指由各級民政部門作為登記管理機關,納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業單位、基金會這三類社會組織[5]6。本文雖從狹義角度來理解社會組織,但無論從廣義還是從狹義角度界定社會組織,社會組織都具有一些基本的屬性,如民間性、非營利性、志愿性、公益性等,這些屬性共同形成了社會組織的公共性。社會組織的主要功能：一是公共利益表達；二是公共服務提供[6]。盡管社會組織的功能和政府的職能有某些交叉,但民間性特征將其與政府區別開來,二者作用的機制是不同的。同樣,社會組織雖然和企業具有一定的共性,但非營利性、志愿性等特征又將其與企業區分開來。社會組織的公共性正是體現在基于其社會出身而產生的公共利益表達和公共服務提供功能等方面。

1.3 社會組織公共性的表現

社會組織承載著公共利益表達、公共服務提供的功能,并以贏得公信力為存在基礎,體現出強烈的公共精神。社會組織不同于政府和企業,具有相對于政府和企業的獨立性。同樣是提供公共服務以滿足公共需求,但社會組織的運作機制和政府的運作機制卻是不同的,前者通過志愿機制來實現,而后者則通過以公權力為基礎的強制機制來實現。因此,社會組織要保持相對于政府的獨立性,否則,志愿機制也會失效。社會組織所承載的功能亦是其公共性的重要表現,社會組織是公共領域的重要自組織形式,這種自組織形式將分散的個人訴求集中起來,通過組織化的形式進行利益表達,有效克服原子化的個人在利益表達方面的低效和無效,從而使社會公眾需求得到更好的滿足。社會組織以志愿機制發揮作用,因此,公信力、公共精神、公共責任是其發揮作用的重要價值支撐,也是其公共性的重要表現。社會組織應具有公信力和公共精神,能夠贏得公眾信任,能夠喚醒人們的公益意識,激活志愿機制,承擔公共責任。

2 我國社會組織的公共性困境

社會組織發育和成長于特定的環境當中,在政府與市場不斷調整和變革過程中社會組織獲得了長足的發展,并在公共事務治理中扮演著越來越重要的角色。但從橫向來看,我國社會組織發展環境并不理想,且當前階段社會組織的內部治理水平亦有待提升。內外部諸種因素共同作用下,我國社會組織的發展呈現出行政化傾向、營利沖動,并且專業能力不足。這些既是社會組織發展現實的寫照,也影響著社會組織功能的發揮。行政化傾向背離了社會組織的社會根基,營利性沖動則與其非分配約束特征沖突,專業能力不足影響其利益表達和公共服務功能發揮,在本質上這些都是社會組織公共性不足的表現。

2.1 社會組織的行政化傾向

社會組織是提升社會自治能力、完善社會治理的重要載體,民間性、自治性是其重要特征,也是其能以志愿機制運作的根基。但是,我國社會組織的產生有其特殊的邏輯,這些都會折射到社會組織上,形成現階段我國社會組織的一些特征。盡管我國社會組織在建國之后,特別是在改革開放之后,獲得了迅猛發展,但仍有諸多問題困擾著社會組織的成長。公共性不足便是其中之一,社會組織行政化傾向嚴重是公共性不足的典型表現,行政化傾向表現為與政府之間的非對稱依賴關系、主動吸納政府離退休人員任職、與政府結構趨同、業務主管部門的不當干預等。行政化傾向侵蝕了社會組織的獨立性,志愿機制作用的發揮受到約束。而目前我國的社會組織在成立、資源獲取、內部治理、監督管理等方面都有行政化的趨勢[7]。以社會組織成立為例,盡管出臺了一系列改革措施,并確立了建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制的改革目標,但我國社會組織的雙重管理制度尚未完全改變。這意味著對于大部分社會組織來說,必須首先找到業務主管部門,方能在民政部門進行登記,其社會組織身份也才能得到確認。

社會組織的行政化傾向是我國特殊的文化背景和社會組織發展歷程共同作用的結果,既有政府嚴格控制的原因,也有社會組織主動靠近的因素。我國傳統社會曾出現過行業協會、慈善組織等,但王權社會[8]2的特殊權力系統、社會結構、觀念體系都壓制了自由、平等觀念的發展,而這些觀念又與公民結社高度相關。因此,我國社會組織在近代才開始發展,但在很長一段時間內,我國社會組織的發展空間是非常有限的。直到改革開放以后,我國社會組織才迎來發展的春天。政府對待社會組織的態度是復雜的,一方面希望發展社會組織以轉移部分社會治理職能,增強社會自治能力,激發社會活力；另一方面又擔心放開后社會組織的發展會失控。這種糾結態度表現在政府對社會組織的相關政策上,宏觀上鼓勵社會組織發展,但微觀上的一些政策仍然困擾著社會組織的發展,社會組織從成立到后續的運作多處于政府的管控下,獨立性不足。而且因為政府和社會組織之間的非對稱性依賴關系,政府對社會組織的資源依賴小于社會組織對政府的資源依賴,為了獲取資源,社會組織會主動吸納政府退休人員到組織內任職,并模仿政府組織結構,出現結構趨同現象[9]。

2.2 社會組織的營利沖動

社會組織不以營利為目的,其行動不是追求剩余利潤的分配[5]6,不受分配約束的特征將社會組織與企業區分開來,彰顯了社會組織的公共性。當然,也有學者對此提出過質疑,比如斯坦伯格(Steinberg R)和格林(Gray B.H)就認為,非政府組織的經理可能會打破利潤非分配性的約束,形成一種非營利的假象[10]。但堅持利潤非分配性約束、承擔公共責任確實是社會組織享受稅收等優惠政策所需滿足的條件,也是對社會組織的一種約束。社會組織非營利性的實現又以完善的內部治理結構和外部監督制度為前提。我國社會組織正處于上升期,在這一時期,社會組織發展蓬蓬勃勃,但也會出現“陣痛”,如公益腐敗、公共精神缺失等。近年來社會組織出現了一些與其宗旨相悖的行為和現象,特別是一些經濟領域內的社會組織,名為服務社會,實際上是走上了“逐利”“唯利”的道路[11]。社會組織的營利沖動和營利行為挑戰著公眾的底線,如果社會組織也像企業一樣逐利,公眾為何還要貢獻自己的時間、精力給社會組織,國家為什么還要為社會組織提供各種政策優惠?不能恪守非營利原則的社會組織已經失去了社會組織的根本屬性。

社會組織的營利沖動中外皆然,即使是在社會組織發展比較充分的發達國家也時不時冒出公益腐敗等丑聞。社會組織之所以可以一方面享受基于社會組織身份而享有的政府優惠政策,另一方面又在為組織和個人攫取利益,與社會組織內外諸種因素相關,其中,監督制度的不完善是主因。部分社會組織不僅依附在官僚部門之下,而且成為各部門爭奪市場資源與權力的工具[12]78,在這樣的利益關系下,政府部門監督社會組織的動力不足,甚至可能與社會組織結成利益聯盟,共享“收益”。另外,當前我國社會組織管理中“重登記、輕管理、輕執法”的狀況并未完全改變,政府嚴把入口,卻不重視過程管理,對社會組織日常運作的監督不到位。這種方式更多的是考慮政府管理的便利性,而讓渡了政府管理有效性這一更為重要的方面。除了政府之外,媒體的監督、公眾的監督也都處于待開發狀態,功能發揮還有很大的空間。我國媒體對社會組織的監督興趣較弱[13],投入的時間和精力都不足,作為一個社會的良心,其作用發揮與公眾期待之間差距頗大。普通公眾則可能因為對社會組織官民“二重性”的身份定位缺乏對其監督的熱情和動力。整個社會尚未形成一張立體的社會組織監督網。

2.3 社會組織的專業能力不足

在社會治理創新中,社會組織被寄予厚望。但社會組織的現實能力與政府期望還存在顯著差距,能力匱乏已成為社會組織發展的主要障礙。作為政府與社會公眾溝通的橋梁[14],社會組織的能力水平直接影響到其所承載的公共利益表達和公共服務提供功能的發揮。相對于政府、企業,社會組織有其獨特性,在能力方面也自然有政府和企業所不具備的,比如其志愿機制所具有的動員能力和凝聚力。但是,社會組織的能力與其發展程度相關,即在社會組織發展的不同階段其能力水平高低也是不同的。以政府向社會組織購買公共服務為例,政府購買服務的實質是政府的職能轉變,是一種政府和社會組織之間的合作。合作的前提是要有足夠數量的、可實現充分競爭的社會組織存在,即要有充分的、優質的潛在合作者,否則,公共服務提供就會由政府壟斷轉向社會組織壟斷,壟斷問題還是沒有得到解決。事實上,在公共服務領域,政府和社會組織之間的合作并不順利,除了政府的原因之外,“公共服務的出售方——非營利組織能力不足”的問題也很突出[15]。當前,政府購買公共服務承接方的資質問題已經引起廣泛關注。即使是在備受關注的成功案例中,非政府組織并沒有表現出將事情做得更好的干勁,其表現也差強人意[16]63-72。社會組織專業能力不足問題的嚴重性由此可見一斑。

社會組織能力不足是諸種因素綜合作用的結果,內部治理結構的不完善是主因,社會組織本身的發展程度以及國家管理社會組織的相關政策又使這一問題變得更為突出。社會組織的發展不僅表現為數量與規模的增長,還表現為社會組織的內部治理結構的發展與轉型的過程[17]。我國社會組織尚未形成規范的內部治理結構,決策、執行、監督功能劃分不明確,一些社會組織參與公共事務治理的主體意識不強,以獲取資源、壯大自身力量為目標[18],為了獲得向政府爭取資源時的優勢,主動邀請精英人物加入社會組織。精英人物對社會組織發展的作用具有不確定性,不如規范的內部治理結構來得穩定和可預期。且精英人物對社會組織發展的作用本身就有兩面性,從短期看可以幫助組織獲得更多資源,從長遠看則不利于社會組織的規范發展。從社會組織本身的發展程度來看,隨著社會組織的發育和成熟,社會組織也會得到歷練,能力會得以提升。我國社會組織發展的時間并不長,社會組織發揮作用的空間仍有待提升。

3 我國社會組織公共性困境的治理路徑

我國社會組織公共性不足是多種因素共同作用的結果,公共性不足的治理就在于各種制約因素的消除或者緩解,這需要政府、社會組織、社會公眾的共同努力,也需要相應的支持性措施和規范性舉措。政府對社會組織的態度需由管制到服務,如此方能為社會組織管理制度改革以及政府與社會組織合作做好準備。社會組織自身需不斷“強身健體”,增加自我資源供給,將根基扎在社會,不斷增強發展的“源動力”。而社會整體公共精神的培育和提升可以為社會組織公共性不足的治理創造良好的氛圍和條件。此外,還要構建政府、社會組織、社會公眾三位一體的監督網絡,規范社會組織的運作機制。當政府、社會組織、社會公眾都行動起來,社會組織獲得良性的內外部生存環境,其公共性就有了保障。

3.1 合作治理理念下的政府管理制度變革

與社會組織的民間性相背離的社會組織行政化傾向一定程度上源于部分干部對社會組織的消極態度和二者關系中政府的絕對優勢地位。在這些態度之下,部分干部和社會組織往往處于不合作的狀態,有時候為維護自身權威將社會組織擺在了對立面,對社會組織在社會建設和公共服務提供中的功能尚未形成客觀、全面的認識與評價,也缺乏與社會組織合作的觀念。事實上,經濟領域、政治領域、社會領域的改革需要協調進行,當經濟領域和政治領域的改革進行到一定程度,如果社會領域沒有相當程度的改革,則前兩個領域的深入改革往往會受到影響。當經濟領域和政治領域的改革激發了人們的參與意識時,若沒有相應的組織化的參與途徑,則可能釀成一些負面效果。這時,社會組織在民意表達方面的作用就凸顯出來,社會組織將架起政府和社會溝通的橋梁。而且在社會轉型時期,所需公共服務增多且異質化,單靠政府的努力效果可能不佳,也需要社會組織在公共服務提供中更好地發揮作用。客觀形勢使然,政府需積極轉變觀念,與社會組織建立起一種合作伙伴關系。有了這樣的理念和認識,相關的社會組織管理制度才會得以更好完善,由原來的便于政府部門管控的方式更多地轉向為社會組織發展提供便利,積極鼓勵和扶持社會組織發展,培育公共服務的潛在合作伙伴。

3.2 社會組織要增加自我資源供給,提升專業服務能力

社會組織相對于政府的獨立性一直是個問題,其對政府的非對稱性資源依賴也是個問題。至少在目前的條件下,扔掉政府這根“拐杖”讓社會組織完全獨立行走還不太可能,社會組織只能在依賴與獨立的張力平衡中尋求資源轉化的最優策略[19]。那么,提升社會組織的公共服務能力就成為社會組織進一步發展的突破口,也是社會組織贏得公眾信任的重要途徑。內因是事物變化的主因,政府理念、政策的轉變形成社會組織生存的外部環境,充分地利用有利的環境、不斷地增加自身資源供給以解決發展中所面臨的問題,才是社會組織的生存之道。政府會向社會組織供給資源,社會組織也要充分利用好這些資源。同時,要不斷增加自身的資源供給。一般來說,非政府組織所掌握的資源,包括公信力、服務收入、獲得資源的能力、公共服務的供應與輸送、信息傳遞與溝通、專業知識、公眾支持、正當性的維護等[20]。這些方面資源自我供給的增加,有助于弱化社會組織對政府的資源非對稱性依賴,增強社會組織的專業服務能力,在依賴與獨立的張力中逐步弱化依賴。社會組織應積極培育組織建構與治理能力、人力資源管理能力、社會資本建構能力、環境適應能力,加快進行自身的建構與適應步伐,發揮其統籌城鄉經濟發展、統籌城鄉教育衛生文化事業發展、統籌城鄉社會保障體系建立等方面的社會功能[21]。構建合理的內部治理結構,是社會組織專業服務能力提升的根基,因為對內的治理能力是其對外的民意表達與公共服務能力的基礎,應逐步科學化社會組織負責人的產生方式,并形成一個閉環的內部自我監督鏈條,為社會組織內部治理能力的提升奠定基礎。

3.3 構建政府、社會組織、社會公眾三位一體的綜合監督網絡

社會組織發展中的諸多問題,如營利沖動、牟利行為等,都與監管不到位有關。自律和他律是監管的兩個基本面向,自律是社會組織的自我監管,主要是通過內部治理結構的完善來實現,決策機構、執行機構、監督機構明確分工,各司其職,形成一個運轉有效的體系。他律是來自政府的行政監管和來自社會公眾的社會監督。行政監管要改變過去重入口管理、輕過程監督的做法,借鑒國外的一些相對成熟做法,既保障社會組織的獨立性,又保證全程監管、有效監管。對政府來說,注重過程監管是一個管理制度、管理措施變革的過程,現行正處于變革中的雙重管理制度限制了社會組織的注冊,但又對社會組織的日常運行過于放縱,日常監管幾乎處于空白狀態。加強政府的監管力度,就是要將政府的關注點從注冊環節轉移到社會組織的日常運轉與功能發揮方面,監管不是為了限制社會組織注冊,而是督促社會組織真正承擔責任。除此之外,社會公眾、大眾媒體等的監督也是他律的重要組成部分。另外,發展第三方評估,我國目前第三方評估主體有專家學者、專業公司和社會組織[22]。第三方評估的優勢是中立、客觀、專業,由第三方來評估是一個發展方向。當前第三方評估并不發達,下一步是要明確第三方評估的法律地位,明確評估的程序和指標,保障第三方評估的獨立性。社會組織有義務公開相關信息,打破信息僵局,為第三方評估提供原始材料。

4 結論

公共性是社會組織的根本屬性,社會組織產生于社會公共空間,致力于社會公共問題的解決,并體現在公共利益的表達和公共服務的提供上。政府的社會組織管理制度和政策、社會組織自身的發展階段等影響著社會組織公共性的強弱,現階段社會組織的行政化傾向、營利沖動及專業服務能力的不足弱化了其公共性。這是一個國家社會組織發展過程中的“陣痛期”,社會組織一方面數量驟增,規模不斷擴大,另一方面又依附于政府求得發展所需資源、對社會公眾需求回應能力不強,甚至出現牟利等違背其宗旨的行為。從歷史的角度來看待這個問題,既要關注社會組織所獲得的成長,又要看到成長過程中公共性不足的問題,并挖掘社會組織公共性不足的表現及成因,找到問題所在,以對癥下藥。社會組織公共性不足問題是諸多因素綜合作用的結果,非短時間內形成,亦非一朝一夕可得到解決,這些問題的解決也都需要一個較長的時間,且是一個各方相互影響、循序漸進的過程。理性審視我國社會組織公共性不足問題,在合作治理的理念之下,政府改善社會組織管理制度,社會組織改善內部管理結構,以不斷地增強社會組織的公共性,推進社會組織的健康發展。

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