公共法律服務的范疇分析

倪志龍（廣西壯族自治區司法廳）

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公共法律服務的范疇分析

倪志龍（廣西壯族自治區司法廳）

范疇從詞源上理解，與范圍、類型具有相似內涵，從哲學語境來分析，是指人們對客觀事物本質特點的概括。盡管范疇一詞眾說紛紜，但一般都認為范疇反映了客觀事物的本質聯系，是人類在長期的實踐中不斷探索、提煉總結出來的思維成果。2014年4月21日，習近平總書記在聽取司法部工作匯報時指示“努力做好公共法律服務體系建設”，黨的十八屆四中全會明確提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”。公共法律服務概念提出前后，許多地方都在積極探索，方興未艾。但是由于對公共法律的理解存在分歧，有的作為司法行政的某項工作，有的將其與法律服務等同，有的理解為司法行政工作全部，公共法律服務的范圍莫衷一是。出現這些情況，一方面說明公共法律服務備受關注，另一方面也表明對公共法律服務的理論儲備不足。為更好地理解公共法律服務的內涵和外延，筆者結合近年來對公共法律服務體系的思考，對公共法律服務的范疇談些不成熟的看法。

一、公共法律服務的內涵分析

（一）公共法律服務的概念

公共法律服務是指在黨委領導，政府主導下，由司法行政部門具體提供的法律咨詢、律師服務、公證辦理、司法鑒定、文書代理等訟訴服務或非訴訟法律服務，以保障公民接受基本法律服務，實現城鄉基本公共法律服務均等化的一種制度安排。

（二）公共法律服務的特征

1.均等。在很多場合，均等和平等是同一用語。“平等乃是一個具有多種不同含義的多形概念。它所指的對象可以是政治參與權利、收入分配制度，也可以是不得勢的群體的社會地位與法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機會的平等和人類基本需要的平等。①［美］博登海默著：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第285頁。”推進基本公共服務均等化，是實現人人共享社會發展成果的必然選擇。“基本公共服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。②《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》第一章第一節。”公共法律服務作為公共服務的重要組成部分，與公共服務的屬性一樣，是為社會成員提供生存發展最需要的法律服務。

公共法律服務的均等性包括三個方面：一是獲得機會的均等。這是公共法律服務關鍵所在。不論是城鎮居民還是農村村民，是富人還是窮人，都能均等地享有公共法律服務的機會。二是服務內容的均等。司法行政部門提供的法律咨詢、律師服務、公證服務、司法鑒定服務等，利益主體可以根據自己的實際情況進行選擇，獲得自己所需要的服務。三是獲取程序的均等。英國大法官丹寧勛爵曾經說過：“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現”，這種“看的見方式”就是程序，強調了程序的重要性。在享受公共法律服務方面，人們獲取服務的程序均等，要嚴格按照程序來進行，任何人不能例外。

2.無償。公共法律服務作為公共服務的組成部分，每個可能接受公共法律服務的個體不僅能有機會享受公共法律服務，而且都能享受的起公共法律服務。在經濟水平發展比較低的情況下，法律服務是一種奢侈品，只有少數人能夠享受得起。但是隨著社會的發展，人們生活水平的提高，人們對個人權利的保障越來越重視，要求提供法律服務的事項越來越多。當然，法律服務是智力和勞動的付出，是有成本支出的，因此，提供法律服務收取一定的費用無可厚非。但是基本的法律服務不能成為少數人的專利，應該成為一種普遍的社會公共服務，要讓老百姓打得起官司，做得起鑒定，辦得起公證。隨著我國覆蓋城鄉的公共法律服務體系的構建，越來越多的公益性的法律服務應當進入“免費清單”。當然，公共法律服務是一個動態范疇，其內涵和外延會隨經濟社會發展和人權保障的深化而不斷變化。根據群眾新的期待和要求，公共法律服務的范圍及實現方式都須及時調整完善。

3.便民。便民原則是公共法律服務的基本要求，法律服務的提供要根據人們生活居住區域、分布地點進行分配。公共法律服務要發揮“點多、線長、面廣”的特點，為人們提供更加直接和貼近的服務，公共法律服務的發展才有生機和活力，才會發展壯大。城市因其交通的便利、基礎設施的完善、生活條件的齊全和服務需求量大而占有了大部分的法律服務，這也方便了居住在城市的人群，他們可以享受到更多的法律服務。但是，這對于生活在農村的法律服務需求者來講，單因距離的問題，就存在一定程度的不方便。目前，我國法律服務資源分布不平衡，城鄉差距明顯，所以，法律服務在以后的發展方向上，要多向農村和落后地區傾斜，比重要逐漸加大。

二、公共法律服務與相關概念

（一）公共法律服務與司法行政工作

“現實的司法行政工作包括三個方面：一是為保證司法機關的正常運轉而提供的政府行政管理服務。這是典型意義上的司法行政工作，也是一般的、狹義上的司法行政工作。二是為保障訴訟活動的正常開展而提供的政府行政管理服務，一二項之和構成廣義上的司法行政工作。三是對社會有關法律事務提供政府行政管理服務。③王公義：《論司法行政工作的范疇及社會法治意義（代序）》，《司法行政研究》（2010年卷），第2頁?！睘槿尕瀼芈鋵嶞h的十八屆四中全會精神， 司法部結合司法行政工作實際，出臺了《司法部關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》提出“健全完善中國特色社會主義司法行政體系，按照建設中國特色社會主義法治體系的要求，健全完善執行矯治體系、法治宣傳體系、法律服務體系、司法行政保障體系，進一步完善司法行政法律制度，全面提升司法行政機關履職能力和水平。④吳愛英：《充分發揮司法行政機關職能作用 認真做好全面推進依法治國各項工作》，《法制日報》，2015年3月17日?！睆纳鲜鰧λ痉ㄐ姓ぷ鞯睦碚撗芯考澳壳奥毮軄砜?，公共法律服務并非司法行政工作本身，而是從屬于司法行政職能的一個子體系。因此，對特殊人群的管理和安置幫教、社區矯正、司法保障等社會管理職能及保障職能均應被排除在公共法律服務之外。

（二）公共法律服務與公共服務

2012年5月16日， 國務院常務會議討論通過了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，首次明確了我國基本公共服務的范圍和項目，即教育、就業、醫療、住房等9大領域44類80個基本公共服務項目。在該規劃中沒有提到公共法律服務，但是隨著人民群眾物質水平的提高，其對公共法律服務也有了新的要求，在推進法治中國的今天，公共服務沒有法律的內容是不完整的。黨中央審時度勢，在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確規定“建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”，將公共法律服務體系建設作為全面推進依法治國的基本方略的重要內容，為正在積極探索的公共法律服務實踐進一步指明了方向。由此可見，公共服務的范圍比公共法律服務廣泛，既包括公共教育、公共文化、公共衛生等社會事業，也包括解決人的生存、發展和維護社會穩定所需要的社會就業、社會保障、社會秩序等公共制度建設。

（三）公共法律服務與法律服務

法律服務是指律師、基層法律服務工作者、其他法律專業人士（包括離退休的法官、檢察官等）或有關機構及個人以其法律知識為公民、法人或其他組織實現其合法權益、防范法律風險、解決矛盾糾紛而提供的智力性活動成果。其服務的內容包括訴訟業務服務和非訴訟業務服務。服務的方式包括有償的法律服務，也包括免費提供的法律服務。除國家規定的法律援助、其他公益性的專項法律服務以及法律工作者自愿免除費用的服務外，大多數法律服務都是有償服務，而且也是法律工作者賴以生存的基本手段。公共法律服務主要是無償的法律服務行為。離開公益性和無償性，公共法律服務就失去了其本來的意義。

三、公共法律服務的價值追求

（一） 公平正義與公共法律服務

公平正義是人類千百年來的追求目標，是社會主義和諧社會的重要特征。公平正義由公平和正義組成，即公平是指公允公道、不偏不倚；正義意味著“把善給予友人，把惡給予敵人⑤柏拉圖著：《理想國》，郭斌和、張竹名譯，商務印書館1986年版，第7～8頁?！?，是激濁揚清、道義分明之意蘊。社會主義法治理念中的公平正義通過法治實踐活動，使每一位社會成員的正當利益和合理訴求平等地在法律中得到表達和體現、公平地得到法律的保障和維護，并在法律的支持下公正地得到實現和滿足。公共法律服務是面向全體社會成員提供均等的公共服務，是現代政府的重要職責。其屬性在于它的公共、均等、普惠和社會公平。公平正義的內容確定為構建公共法律服務體系的重要原則是從我國經濟、政治、文化以及社會發展的客觀要求與實際狀況出發的，體現了人類文明、理性與中國國情的高度統一，體現了個體特殊利益與社會整體利益的高度統一，體現了社會價值追求過程中理性與現實的高度統一。

（二） 公平正義是構建公共法律服務體系的價值基礎

法的價值包含多個方面，學者們對法的價值作出了不同的表述，主要包括自由、秩序、效率、正義等方面內容。張恒山先生撰寫的《法理要論》一書中認為，“法的最基本的價值名錄就是‘正義’。⑥張恒山著：《法理要論》，北京大學出版社2009年版，第201頁?！北M管學者們對法的價值有不同的理解，但都將公平正義是作為法律價值之一。改革開放三十幾年，我國在經濟建設領域取得了舉世矚目的成就，經濟總量躍居全世界第二位，人民群眾的物質生活水平大幅度提高，但精神文化和社會事業沒有與經濟建設同步增長，主要表現為公共服務和公共產品總體供給不足，公共服務和公共產品在城鄉之間、地區之間、階層之間存在很大差距，如落后地區法律服務力量普遍薄弱，極個別落后地區的縣城沒有律師事務所，有些地方即便有律師事務所，但人數卻很少。由于缺乏法律人才，處處可見法律的盲區，成為制約落后地區法律服務發展的瓶頸。因此，在公共法律服務的提供方面，對不發達地區、困難群體或個體要提供更多法律服務，要讓特殊群體感受到法律對自己權益的保護，以回應人民群眾對公共服務有效供給的美好期待?！胺傻淖罱K目的是社會福利。⑦蘇力著：《制度是如何形成的》，北京大學出版社2007年版，第77頁?！北仨殬嫿ū椴汲青l的公共法律服務體系，加大對落后地區、城鎮困難者、特殊人群等的法律服務，以維護其合法權益和提高其法律意識，讓改革發展成果真正惠及廣大人民群眾。

（責任編輯 張文靜）