現代警務方略下的警力資源培育與運用研究

李立文（江蘇省無錫監獄副政委）

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現代警務方略下的警力資源培育與運用研究

李立文（江蘇省無錫監獄副政委）

警力資源管理是現代監獄警務的主要內容。警力資源的培育與運用程度影響著現代監獄行刑與管理的質量和效益。客觀分析監獄警力資源的發展態勢，理性認知現代監獄行刑對監獄警務管理的要求，科學培育與合理配置監獄警力資源，充分發掘監獄警力資源潛能，使之更好地為監獄行刑服務。

一、現代警務管理技能的新發展

我國監獄警務不斷發展，提升了現代警務的社會效能。當下監獄警務管理處在創新變革的機遇期，為監獄警務管理理念、策略、技能的新發展提供了便利條件。

（一）警務理念：從“強調絕對服從與統一”向“目標一致與尊重個性發展相結合”轉化。工具理論下的監獄警務始終強調警務的階級性和絕對組織性，“非我即敵”“高度服從”的組織和管理理念導致警務管理呈現動力不足的現象。近年來，監獄社會角色論與社會化管理的思維與方法逐漸被引入監獄警務，監獄行刑效益與監獄警察個性發展的社會發展目標一致性理念漸次融入監獄警務管理的倫理之中，“目標一致與尊重個性發展相結合”的理念轉化為監獄警務提供了新的思想動力和思維方式。

（二）警務策略：從“命令警務、問題警務”向“精細警務、信息警務”轉化。傳統的“命令警務”延續了軍事化的自上而下的組織方式，基本否定了警察個體的自主性和靈活性；“問題警務”以警務活動目的物、警務活動自身，以及警察群體能力、執行力為管理對象，強調警務管理的改革和完善，仍然是“命令警務”的延伸。“精細警務”深化警務活動的過程管理，調動警務活動的每一個環節，促使每一個環節上的警察能動性地發揮作用。而“信息警務”則是將警務活動的效率更加便捷地傳輸到指揮決策系統和每一個節點上的警察個體，推動警務活動在組織和警察個體兩個層面上的集合，為警務效能集聚力量。

（三）警務目標：從“集體第一”向“集體與個人雙贏”轉化。傳統的國家事務主義以強制化的手段規定行政或者刑事目標的唯一性，集體的目標超越任何形式的目標要求而成為全體成員努力的方向。現代警務強調“集體與個人雙贏”，拒絕個體的目標實現本質上是扼殺警務活動成效的負行為。

（四）警務方法：從“任務型”向“創新型”轉化。傳統警務方法以“任務”為活動的核心鏈接，每一項警務活動始終貫穿于“任務”的先期部署、計劃執行與依規完成的固定程序之中。它的直接損傷在于遏制了警察的創造性，也導致了警務活動的平淡和效能的低下。警務創新則強調“任務”執行者的創造性突破，鼓勵警察在警務“任務”規劃中尋求最恰當的路徑來實現警務活動的目標。

（五）警務評價：從“結果性績效考核”向“項目兩重效應考核”轉化。警務評價即是對警務活動過程及其結果的評價。在現代經濟社會高速發展的態勢下，行政組織以社會影響為終極目標的考核對警務的評價往往只求結果而忽略過程，單一性的、只強調結果的“績效考核”成為趨之若鶩的實踐方式。但忽略過程的結果定論式評價考核給警務的負面沖擊是巨大的：過程的粗糙影響警務的社會效益；團隊成員間的協助變得功利；團隊關系疏遠；警務活動的影響力越來越缺乏號召力。而項目制正是解決上述影響的新警務方式。項目制可以使團體成員間更加通力協作，不僅注意活動過程每一個細節的成功，而且始終自覺將個體的目標與項目目標結合在一起，形成目標合力。項目評價考核將警務過程、警務績效有機結合在一起，同時也將項目目標與警察個體目標糅合在一起，從而成為現代警務新的方式之一。

二、現代監獄行刑對警務管理的新要求

現代警務強調人的發展與組織目標的一致性，這是現代警務發展實現法治回歸社會治理本源的必然趨勢。現代監獄行刑是現代監獄警務的主體部分，監獄的其他警務活動都是圍繞行刑這一核心而運作的。現代監獄行刑需求決定了現代監獄警務管理的內容與實踐。現代監獄警務以人為基本要素，警務管理應當圍繞警力資源的發掘而開展。

（一）崗位準入。監獄警務需要明確用警價值思維，即不是任何警察都能勝任任何崗位，監獄崗位具有選擇性。監獄刑事性與行政性的復合結構，以及監獄管理內容和對象的特殊性，決定了監獄崗位對人力資源需求的特殊性。監獄崗位是應對人的管理而產生的能動性崗位，它的需求具有多樣性：既需要刑事法律人才，也需要行政管理人才，更需要社會教育與發展人才；監獄崗位需求具有復雜性：既需要刑事法律事務專家，也需要專業技術人員，還需要特殊類型的社會事務職業人員。監獄崗位的技術性特征明顯有別于其他政府組織，每一個崗位應當配置適格的專業人員。

（二）職責明晰。現代監獄行刑要求過程清晰明了，建立公開的權力清單，以保障行刑過程的每一個節點都有法定的職權和責任。這是監獄警務活動的依靠。建立明晰的崗位職責是當下監獄警務管理的首要任務，這既是法治的要求，也是監獄行刑的必然需要。明確職責需要科學設置監獄行刑流程和各個流程節點的控制崗位。現代監獄警務管理應當從這一工作任務著手，強化監獄行刑崗位的科學設置，用崗位的合理設置來分解監獄行刑的任務和流程需求。

（三）職權法定。警務活動應當始終在法律法規的規制之下。無論是監獄行刑，還是具體監獄警察的具體崗位行為都必須得到法律法規的充分授權。在現實實踐中，大多數監獄以崗位職能形式替代崗位職權，使得崗位職能與崗位職權相混淆。職權法定是現代法治的基本原則，沒有法定的授權就沒有崗位職權。這是現代監獄警務管理迫切需要解決的另一個現實問題。它包含兩個方面：一是崗位職權的描述。在法律授權的情形下，用準確的語言來規范性描述具體崗位的權限；二是依照崗位職權制定崗位權力清單。權力清單是現代監獄行刑的行事準則和監獄警察行為合法性的評判參照標準。

（四）尊重創新。尊重創新實質是對警務評價體系的改善。現代警務的目的是促進警務效能的提高，以實現最大的法律與社會效益。警務活動應當遵循個體與集體目標一致性原則，積極倡導和激發警察個體的創造性工作。當下監獄警務活動受監獄行刑本身的制約，已經明顯出現發展的僵化和頹勢，需要注入新的活力。同時，監獄管理并不只有行刑這一項內容，還有大量為保障監獄行刑順利實施而開展的各項活動，正是這些活動的有效開展才促進了監獄行刑的有效實施。而這些活動也需要靈活的策略、創新的措施。現代監獄警務必須建立以激勵警力資源創新為根本的激勵機制，尊重創新，驅動監獄行刑的有序、高效推進。

三、現代監獄警力資源分析

經過20余年公務員招錄，監獄警力資源已經突破原有單一來源的瓶頸，形成知識結構豐富多樣、人群結構層次多樣、技能專業類別多樣的資源模式，為建立現代新型警務管理準備了智力、人力資源。

（一）結構性優勢。年齡結構穩定，形成前退后替、進退有序的態勢。無論是基層監區，還是個層級領導，年齡結構的梯次排列基本穩定，有助于監獄管理的程序、技術、經驗傳遞，這是監獄行刑和監獄管理得以穩步推進的基石；文化結構豐富多樣，除了與刑事執行相關的法學以外，教育學、管理學、心理學，以及自然學科相關領域的專業也大量出現在監獄警力資源之中，基本滿足監獄行刑與管理的需求；學歷層次上，形成了以大學本科為中心的腰鼓狀學歷結構，為監獄行刑與管理的實踐操作技術需要、工作探索研究提供了資源選擇的多樣性；經驗技能結構互通，形成行刑技能合力，傳統經驗靠監獄警察的日積月累和手口相傳，現代技術技能由年輕一代監獄警察對社會技能移植而來，進一步提升了監獄行刑實踐的效能。

（二）群體性劣勢。群體性劣勢是指監獄警察群體在監獄行刑專業素養、技能、職業意識等方面相對于理想化目標的差距。一是職業歸屬感降低。受現代社會多元文化滲透和多元價值追求的影響，社會職業認同感和歸屬感都處在下滑趨勢之中。職業認同被社會生存概念所替代，職業歸屬感讓位于有選擇的靈活就業思維。在這一背景下，監獄警察職業思想的固化沒有得到有效實施，監獄警察的工作量、工作壓力、心理負擔、家庭支持等問題往往成為影響職業選擇的負面因素。二是專業素養與能力滯后于新形勢的要求。現代社會賦予監獄維護社會治理秩序穩定的基本任務，提高了對監獄警察執法能力、管理水平和社會責任意識的要求。當前監獄警察隊伍結構、知識結構出現多元化現象，監獄專業畢業人員急劇減少。盡管監獄系統組織了專業知識培訓，但由于時間短、內容龐雜、個體針對性差等原因，不能達到固化專業思想、傳授專業技能、提升專業素養的目的，使得部分人員無法完全勝任監獄行刑工作。三是崗位創新意識不強。從現階段監獄警察的工作狀態來看，警力緊張、職責不明權利不清、循規蹈矩的傳統工作思維是影響監獄警察職業創新的基本原因。其中，職責不明權利不清則是導致監獄警察墨守成規、循規蹈矩的根本原因。面對新情況，監獄對形勢任務研究不透，對現代監獄的社會職能作用理解不透，管理措施不能與時俱進。

（三）預期性態勢。隨著當下監獄建設的迅猛發展，監獄體制機制的改革不可避免，對警力資源的需求將有增無減。首先，專業分工逐步推開。隨著現行刑法、刑訴法的修正，罪犯的可改造性觀念、罪犯的關押模式都在調整，監獄傳統的治獄理念開始變化，罪犯分類、監獄分等等策略將在實踐中得到更加詳細地運用，監獄警察的專業化分工也將不可避免地得到實施。其次，專家治獄共識逐步形成。當下國家層面的監獄分類、罪犯分押正在大力推進，專業化的分工需要專家治獄，而專家治獄的前提則是需要有大量的專業性人才儲備。第三，警力資源不足矛盾進一步顯現。現階段，監獄行刑的標準不斷提升，用警崗位、數量在不斷攀升，但警力配置的標準一直未變，警力增量不足。與此同時，警力資源的結構性矛盾將越來越突出。這種結構性矛盾是指監獄行刑與管理專業人才在整個監獄警察隊伍所占比例的矛盾，專業知識、能力在警力資源中所占比例的矛盾。現代監獄中，非專業性警力資源比重越大，監獄行刑的質量和效益越低。

四、現代監獄警力資源的培育

監獄警力資源的培育需要站在關注監獄未來發展的高度上科學規劃。以培育專業技能為重點，科學規劃，漸次推進，分類訓練，使警力資源的培育與監獄發展的方向一致，達到滿足警力科學配置的需求。

（一）堅定目標，著力培育現代治獄專家。專家治獄是法治發展的必然結果，也是獄治文明發展的必然過程。首先，逐步建立專家培育機制。應當從監獄本質實現與現時發展需要的角度，充分考量監獄的社會職能，始終如一地堅持專家型人才培育理念不動搖，努力在監獄的具體實踐形成發現、培養、遴選、再培養的專家培育機制，并積極調整政策措施，為專家型人才的培育營造有利環境。其次，建立監獄專家實驗機制，為專家的成長搭建平臺。應當允許監獄警察在法律規范的框架內開展監獄行刑與管理實踐探索，應當容忍實踐探索的失敗與反復，為監獄警察的成長提供寬松的求知條件。第三，漸次培育一批專家型的監獄行刑與管理人才。在這批人才中，既要有實務的，又要有理論的。其核心是培育具有監獄行刑文化先進性眼光和監獄發展戰略性思維的人才。努力使大到監獄發展的方向、職能定位，小到監獄在押罪犯的教育矯正計劃，都要有專業的專家指導或者操作。

（二）分類訓練，不斷提升全體監獄警察的崗位技能。要堅持“目標一致與尊重個性化發展”的警務理念，加強分類訓練，目前的問題是監獄警力資源培訓的粗放和混同。粗放是指培訓只重形式，而對培訓的需求、培訓的內容沒有作精細化設計，對培訓效果重視程度不夠，時常出現培訓脫離實踐的現象；混同是指專業知識更新培訓與社會性知識普及培訓混為一談，不區別對象，不區別需求，雜亂地將沒有直接關聯的知識強加于培訓內容。分類訓練需要將現有警力資源作出適當的分類，有計劃地編排針對性的專業知識更新、專業能力提升、社會知識普及等訓練。第一，新招錄警察以專業基礎知識培訓與職業意識培育為重點。集中到正規的專業學院，以1-3年為限期，講授監獄行刑與監獄管理的基礎理論與基本知識。通過訓練達到四個目的：全面了解和科學認知現代監獄；對監獄工作有認同和歸屬感；基本掌握監獄工作的基本技能；過濾、淘汰不適宜人員，提高新警察隊伍的穩定性。第二，監獄一般警察以專業知識更新培訓為主。以專業培訓機構為主要承擔者，一般監獄警察每三年要有3-6個月的新知識、新技能脫產培訓。通過培訓達到兩個目的：更新對監獄發展新形勢、新任務的認知；增強專業技能，提高工作水平。第三，監獄領導的培訓應當以提升推進監獄發展能力為主導。以社會重點院校為培訓主體，監獄各級領導每兩年要參加三個月的社會發展形勢、現代監獄發展任務和方法論輪訓。通過輪訓達到三個目的：提升對監獄階段性社會職能和任務的認知；強化職責意識；學會發展新方法和管理新技能。尤其要加大社科建設與激勵，培養領導干部對監獄發展、監獄執法、教育改造的個業務技能的研究能力，促進監獄行刑與管理的創新發展。

（三）著眼發展，大力實施職業創新能力培養。首先，不斷強化職業認同感與職業歸屬感。開展監獄警察需求與心理研究，采取政策吸引、文化凝聚、情感感召等有效形式，著力化解不利于監獄警察職業歸屬感養成的各種消極思想和制度影響，在潛移默化中引導監獄警察將對待監獄工作的態度從生存依靠轉向職業喜好。其次，培育監獄警察的職業自學意識。幫助青年警察制定成長規劃，突出專業技能學習和創新能力培育，形成職業自學的推進機制；協助中老年警察落實學習計劃，完成崗位知識更新；深化領導干部的領導能力新思維、新方略的培育，優先推進監獄管理理論研究。第三、開展常態化的系統交流與社會再訓。一是加強地區之間、監獄之間的交流與學習，相互推進崗位技能的不斷提升。二是將監獄警察引入到社會生活大環境中，獲取新的信息知識，擴散思維，逐步擺脫監獄特有信息的束縛。第四，建立崗位創新資助機制。建立創新幫扶政策，形成有利于崗位創新的環境和條件；協調創新支援力量，幫助監獄警察分析崗位職責、任務和形勢，尋找職業技能創新突破點；獎勵創新成果，激發創新欲望。

五、現代監獄警力資源的科學運用

近年來，監獄警力資源補充遠遠不能滿足一線快速增長的警力需求。必須在科學認知現代監獄警務方略和創新警力資源培育的基礎上，改革監獄機構設置，理性評估警力資源，合理配置和科學使用警力資源。

（一）調整用警策略。監獄集行政管理與行刑執法于一體，監獄崗位有執法崗位與輔助崗位之分。剝離非執法崗位對警力資源的占用是當下科學使用警力資源的優選策略，這也是現代節約型政府建設的基本要求。一是建立輔警制度。可以將視頻監控、文字材料制作、報刊管理、罪犯生活物資供應、生產技術指導、獄務接待、公務員事務管理、監獄財務管理等非執法崗位警察數量壓縮，按照一定條件，優選適格的非警務人員參與崗位工作，輔助監獄警察管理監獄事務。二是吸納社會資源進監獄。推進監獄行刑社會化戰略，吸納社會資源參與罪犯教育改造活動。將罪犯文化教育、技能培訓、基本醫療等納入社會管理規劃之中；推進監獄行政后勤社會化管理。將物業、食堂、社區等職能社會化，最大限度地壓縮警察崗位。

（二）改革機構設置。基層監獄科室設置應當盡量合并同類項，不要求與上下對口設置單獨科室。由部門負責人統一協調各條線工作，實行警力資源綜合利用。機關科室只保留最低限度的精干力量，保障工作的正常運轉，壓縮非執法崗位警察充實一線。職能科室與基層監區（分監區）厘清職責，事權分清，不能混同或形成干擾。同時，要壓縮監獄非執法行政事務。監獄的一切事務應當圍繞監獄行刑運轉。監獄的非行刑事務不能影響基層一線的正常工作秩序。

（三）推行警力評估。加強監獄整體警力資源運用績效和監獄警察個體能力的評估。一是對監獄整體警力資源的評估。應當從監獄警力總數、人員結構、文化結構、學歷層次結構、團隊精神、既往工作績效等方面，對監獄警力資源整體進行有關團隊能力的剖析和綜合評價。綜合評價結果可作為招錄新警察、開展警察訓練的重要依據。依據該綜合評價，監獄可對現有警力資源進行必要的補充、調整和訓練，以期達到最佳的團隊狀態。二是對監獄警察個體能力的評估。主要是以警察個體的身體自然條件、文化程度、愛好特長、行為習慣、法紀意識、既往工作、團隊意識等，評價該警察個體的業務能力等級和適宜崗位或者工作范圍。監獄警察崗前或者接受臨時單項任務時都應該接受警力評估。由于警力評估不足而造成警務活動差錯的，應當按照領導干部職責，追究下達警務任務人員的責任。警察個體能力評估報告應當作為警察個人評優、晉升、換崗、淘汰的主要依據。監獄應當借此建立“問題警察”的處置制度與方法，區別違規違紀、身體健康、職業態度等不同原因作出相應的處理。

（四）優化警力配置。警力配置應當始終堅持向一線傾斜的原則。警力配置要考慮三個因素。一是警囚比例。根據關押罪犯的數量、類型和勞動任務的不同，不同的一線單位需要配置不同的警力資源。其最低標準必須同時滿足三個條件，即：日常工作的正常運轉，警察最低限度的休息休養，足夠的警戒應急力量。其中，應當合理設定監區關押規模，選擇匹配的勞動項目，綜合考慮值班需求、分管工作需求和管理幅度等因素，合理配置，科學用警。二是團隊合力。影響團隊合力的因素主要包括年齡結構合理、專業互補、文化互輔、性格氣質相容等。因此，配置警力應當做到：（1）年齡適當。堅持老中青相結合，以中青年為主的原則，尤其是一線監區年齡滿55周歲的原則上不得超過10%，參加工作未滿三年的一般不超過30%。（2）學科多樣。專業學科門類應當具有多樣性，但與監獄行刑相關的專業應該占70%以上（含第二專業）。（3）性格相容。警察個體之間的文化、性格差異能夠融合，團隊合力得以建立。（4）能力互補。能力互補可以彌補團隊中短板的不足，師帶徒，優帶差，在實踐中培育警力資源。三是領導集體的組合。監獄工作的實踐性需要管理經驗的傳承，安全需要穩定力量的支持。作為領導班子不僅需要創新的精神，更需要穩扎穩打的能力。因此，領導班子的配備要達到年齡梯次、知識結構、性格氣質、心理素養等互補。

（五）創新警力激勵。要堅持“集體與個人雙贏”的警務目標，建立有別于一般公務員管理的監獄警察激勵機制，充分挖掘警力資源潛能，為監獄行刑服務。宏觀上，應當從頂層設計開始，盡快建立監獄警察薪酬福利、職務待遇新標準，建立全新的具有活力的獎懲機制。微觀上，應當創造條件改善監獄警察的工作環境與條件，提供充足優惠的權益保障。一是改變對監獄警察工作質量、效益的評價內容與標準，將單一的結果考核修正為過程與結果相結合、重點與常規相結合并重的全過程考評。注重警察工作過程中主客觀因素的變化對工作結果的影響分析，做到評價公平公正，獎勤罰懶，獎優罰劣，維護警察合法權益。二是著力解決基層監獄警察編制與職位問題。單位行政級別限制了警察職位與職級編制，現行的職位與職級制度又限制了基層警察的晉升空間。一方面需要積極爭取改善基層監獄的職位與職級的編制數；另一方面，要實行職位與職級兩分開制度。應當按照縣級公務員標準來對待處在執法一線的監獄警察，對于在同一職位達到一定年限的警察實施職級晉升政策。三是深化上下級之間崗位、職務選任晉升機制。嚴格控制新招錄警察進機關數量，強化領導崗位任職的基層工作經歷，進一步推進上級崗位聘用人員的下級（基層）遴選機制，加大職務晉升向基層一線傾斜的政策力度，暢通基層警察的晉升渠道，有效調動基層警察的能動性。四是探索福利多樣化激勵。監獄警察工作既有行政性又有技術性。要在監獄警察崗位風險保障、工作項目獎勵、職稱津貼、科研資助等多種福利制度上加強探索，加大政策支持力度，激發監獄警察的工作潛能。

（責任編輯 趙海鷗）