略論做好法律援助“最后一公里”

周濟生（河南省司法廳副廳長）

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略論做好法律援助“最后一公里”

周濟生（河南省司法廳副廳長）

黨中央高度重視法律援助工作，2015年6月出臺了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《意見》），科學(xué)定位了法律援助制度的功能價值，明確了法律援助屬性、責任主體與服務(wù)對象；明確了完善法律援助制度的指導(dǎo)思想和基本原則、重點措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等核心內(nèi)容，對黨的十八屆三中全會、四中全會提出的關(guān)于“完善法律援助制度”部署及習(xí)近平總書記有關(guān)法律援助工作的重要講話、指示等精神作了具體詮釋。《意見》在立足我國法律援助制度發(fā)展實踐基礎(chǔ)上，對法律援助制度進行了理論升華，成為黨和國家建立中國特色社會主義法律援助制度的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，指明了法律援助工作未來發(fā)展方向。當前最重要的是貫徹落實好中央對法律援助工作的政策，使人民群眾的期待與黨和政府的惠民政策有機結(jié)合起來，體現(xiàn)出黨和政府對困難群眾的關(guān)懷和幫助，讓廣大人民群眾切實受益得實惠、最大限度體會到社會的公平正義。

一、做好法律援助“最后一公里”是深入貫徹落實《意見》精神的客觀需要

當前我國的法律援助制度框架體系已經(jīng)確立，法律援助體制機制逐步完善，法律援助服務(wù)水平持續(xù)提升，法律援助工作保持了良好的發(fā)展形勢、態(tài)勢和趨勢，在服務(wù)保障和改善民生中發(fā)揮了顯著作用。另一方面，作為聯(lián)系服務(wù)群眾的民生工作，法律援助工作發(fā)展無止境、服務(wù)無止境。“最后一公里”是管理學(xué)上的術(shù)語，原指完成長途跋涉最后一段里程的關(guān)鍵性步驟，被引申為完成一件事情最后的而且是最關(guān)鍵的步驟。在開展黨的群眾路線教育實踐活動中，黨中央明確提出打通聯(lián)系服務(wù)群眾最后一公里的具體要求，把惠民政策和利民舉措不折不扣地落實到人民群眾身上，讓廣大人民群眾真正受益得實惠。法律援助作為黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的重要工作，同樣需要做好“最后一公里”。貫徹落實好《意見》精神，需要準確把黨中央的意圖和決策部署全面落實到位，最關(guān)鍵的是要做好法律援助“最后一公里”，研究并妥善處理好法律援助實施中最后的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和步驟，真正實現(xiàn)法律援助服務(wù)群眾零距離。

做好法律援助最后一公里，是貫徹好《意見》精神、落實中央關(guān)于全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署、進一步加強法律援助工作、完善中國特色社會主義法律援助制度的客觀需要，也是實現(xiàn)黨的十八屆四中全會及《意見》提出的“保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”目標的必然要求，完全契合黨中央走群眾路線、聯(lián)系服務(wù)群眾的具體要求，有助于完善法律援助制度，充分發(fā)揮制度功能作用、實現(xiàn)制度價值。

二、準確理解和把握法律援助“最后一公里”的內(nèi)涵及主要內(nèi)容

法律援助“最后一公里”即法律援助工作與群眾零距離接觸，群眾感覺得著、看得到。這需要廣大法律援助工作者把握好法律援助工作自身規(guī)律和特點，從立足困難群眾的角度和困難群眾的實際需要出發(fā)，實行法律援助發(fā)展方式從粗放轉(zhuǎn)向精細，發(fā)展目標從注重數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量優(yōu)先、兩者并重，工作角度從宏觀轉(zhuǎn)向更加注重微觀，由小處入手，在細微處著眼，疏通法律援助運行體制機制中的“毛細血管”，徹底解決法律援助實施中的末梢堵塞等問題，建設(shè)好法律援助工作服務(wù)群眾最密切的最后關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，推動法律援助工作更進一步、更精細完善、更便利高效、更貼近群眾，最終更好地服務(wù)社會困難群眾和弱勢群體。

法律援助“最后一公里”主要內(nèi)容應(yīng)包含五個層面：一是完備高效的法律援助網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)作為開展法律援助工作的載體和平臺、服務(wù)群眾的窗口和陣地，是開展法律援助工作的前提，網(wǎng)絡(luò)是否發(fā)達、深入基層貼近群眾，關(guān)乎群眾能否便捷找到服務(wù)網(wǎng)點獲得法律援助服務(wù)。二是暢通無阻的法律援助申請渠道。要針對群眾的不同需求提供多樣化的申請方式，簡化、暢通申請受理審查程序，關(guān)乎群眾能否及時快速申請并獲得法律援助。三是高素質(zhì)的法律援助實施隊伍。人力資源作為法律援助工作的具體實施者，是開展法律援助工作的根本保障，關(guān)乎法律援助制度能否順利實施及最終執(zhí)行落實效果。四是務(wù)實為民的工作作風(fēng)。工作作風(fēng)是群眾感受最直接的環(huán)節(jié)，更是最能體現(xiàn)法律援助工作與群眾是否存在距離的環(huán)節(jié)。法律援助人員的責任意識、服務(wù)意識強不強，服務(wù)方式、工作方式方法是否人性化，言談舉止、服務(wù)態(tài)度是否規(guī)范文明，關(guān)乎法律援助工作的形象、服務(wù)質(zhì)量和效率。五是高標準的服務(wù)質(zhì)量。質(zhì)量是法律援助工作的生命，是評定法律援助工作效果的首要指標，關(guān)乎群眾合法權(quán)益能否得到最大限度的維護，關(guān)乎公平正義能否及時實現(xiàn)。

三、當前影響和制約做好法律援助“最后一公里”的因素

基層是法律援助工作的主要實施地。2014年，河南省158個縣（市、區(qū)）法律援助機構(gòu)承辦了全省88.7%的法律援助案件和66.7%的法律咨詢接待。做好法律援助工作“最后一公里”，關(guān)鍵在基層（縣、市、區(qū)）司法行政機關(guān)和法律援助機構(gòu)。近年來，基層法律援助工作面貌發(fā)生了很大變化，辦案數(shù)量和服務(wù)能力持續(xù)提升。但同時仍存在一些影響和制約做好法律援助“最后一公里”的因素，主要表現(xiàn)在三個方面：

一是部分基層法律援助機構(gòu)管理和實施能力與當前法律援助工作發(fā)展需要尚有差距。主要表現(xiàn)為：法律援助機構(gòu)工作人員配備不到位，人員偏少。同時，法律援助機構(gòu)人員狀況復(fù)雜，存在司法局領(lǐng)導(dǎo)兼任法律援助中心主任、法律援助中心主任兼任其他部門負責人、法律援助工作人員身份不明確等情況。另一方面，法律援助機構(gòu)管理意識不強、管理力度不大、管理標準不高、管理制度措施執(zhí)行不到位等問題依然存在。這些問題的存在，限制了法律援助管理和實施職能發(fā)揮，造成法律援助機構(gòu)無法有效應(yīng)對法律援助案件激增和總量較大的局面，影響了法律援助工作整體推進和規(guī)范化水平的持續(xù)提升。另外，法律援助人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)及服務(wù)意識有待進一步提升，工作作風(fēng)有待進一步轉(zhuǎn)變，工作方式方法有待進一步改進，在文明服務(wù)、禮貌用語使用等方面亟待改進。

二是法律援助網(wǎng)絡(luò)功能發(fā)揮不充分。主要表現(xiàn)為：盡管當前全省建立了縱橫交織、覆蓋城鄉(xiāng)的五級法律援助網(wǎng)絡(luò)，但是每類網(wǎng)絡(luò)功能作用發(fā)揮情況不一，一些法律援助機構(gòu)接待室建設(shè)標準低，位置不便于群眾尋找；很多地方除法律援助中心接待室外，其他法律援助受理點（工作站）均不受理案件，只起到指引群眾向法律援助機構(gòu)提出申請的作用；部分設(shè)在律師事務(wù)所的法律援助受理點缺乏最基礎(chǔ)的建設(shè)，無法律援助標識和公示宣傳內(nèi)容；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律援助工作站受司法所1人所、無人所等現(xiàn)實問題的困擾，職能作用發(fā)揮有限；部分設(shè)在法院、看守所的法律援助值班律師辦公室尚未建成，或雖已建成但未實現(xiàn)律師值班工作常態(tài)化。另一方面，現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)布局不盡合理，如縣域律師事務(wù)所通常與法院位置相鄰，造成法院周邊法律援助網(wǎng)點過于密集，而其他地方網(wǎng)點稀疏或沒有網(wǎng)點。

三是法律援助服務(wù)質(zhì)量亟待提高。主要表現(xiàn)為：客觀上部分縣域律師資源不足，致使律師辦理法律援助案件比例偏低；法律援助機構(gòu)對服務(wù)質(zhì)量建設(shè)重視不夠，對辦案人員的服務(wù)過程及案件質(zhì)量監(jiān)管不夠，對現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)管制度執(zhí)行不到位，尤其在對歸檔卷宗的質(zhì)量審查與評估方面流于形式，出現(xiàn)審查把關(guān)不嚴、案件質(zhì)量不高的情況。此外，法律援助案件補貼標準偏低、發(fā)放不及時，如有的地方辦案補貼標準還停留在500-600元的水平，有的地方辦案補貼每年只發(fā)放1-2次，在很大程度上挫傷了社會律師辦案的積極性，容易引發(fā)律師在辦案中責任意識不強、服務(wù)意識弱化、敷衍了事、結(jié)案后不愿歸檔等影響法律援助服務(wù)質(zhì)量的情況。

四、做好法律援助工作“最后一公里”的建議和對策

習(xí)近平總書記強調(diào)：“要堅持司法為民，改進司法工作作風(fēng)，通過熱情服務(wù)，切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權(quán)益的法律援助。” “要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關(guān)都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。”貫徹落實《意見》，切實做好法律援助“最后一公里”，對完善法律援助制度、做大做強做優(yōu)法律援助工作意義重大，對維護困難群眾合法權(quán)益、維護法律正確實施、維護社會公平正義、促進社會和諧穩(wěn)定意義重大。結(jié)合河南實際，做好法律援助“最后一公里”應(yīng)重點從七個方面入手：

（一）加強基層法律援助隊伍建設(shè)，提升履職能力

堅持保質(zhì)保量原則，確保縣（市、區(qū)）法律援助機構(gòu)不少于5人，通過公務(wù)員招錄、機關(guān)內(nèi)部調(diào)劑、政府購買公益崗位等多渠道充實人員。規(guī)范隊伍建設(shè)，切實處理好部分基層法律援助機構(gòu)工作人員兼職、成份復(fù)雜、身份不明確和工資待遇保障不到位等問題，提升工作積極性。嚴把入口關(guān)，安排專業(yè)素質(zhì)高、工作能力強的人員進入法律援助機構(gòu)，打造一支專業(yè)、精干的法律援助隊伍，依法履行受理審查、行政給付等行政職責，做好法律援助組織實施工作。司法行政機關(guān)要加強對法律援助機構(gòu)、人員的管理，完善培訓(xùn)機制，加強培訓(xùn)工作，每年至少開展一次專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點提升法律援助機構(gòu)人員管理和實施能力。探索法律援助隊伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式，律師資源豐富的地方，可以選取部分律師建立法律援助律師庫，依據(jù)專業(yè)特長進行分類，固定辦理法律援助案件，定期進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)并實行動態(tài)管理；律師資源不足的地方，可以面向省轄市招募志愿律師辦案，也可以由省轄市調(diào)配市區(qū)律師進行補充。

（二）規(guī)范法律援助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推行網(wǎng)格化服務(wù)

結(jié)合構(gòu)建公共法律服務(wù)體系要求，按照地域分布相對均衡、適當照顧偏遠地區(qū)原則，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有法律援助網(wǎng)絡(luò)布局結(jié)構(gòu)，疏通法律援助毛細血管，推動法律援助網(wǎng)絡(luò)持續(xù)向基層延伸，深入群眾生活。一要提升網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平。規(guī)范律師事務(wù)所、司法所、高校、部隊（人武部）和工青婦老殘等群團組織法律援助工作站建設(shè)，加強法院、看守所法律援助值班律師辦公室（工作站）建設(shè)，加大硬件和軟件投入，保障各網(wǎng)點規(guī)范運轉(zhuǎn)、有序服務(wù)，形成相對固定的網(wǎng)格化服務(wù)。二要完善網(wǎng)絡(luò)功能。賦予網(wǎng)點受理免審查經(jīng)濟狀況類法律援助事項權(quán)限，方便群眾申請法律援助。加強對網(wǎng)點的日常監(jiān)管和聯(lián)絡(luò)，完善工作制度，指導(dǎo)網(wǎng)點開展工作，充分發(fā)揮作用。三要加強基層社區(qū)（村居）法律援助聯(lián)絡(luò)員隊伍建設(shè)。在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中首要解決機構(gòu)設(shè)置和人員配備的問題，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有法律援助工作站、村（社區(qū)）有法律援助聯(lián)絡(luò)員；配備調(diào)劑法律服務(wù)人員，結(jié)合當前“一村一顧問”，依托村顧問律師、民調(diào)員和大學(xué)生村官，由他們擔任法律援助工作站工作人員或法律援助聯(lián)絡(luò)員，解決基層法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)無人、缺人的問題，作為法律援助工作聯(lián)系群眾的末梢神經(jīng)，發(fā)揮輻射帶動效應(yīng)，引導(dǎo)群眾申請法律援助。同時定期進行培訓(xùn)，提升服務(wù)水平，打造一支扎根基層的法律援助隊伍。

（三）改進完善服務(wù)方式，優(yōu)化法律援助服務(wù)環(huán)境

推進法律援助工作制度化、規(guī)范化、信息化，實現(xiàn)服務(wù)專業(yè)化、精細化、標準化。一要加強便民窗口建設(shè)。提升法律援助業(yè)務(wù)裝備配備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，有司法業(yè)務(wù)用房的地方要在一樓大廳建立規(guī)范化法律援助接待大廳，未建成司法業(yè)務(wù)地方的要在臨街一樓便利位置建立法律援助接待室，設(shè)置無障礙通道，儲備手語、外語、少數(shù)民族語言翻譯人員，做到設(shè)施完備、場所便民，滿足困難群眾尤其是特殊群體的需求。二要改進工作作風(fēng)。法律援助工作人員推行微笑服務(wù)，著裝、言談舉止規(guī)范得體，接待群眾使用文明禮貌用語，做到認真詢問、仔細傾聽、耐心解答；嚴格落實首問負責制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、援務(wù)公開制，做好指引、法律咨詢、申請受理、查詢答疑、回訪等每一個環(huán)節(jié)，規(guī)范履行服務(wù)職責；注重對受援人進行人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，提升服務(wù)效果；杜絕簡單粗暴、扯皮推諉、冷漠的工作方式方法，用真心服務(wù)贏得群眾的信賴和認可，拉近與群眾的距離。三要健全便民長效機制。對有特殊困難的群眾推行電話或郵寄申請、上門受理服務(wù)；在偏遠地區(qū)實行巡回受案制度。開辟綠色通道，簡化審查程序，縮短時限，建立法律援助對象動態(tài)數(shù)據(jù)庫，提高審查效率；對情況緊急的案件先行受理，事后補辦手續(xù)；對符合免審查經(jīng)濟狀況類型的事項盡可能當日受理、當時審查、當日指派律師。完善異地協(xié)作機制，加強省內(nèi)外法律援助機構(gòu)在轉(zhuǎn)交申請、核實情況、調(diào)查取證、送達法律文書等環(huán)節(jié)的協(xié)作，方便群眾異地維權(quán)。

（四）運用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，打造法律援助網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺

充分利用互聯(lián)網(wǎng)新媒體信息傳播速度快、覆蓋面廣、提供服務(wù)零距離等優(yōu)勢，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+法律援助”服務(wù)模式，加強法律援助信息化建設(shè)，建設(shè)法律援助網(wǎng)站、微博和微信等永久、長效的法律援助網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺。科學(xué)設(shè)計和優(yōu)化服務(wù)版塊，在網(wǎng)絡(luò)上實現(xiàn)五大功能：一是查詢功能。群眾可以即時查詢法律援助范圍和經(jīng)濟困難標準、法律援助管轄、申請法律援助提交材料、申請受理審查指派工作流程、省內(nèi)法律援助機構(gòu)及受理點（工作站）等所有網(wǎng)點地址與電話、投訴方式。二是下載功能。群眾可以根據(jù)需要即時下載法律援助申請表格、部分法律法規(guī)。三是服務(wù)功能。群眾可以網(wǎng)上法律咨詢、申請法律援助；法律援助機構(gòu)為群眾維權(quán)提供指引服務(wù)。四是宣傳功能。面向社會實時發(fā)布法律援助工作動態(tài)、新頒布的政策法規(guī)、工作新舉措、典型案例等。五是互動功能。群眾通過留言等方式對法律援助工作提出意見和建議；法律援助機構(gòu)收集整理后及時回復(fù)群眾。通過網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺建設(shè)，群眾通過電腦和手機終端，不出家門便可全面了解法律援助知識，在需要申請法律援助時提前完成材料收集、表格填寫、經(jīng)濟狀況證明等準備工作，極大方便群眾維權(quán)，真正實現(xiàn)服務(wù)零距離。

（五）合理構(gòu)筑法律援助案件結(jié)構(gòu)，切實提升服務(wù)質(zhì)量

法律援助作為政府提供的公共法律服務(wù)產(chǎn)品，必須保證質(zhì)量。一是堅持辦案與咨詢并用。把咨詢作為法律援助的重要形式，按照《意見》要求，提升“12348”電話平臺建設(shè)水平，實行座席制服務(wù)模式，推進法律援助咨詢服務(wù)全覆蓋，廣泛開展公共法律教育，積極提供法律信息和幫助，引導(dǎo)群眾依法表達合理訴求；安排社會律師在法律援助服務(wù)窗口為群眾提供法律咨詢。二是案件結(jié)構(gòu)合理。法律援助案件構(gòu)成應(yīng)以訴訟案件為主，必須將其與民調(diào)案件區(qū)分開，避免資源浪費。根據(jù)河南實際，引導(dǎo)全省加大訴訟法律援助案件尤其是刑事法律援助案件辦理力度，努力使訴訟案件比例不低于80%，刑事案件比例為40%，律師承辦比例不低于70%。三是嚴格執(zhí)行法律援助條件。堅持依法行政，將現(xiàn)行法律援助范圍執(zhí)行到位，確保符合條件的群眾都能得到法律援助；嚴禁向不符合條件的當事人提供法律援助，避免擠占法律援助資源。四是逐步完善質(zhì)量監(jiān)控機制。完善不同類型法律援助案件質(zhì)量評估標準與評估辦法，實行日常評估和集中評估相結(jié)合，提高質(zhì)量評估精細化、專業(yè)化水平。完善社會律師參與法律援助工作機制，注重為其辦案創(chuàng)造條件、提供服務(wù)和保障；加強監(jiān)管，嚴格限定案件承辦主體資格，實行案件辦理全程監(jiān)督，加強旁聽、回訪等工作；實行案件同步錄入管理信息系統(tǒng)，建立律師法律援助誠信服務(wù)記錄和志愿服務(wù)記錄，定期通報律師協(xié)會、律師管理部門；建立案件定期清結(jié)歸檔制度，防止案件脫管失控，確保件件有結(jié)果；合理逐步提升辦案補貼標準，實行補貼發(fā)放與服務(wù)質(zhì)量掛鉤，提高社會律師的責任意識和質(zhì)量意識。

（六）關(guān)注特殊群體和重點民生領(lǐng)域，全面實現(xiàn)法律援助應(yīng)援盡援

注重加強對農(nóng)民、農(nóng)民工、零就業(yè)家庭、困難職工、殘疾人、老年人、未成年人和軍人軍屬的權(quán)益保護，保障其正常的工作生活；加強對城市流浪乞討青少年、服刑在教人員未成年子女、農(nóng)村留守兒童的法律援助工作，做好幫扶教育。加強對服刑人員、刑釋人員的法律援助工作，減少和避免重新違法犯罪，降低社會危害性。結(jié)合社會矛盾糾紛表現(xiàn)特點和規(guī)律，強化對土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、企業(yè)重組改制破產(chǎn)、涉法涉訴等群眾反映強烈問題的法律援助工作；切實做好群眾涉及就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會保障、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、環(huán)境保護方面的法律援助工作，積極參與涉及多數(shù)群體權(quán)益事項如國家重大建設(shè)項目群眾權(quán)益調(diào)處工作，切實保障群眾合法權(quán)益；及時介入處理重大或群體性信訪案件、突發(fā)事件。健全法律援助輿情分析工作機制，落實重大、緊急、群體性事項報告制度，及時反映群眾呼聲，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策。

（七）強化宣傳引導(dǎo)，實現(xiàn)法律援助宣傳全覆蓋

加大宣傳經(jīng)費投入，創(chuàng)新方式，注重實效，動員社會力量參與法律援助宣傳，推動宣傳主體多樣化。面向公眾宣傳的同時，注重對偏遠地區(qū)、基層重點群體如農(nóng)民、農(nóng)民工、殘疾人、老年人、未成年人、低收入家庭、特困家庭等的宣傳。發(fā)揮法律援助網(wǎng)點、網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺、“12348”電話平臺等陣地的宣傳輻射效應(yīng)。拓展宣傳渠道，整合傳統(tǒng)媒體與新媒體的優(yōu)勢，增進與電視廣播、網(wǎng)絡(luò)媒體的合作；策劃開展大型主題宣傳活動；實現(xiàn)法律援助進軍營、進學(xué)校、進監(jiān)所及大學(xué)生志愿宣傳工作常態(tài)化；把法律援助融入法治創(chuàng)建，打造法治宣傳長廊；推進宣傳“四個一”，即每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）制作一條公益廣告，每個社區(qū)制作一個宣傳欄，每個行政村制作一條墻體標語，為農(nóng)村每戶居民發(fā)放一張宣傳單。在城鄉(xiāng)交通要道、人口密集區(qū)刷制法律援助宣傳標語、標識；開展形式多樣的法治文藝演出；組織律師到農(nóng)民工等特殊人群集中的地方進行重點宣傳；制作宣傳實物向群眾發(fā)放；指導(dǎo)聯(lián)絡(luò)員向基層群眾宣傳，實現(xiàn)法律援助宣傳覆蓋全部社區(qū)（村），使需要援助的群眾都能及時申請法律援助。

（責任編輯 趙海鷗）