美國(guó)民事調(diào)解系統(tǒng)培訓(xùn)考察報(bào)告

王學(xué)澤（司法部基層司副司長(zhǎng)）

賴(lài)咸森（上海市司法局）

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美國(guó)民事調(diào)解系統(tǒng)培訓(xùn)考察報(bào)告

王學(xué)澤（司法部基層司副司長(zhǎng)）

賴(lài)咸森（上海市司法局）

2015年10月中旬至11月初，司法部組織的“美國(guó)民事調(diào)解系統(tǒng)”培訓(xùn)班在美國(guó)伊利諾伊州和紐約進(jìn)行了培訓(xùn)考察。期間，聽(tīng)取了專(zhuān)家學(xué)者、法官、律師以及調(diào)解機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人講授的民事調(diào)解課程，實(shí)地參觀(guān)考察了部分法院和民事調(diào)解機(jī)構(gòu)，與相關(guān)人士舉行了座談，現(xiàn)場(chǎng)觀(guān)摩了調(diào)解模擬演示和仲裁案件實(shí)例。系統(tǒng)了解了美國(guó)聯(lián)邦和伊利諾伊州關(guān)于矛盾糾紛調(diào)解的法律及相關(guān)規(guī)定、調(diào)解組織的種類(lèi)和設(shè)置、人員組成和資質(zhì)、調(diào)解程序、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、調(diào)解協(xié)議效力和民事調(diào)解開(kāi)展的效果，專(zhuān)門(mén)考察了伊利諾伊州醫(yī)療糾紛和道路交通事故糾紛調(diào)解相關(guān)情況。通過(guò)培訓(xùn)考察，感到美國(guó)的民事調(diào)解有許多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。

一、美國(guó)民事調(diào)解系統(tǒng)的基本情況

民事調(diào)解在美國(guó)興起，基于以下原因：一是訴訟成本高昂。在訴訟過(guò)程中，許多當(dāng)事人不僅要支付訴訟費(fèi)、律師費(fèi)，還需支付證人出庭作證費(fèi)用。以醫(yī)患糾紛案件為例，如果有醫(yī)學(xué)專(zhuān)家出庭作證，作證費(fèi)用為每天5000美元，致使很多低收入當(dāng)事人無(wú)力承擔(dān)。二是法庭審理效率顯著下降。陪審團(tuán)是美國(guó)司法的一大特色，索賠金額超過(guò)20美元的民事案件，當(dāng)事人即可申請(qǐng)陪審團(tuán)審理。這樣盡管能夠較好地體現(xiàn)公平原則，但效率低、耗時(shí)長(zhǎng)。加之美國(guó)司法體系設(shè)置復(fù)雜、審判層級(jí)多，訴訟周期漫長(zhǎng)，許多民事案件往往需3至5年才能審結(jié)。三是不利于保護(hù)當(dāng)事人隱私。美國(guó)法院系統(tǒng)案件審理信息公開(kāi)，美國(guó)公眾可以通過(guò)法院的官方網(wǎng)站以及公報(bào)、報(bào)紙等進(jìn)行查詢(xún)，難免涉及當(dāng)事人隱私，特別是對(duì)一些企業(yè)商業(yè)信譽(yù)和社會(huì)聲譽(yù)造成不良影響 。四是對(duì)庭審結(jié)果不滿(mǎn)。很多案件中，當(dāng)事人雙方對(duì)法庭的判決結(jié)果都不滿(mǎn)意，認(rèn)為對(duì)自己不利，因而很難做到心悅誠(chéng)服、案結(jié)事了。在此情況下，美國(guó)司法界嘗試運(yùn)用和推動(dòng)調(diào)解等替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制，并得到社會(huì)的理解和接受，取得了不錯(cuò)的效果。

（一）調(diào)解機(jī)構(gòu)與調(diào)解員

1.調(diào)解機(jī)構(gòu)。美國(guó)的調(diào)解機(jī)構(gòu)眾多、種類(lèi)繁雜，總體上可以分為官方主辦的調(diào)解機(jī)構(gòu)和民間建立的調(diào)解機(jī)構(gòu)兩類(lèi)。當(dāng)事人可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)附設(shè)的調(diào)解機(jī)構(gòu)、法院附設(shè)的調(diào)解機(jī)構(gòu)或者社區(qū)調(diào)解中心來(lái)解決糾紛。調(diào)解利用率居前的政府機(jī)構(gòu)有：衛(wèi)生和公共服務(wù)部、公平就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)、聯(lián)邦調(diào)停調(diào)解局等。

聯(lián)邦調(diào)停調(diào)解局（Federal Mediation and Conciliation Service，簡(jiǎn)稱(chēng)FMCS）建立于1947年，因一系列勞動(dòng)糾紛和日益增加的罷工及游行而產(chǎn)生，在全美擁有170名專(zhuān)職調(diào)解員，每年調(diào)解勞動(dòng)糾紛5000件以上。FMCS在處理一些重大事件中發(fā)揮了重要作用，先后調(diào)解了美國(guó)土著部族100年來(lái)的土地糾紛、美國(guó)職棒大聯(lián)盟球員協(xié)會(huì)和美國(guó)職棒大聯(lián)盟之間的沖突、2002年西海岸罷工引起的海關(guān)10天關(guān)閉（經(jīng)濟(jì)損失每天10億美元）等。FMCS在50多個(gè)國(guó)家建立了專(zhuān)門(mén)的調(diào)解管理項(xiàng)目和管理團(tuán)隊(duì)。

民間調(diào)解機(jī)構(gòu)（一般稱(chēng)調(diào)解公司或替代性爭(zhēng)端解決中心）在美國(guó)數(shù)量龐大，既有私人設(shè)立的，也有政府資助的，既有收費(fèi)的，也有不收費(fèi)的，調(diào)解領(lǐng)域廣泛。社區(qū)調(diào)解中心在全美范圍內(nèi)都存在，調(diào)解社區(qū)內(nèi)的糾紛。全美司法仲裁調(diào)解服務(wù)有限公司（Judicial Arbitration and Mediation Service，JAMS）是世界上最大的私人性質(zhì)的民商事糾紛訴訟外解決的機(jī)構(gòu)，它的服務(wù)內(nèi)容幾乎涵蓋了所有訴訟外的糾紛解決方式，平均每年處理的案件數(shù)量為11000件，營(yíng)業(yè)收入數(shù)千萬(wàn)美元。

2.調(diào)解員。（1）人員構(gòu)成。擔(dān)任調(diào)解員的人通常包括：律師、法學(xué)專(zhuān)家、心理專(zhuān)家、退休法官和牧師。調(diào)解員大多數(shù)為兼職，專(zhuān)職的調(diào)解員主要受聘于私營(yíng)的調(diào)解公司。一些法官退休后，由于專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)突出，也可能受聘于調(diào)解公司擔(dān)任調(diào)解員。調(diào)解員的來(lái)源非常廣泛，例如麥克萊恩縣替代性爭(zhēng)議解決中心的調(diào)解員均為志愿者，他們可能是律師、法科學(xué)生、退休法官、公務(wù)員、商業(yè)人士等。 在美國(guó)，律師擔(dān)任調(diào)解員的情況非常普遍。絕大部分民事案件的調(diào)解，都有律師的參與。由于美國(guó)的法律體系龐雜浩繁，各州法律又不盡相同，當(dāng)事人在如何適用法律上無(wú)所適從。律師不僅熟悉法律，而且具有豐富的出庭應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)解時(shí)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。特別是一些商事案件和具有給付內(nèi)容的糾紛，調(diào)解員基本都由律師擔(dān)任。

（2） 業(yè)務(wù)培訓(xùn)。伊利諾伊州法院、律師事務(wù)所、替代性爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)十分重視調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。例如，麥克萊恩縣替代性爭(zhēng)議解決中心的調(diào)解員，如果不是法律職業(yè)人士，必須經(jīng)過(guò)50個(gè)小時(shí)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。芝加哥爭(zhēng)端解決中心要求，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，學(xué)員應(yīng)對(duì)調(diào)解有基本的理解、擁有解決爭(zhēng)端的下列主要技能：創(chuàng)造性地解決問(wèn)題，積極的傾聽(tīng)，情緒管理，通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化，有效的提出問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)圍繞這些技能來(lái)設(shè)計(jì)培訓(xùn)模塊，形式多樣，包括講座式、圓桌沙龍、案例模擬、現(xiàn)場(chǎng)觀(guān)摩等。

（3）行為規(guī)范。美國(guó)律師協(xié)會(huì)制定的《調(diào)解員行為規(guī)范準(zhǔn)則樣本》為許多調(diào)解機(jī)構(gòu)所推崇，要求調(diào)解員應(yīng)遵循以下道德準(zhǔn)則：調(diào)解員應(yīng)中立、誠(chéng)實(shí)、稱(chēng)職和公正；如因過(guò)去或當(dāng)下的人際關(guān)系而產(chǎn)生利益沖突，調(diào)解員應(yīng)主動(dòng)回避；調(diào)解員應(yīng)避免未來(lái)的利益沖突；調(diào)解員應(yīng)預(yù)先告知當(dāng)事人可能引起不公正或引起不公正印象的任何事實(shí)和環(huán)境；調(diào)解員不能向當(dāng)事人招攬法律業(yè)務(wù)；調(diào)解員應(yīng)當(dāng)保守調(diào)解過(guò)程中所獲知的機(jī)密信息，不能以證人身份就自己調(diào)解過(guò)的糾紛出庭作證；調(diào)解員不能和主審法官溝通；調(diào)解員應(yīng)及時(shí)披露所有費(fèi)用和花銷(xiāo)。

（二）調(diào)解費(fèi)用及經(jīng)費(fèi)來(lái)源

美國(guó)的民事調(diào)解包括收費(fèi)的調(diào)解和不收費(fèi)的調(diào)解。私營(yíng)的調(diào)解公司和律師擔(dān)任調(diào)解員的案件，一般都會(huì)向當(dāng)事人收取費(fèi)用。通常按小時(shí)計(jì)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)是每小時(shí)175-425美元，如圣路易斯為每小時(shí)275美元。調(diào)解員的前期準(zhǔn)備工作也是按小時(shí)收費(fèi)的。另外，每一方當(dāng)事人還需要支付一定數(shù)額的調(diào)解管理費(fèi)用。粗略計(jì)算，一起民事案件從受理到調(diào)解終結(jié)通常要花費(fèi)當(dāng)事人3000到4000美元；即使調(diào)解不成功，當(dāng)事人仍然要支付同樣的費(fèi)用。一些法院附設(shè)的調(diào)解中心，例如伊利諾伊州麥克萊恩縣替代性爭(zhēng)端解決中心對(duì)索賠不超過(guò)5萬(wàn)美元的民事案件，不收取任何費(fèi)用。

一些社區(qū)調(diào)解中心調(diào)解民事案件不收費(fèi)。如調(diào)解項(xiàng)目評(píng)估和沖突解決中心、原野沖突調(diào)解中心等機(jī)構(gòu)始終堅(jiān)持調(diào)解糾紛不收取費(fèi)用，其運(yùn)轉(zhuǎn)的資金主要來(lái)自于政府、法院以及私人基金會(huì)的資助，還有很大一部分來(lái)自于培訓(xùn)調(diào)解員所收取的培訓(xùn)費(fèi)。這些調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解員多為志愿者，無(wú)償服務(wù)，志愿者將調(diào)解視為職業(yè)發(fā)展中的機(jī)會(huì)和有意義的培訓(xùn)。

（三）調(diào)解的實(shí)施

1.調(diào)解的適用范圍。美國(guó)的調(diào)解只適用于民事案件，刑事案件和行政案件不能調(diào)解。民事調(diào)解的范圍大體包括：商業(yè)合同、侵權(quán)、雇傭糾紛等民事糾紛；家庭糾紛，尤其是涉及孩子的撫養(yǎng)和探視權(quán)；小額債權(quán)債務(wù)糾紛；鄰里、人際關(guān)系糾紛；環(huán)境、公共政策案件。適于調(diào)解的案件一般具有以下特點(diǎn)：一是當(dāng)事人可能在未來(lái)要繼續(xù)維持現(xiàn)有的關(guān)系；二是多屬道德規(guī)范調(diào)整的范圍，法律性、對(duì)抗性不強(qiáng)；三是具有通過(guò)建設(shè)性的方案加以解決的可能性；四是有益于改進(jìn)雙方未來(lái)的關(guān)系；五是涉及的問(wèn)題具有協(xié)調(diào)和平衡的可能性。

2.調(diào)解的啟動(dòng)。一般由雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，同意采取調(diào)解方式解決糾紛，共同選擇調(diào)解人進(jìn)行調(diào)解。也有一部分案件是由法官?gòu)?qiáng)令當(dāng)事人先行調(diào)解。

3.調(diào)解的基本步驟。調(diào)解之前，調(diào)解員要做大量的前期準(zhǔn)備工作，如了解案情、查閱案卷、查詢(xún)法律、制定調(diào)解方案等。一切準(zhǔn)備就緒后，與當(dāng)事人約定調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)，并按照以下步驟調(diào)解。

（1）介紹案情。即在開(kāi)始階段，先由調(diào)解員設(shè)定調(diào)解的基調(diào)，向當(dāng)事人介紹自己的背景或?qū)I(yè)素養(yǎng)，設(shè)定調(diào)解的目標(biāo)框架，解釋調(diào)解的步驟以及雙方希望通過(guò)調(diào)解解決的事項(xiàng)。同時(shí)，要確定所有能夠做決定的人都在場(chǎng)，承諾調(diào)解的保密性并尋求雙方對(duì)保密性和程序的認(rèn)可。雙方當(dāng)事人分別陳述，介紹糾紛基本情況并表明所希望達(dá)到的目標(biāo)，提供相關(guān)材料與證據(jù)。

（2）尋求共同點(diǎn)。一是發(fā)掘問(wèn)題。確定、澄清和分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因、背景和癥結(jié)所在，認(rèn)真傾聽(tīng)各方當(dāng)事人的陳述。二是尋找切合點(diǎn)。確定、澄清和分析當(dāng)事人的利益所在，確定雙方共同的、均可接受的目標(biāo)。

（3）提供方案。調(diào)解員列出可供選擇的幾種選擇方案，包括一般選擇方案和替代方案，幫助當(dāng)事人對(duì)所有方案進(jìn)行評(píng)估，分析各種方案的合法性、公平性。

（4）解決糾紛。即簽訂調(diào)解協(xié)議。在前述工作的基礎(chǔ)上，雙方作出承諾以解決紛爭(zhēng)。制作書(shū)面調(diào)解協(xié)議，協(xié)議應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足雙方的利益需要、簡(jiǎn)明扼要、具有合法性與可執(zhí)行性，并載明協(xié)議履行的時(shí)間。

調(diào)解協(xié)議具有民事合同效力，當(dāng)事人一般會(huì)自覺(jué)履行。當(dāng)事人也可以向法院提出申請(qǐng)，經(jīng)由法官出具法律文書(shū)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行認(rèn)可后，調(diào)解協(xié)議即具有強(qiáng)制執(zhí)行力。整個(gè)調(diào)解過(guò)程一般在一天之內(nèi)結(jié)束，通常從上午9點(diǎn)到下午6點(diǎn)之前。如果在這個(gè)期限內(nèi)沒(méi)有達(dá)成協(xié)議，則意味著調(diào)解不成功。

（四）對(duì)低收入人群的調(diào)解服務(wù)與法律援助

一些法律援助機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)針對(duì)低收入人群提供調(diào)解服務(wù)和法律援助。如林肯土地法律援助基金會(huì)公司，是由政府資助的專(zhuān)門(mén)為低收入人群提供法律援助的私人機(jī)構(gòu)。該公司雇傭了幾十名援助律師，在南伊利諾伊州設(shè)立了5個(gè)分支機(jī)構(gòu)，服務(wù)區(qū)域達(dá)8.4萬(wàn)余平方公里，覆蓋了南伊利諾伊州2/3的面積。該公司每年為40余萬(wàn)低收入當(dāng)事人提供服務(wù)，特別是對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)案件、教育類(lèi)案件、涉及殘疾人的案件實(shí)行強(qiáng)制調(diào)解。調(diào)解案件每件收費(fèi)400～600美元，比通常的律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低很多，支付仍然有困難的當(dāng)事人還可以申請(qǐng)免費(fèi)。

（五）調(diào)解的指導(dǎo)和管理

1.法院的推動(dòng)。在美國(guó)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)對(duì)民事調(diào)解進(jìn)行管理。可以說(shuō)，法院是民事調(diào)解的組織者、指導(dǎo)者和推動(dòng)者。如伊利諾伊州，最高法院制定了專(zhuān)門(mén)規(guī)范民事調(diào)解的法規(guī)和程序規(guī)則，有些法院制作了調(diào)解員名冊(cè)供當(dāng)事人選擇，有的法院為調(diào)解機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)資助。有些州的法律明確規(guī)定，對(duì)于離婚案件、涉及未成年子女撫養(yǎng)和探視的糾紛以及小額債務(wù)糾紛必須先行調(diào)解。另外，如果法官認(rèn)為某件民事案件更適合調(diào)解，可以強(qiáng)令當(dāng)事人先行調(diào)解。正是由于法院和法官對(duì)調(diào)解不遺余力的推動(dòng)，才使得90%以上的案件經(jīng)由調(diào)解結(jié)案。

2.調(diào)解機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的管理。調(diào)解員負(fù)責(zé)人（管理者）有6大職責(zé)：（1）對(duì)案件和調(diào)解行為負(fù)責(zé)；（2）組織專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)；（3）提供專(zhuān)業(yè)支持或咨詢(xún)；（4）會(huì)員服務(wù)，促進(jìn)調(diào)解員的職業(yè)發(fā)展；（5）會(huì)員日常管理；（6）對(duì)外宣傳，促進(jìn)社會(huì)對(duì)調(diào)解的利用。加強(qiáng)對(duì)調(diào)解的管理，目的是建立支持和引導(dǎo)調(diào)解工作的系統(tǒng)，為調(diào)解員提供必要的協(xié)助。

二、對(duì)美國(guó)民事調(diào)解的總體評(píng)價(jià)

美國(guó)民事調(diào)解的運(yùn)用非常廣泛。一般糾紛起訴到法院后，在進(jìn)入訴訟程序前法官會(huì)告知當(dāng)事人可以采用調(diào)解的方式（非強(qiáng)制調(diào)解）解決糾紛。但有些州的法律規(guī)定或法院會(huì)命令某些糾紛的當(dāng)事人先行調(diào)解（強(qiáng)制調(diào)解）。有些合同雙方會(huì)約定發(fā)生爭(zhēng)議必須先行調(diào)解才能進(jìn)行訴訟，這時(shí)調(diào)解就是一個(gè)必經(jīng)程序，并且雙方要遵循善意條款，即要坦誠(chéng)調(diào)解，但不要求必須達(dá)成調(diào)解協(xié)議。一旦進(jìn)入調(diào)解程序，調(diào)解員會(huì)與雙方當(dāng)事人約定調(diào)解的具體截止日期，很多案件往往2～3個(gè)小時(shí)就能結(jié)案，目的是防止濫用調(diào)解、提高調(diào)解效率。如果在約定的時(shí)間內(nèi)雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議，即為調(diào)解不成。但是也有一些調(diào)解不成的案件在進(jìn)入訴訟程序之前，當(dāng)事人再次請(qǐng)求調(diào)解并最終達(dá)成協(xié)議。

推動(dòng)民事調(diào)解，法院是最大的受益者。據(jù)了解，伊利諾伊州各級(jí)法院去年受理案件約340萬(wàn)件。僅香檳郡巡回法院年均受理案件就達(dá)4萬(wàn)件，而該院只有11名法官。如此龐大的案件如果都依靠法院開(kāi)庭審理，勢(shì)必造成大量的案件長(zhǎng)期積壓、久拖不決，法院自身也會(huì)不堪重負(fù)。因此，法院極力推動(dòng)包括調(diào)解在內(nèi)的訴訟外糾紛解決方式。實(shí)際上，大部分案件也都在庭審前得到解決，包括審前和解、辯訴交易等。香檳郡巡回法院瓊斯法官（Hon.Judge Michael Jones）介紹說(shuō)：他每月經(jīng)手的民事案件，平均只有1件進(jìn)入庭審，大部分案件進(jìn)入調(diào)解或被駁回。他本人審理的案件每年只有8到9件，這些案件都是有示范作用的典型案件。 2008年次貸危機(jī)以來(lái)，房產(chǎn)抵押案件激增。當(dāng)事人起訴后，法官通常要求房產(chǎn)持有人與銀行先行和解。如果銀行方的代表不到庭，法官將直接駁回案件。因此，通過(guò)調(diào)解的方式處理房產(chǎn)抵押糾紛，達(dá)到了雙贏(yíng)的社會(huì)效果，房屋持有人能繼續(xù)住在房子里，銀行也能按照協(xié)議逐步收回貸款。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)90%以上的民事糾紛都通過(guò)調(diào)解方式解決，調(diào)解作為“替代性”糾紛解決方式中最重要的一種，實(shí)際上已成為了美國(guó)最為普遍的糾紛解決方式。可以說(shuō)，調(diào)解已經(jīng)深入人心，成為美國(guó)社會(huì)解決矛盾的一種文化現(xiàn)象，得到社會(huì)各界特別是法律職業(yè)人的共同認(rèn)可，在合同中普遍會(huì)加入調(diào)解條款，連基礎(chǔ)教育中都會(huì)開(kāi)設(shè)調(diào)解課，讓孩子從小樹(shù)立用調(diào)解化解糾紛的理念。盡管美國(guó)民事調(diào)解起步較晚，但理念新、進(jìn)展快、效果好，化解矛盾糾紛的主體和手段多元，調(diào)解已經(jīng)融入很多美國(guó)人的日常生活。

三、啟示與思考

盡管中美兩國(guó)國(guó)情和法律制度不同，但同樣都面臨著矛盾糾紛數(shù)量大幅上升，法院審判壓力陡增的問(wèn)題，僅靠訴訟手段難以獨(dú)自化解。美國(guó)民事調(diào)解實(shí)踐中的一些經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們借鑒。

（一）更新理念切實(shí)提高全社會(huì)的調(diào)解意識(shí)

在美國(guó)，沒(méi)有法定的政府機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)和推動(dòng)民事調(diào)解，但包括調(diào)解在內(nèi)的ADR發(fā)展迅速，效果顯著。究其原因，既有社會(huì)發(fā)育比較成熟、社團(tuán)組織發(fā)達(dá)、公民自律性強(qiáng)的因素，也有調(diào)解理念即對(duì)調(diào)解的理解認(rèn)識(shí)因素。培訓(xùn)考察期間所接觸到的各類(lèi)人士，無(wú)論法官、學(xué)者、律師還是調(diào)解人員、社會(huì)志愿者都將做好調(diào)解視為自己所應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任，與本職工作同等重要，并沒(méi)有把調(diào)解單純的當(dāng)作是政府、法院或調(diào)解機(jī)構(gòu)的責(zé)任。基于這種理念，一些知名的法學(xué)、心理學(xué)教授走出象牙塔傾心研究民事調(diào)解，法官們審案時(shí)主動(dòng)引導(dǎo)甚至強(qiáng)制部分當(dāng)事人先行調(diào)解，一些法院放手將部分民事案件委托調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解，許多法院、政府部門(mén)和社會(huì)組織熱心為調(diào)解機(jī)構(gòu)提供資金，許多熱心人士成立調(diào)解機(jī)構(gòu)并始終堅(jiān)持免費(fèi)調(diào)解，大量的社會(huì)志愿者不計(jì)報(bào)酬義務(wù)調(diào)解，很多學(xué)校在基礎(chǔ)教育中開(kāi)設(shè)調(diào)解課。正是由于這種共同的社會(huì)責(zé)任感和使命感，在潛移默化之中形成了全社會(huì)都關(guān)心支持參與調(diào)解的氛圍，成為美國(guó)社會(huì)解決矛盾的一種文化現(xiàn)象。人民調(diào)解在我國(guó)有著悠久的歷史和廣泛的群眾基礎(chǔ)，調(diào)解組織和調(diào)解人員眾多，近年來(lái)人民調(diào)解組織化解矛盾糾紛效果顯著、成績(jī)斐然。但不可否認(rèn)，在一些地方、部門(mén)、單位和部分群眾中，仍然存在著“人民調(diào)解是政府或者司法行政部門(mén)的事，與己無(wú)關(guān)”的想法，而沒(méi)有將人民調(diào)解看作是全社會(huì)和每個(gè)公民共同的社會(huì)責(zé)任。導(dǎo)致一些地區(qū)對(duì)人民調(diào)解重視不夠、投入不足，社會(huì)組織和群眾參的積極性不高，加上指導(dǎo)手段單一、宣傳流于形式，因而全社會(huì)理解支持參與調(diào)解工作的氛圍尚未全面形成。需要學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)民事調(diào)解的理念，切實(shí)改進(jìn)指導(dǎo)手段，豐富宣傳形式和受眾面，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極性，增強(qiáng)全社會(huì)的調(diào)解意識(shí)，形成全社會(huì)支持參與人民調(diào)解的局面，使人民調(diào)解真正成為群眾解決矛盾糾紛的首選方式。同時(shí)，由于我國(guó)人民調(diào)解實(shí)行不收費(fèi)制度，經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題始終困擾著工作的發(fā)展，需要各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)切實(shí)加大支持力度，增加投入，解決人民調(diào)解組織工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，并鼓勵(lì)社會(huì)組織為人民調(diào)解工作提供各種幫助支持，為人民調(diào)解工作順利開(kāi)展提供保障。

（二）改進(jìn)宣傳培訓(xùn)提高人民調(diào)解工作公信力

培訓(xùn)考察期間，位于芝加哥市的爭(zhēng)端解決中心開(kāi)展的培訓(xùn)課程讓我們很受啟發(fā)。該中心所針對(duì)的目標(biāo)人群，并不局限于現(xiàn)有的調(diào)解人員，而是包括了社團(tuán)管理者、人力資源專(zhuān)業(yè)人士、社會(huì)工作者、心理學(xué)家、律師、教師和其他涉及沖突管理的人員。這種真正面向社會(huì)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，不僅廣泛而有效地宣傳了調(diào)解工作，提高了調(diào)解的社會(huì)認(rèn)知度，也為各類(lèi)社會(huì)有識(shí)之士加入調(diào)解員隊(duì)伍提供了契機(jī)。該中心對(duì)外宣傳的關(guān)鍵詞——“學(xué)習(xí)調(diào)解，改變你的世界”，面向的是社會(huì)各行各業(yè)有可能成為調(diào)解員的潛在人群。原野沖突調(diào)解中心（Prairie Land Conflict Mediation Center），面向社會(huì)開(kāi)設(shè)各種培訓(xùn)課程，其中有一門(mén)課程針對(duì)的目標(biāo)人群是經(jīng)常吵架、關(guān)系不和的夫妻。該中心喬伊?喬治女士為我們授課時(shí)，將學(xué)員分為幾組，每組學(xué)員自定內(nèi)容并模擬調(diào)解員和當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)演示糾紛調(diào)解過(guò)程，喬伊?喬治女士靠前指揮，邊觀(guān)察邊輔導(dǎo)，培訓(xùn)形式活潑、課堂氣氛活躍，寓教于樂(lè)，學(xué)員受益匪淺。在伊利諾伊大學(xué)香檳分校法學(xué)院模擬法庭，知名法學(xué)教授馬克?安塞爾和一位資深律師以及四名法學(xué)碩士、博士研究生為我們演示了一起房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛調(diào)解的全過(guò)程，調(diào)解人態(tài)度平和、思維敏捷，分析入情入理，論理絲絲入扣，過(guò)程有條不紊，駕馭調(diào)解的能力和服務(wù)當(dāng)事人的真誠(chéng)令人贊嘆。參與模擬演示的人嚴(yán)肅認(rèn)真、一絲不茍，體現(xiàn)了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度。學(xué)員們?nèi)缤砼R其境，上了一場(chǎng)生動(dòng)的調(diào)解教學(xué)課，真實(shí)的感受到了調(diào)解的魅力，一場(chǎng)模擬演示課的效果遠(yuǎn)勝于一場(chǎng)理論課。在我國(guó)，人民調(diào)解培訓(xùn)對(duì)象主要是人民調(diào)解員和調(diào)解指導(dǎo)管理人員，培訓(xùn)的內(nèi)容多是介紹形勢(shì)任務(wù)、講解法律法規(guī)、提出工作要求，培訓(xùn)受眾面窄、內(nèi)容呆板、形式僵化，至于現(xiàn)場(chǎng)演示調(diào)解過(guò)程、傳授調(diào)解技巧則更為欠缺，這種培訓(xùn)由于不接地氣而影響了實(shí)際效果。應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)的做法，以增強(qiáng)人民調(diào)解員的實(shí)戰(zhàn)能力為目標(biāo)，認(rèn)真設(shè)計(jì)培訓(xùn)模式和板塊，努力充實(shí)培訓(xùn)內(nèi)容，活躍培訓(xùn)形式，豐富培訓(xùn)手段，改變重說(shuō)教輕實(shí)踐的傾向，使調(diào)解員的能力真正得到提高。應(yīng)加強(qiáng)與法學(xué)院校合作，開(kāi)展調(diào)解理論研究和教學(xué)實(shí)踐，組織法學(xué)專(zhuān)家和學(xué)生選擇典型案例進(jìn)行教學(xué)演示，制成影像資料作為調(diào)解員培訓(xùn)的教材，把調(diào)解理論研究和教學(xué)成果與調(diào)解培訓(xùn)和實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以指導(dǎo)調(diào)解工作更好的開(kāi)展。應(yīng)當(dāng)樹(shù)立培訓(xùn)也是宣傳的意識(shí)，使調(diào)解培訓(xùn)走進(jìn)社區(qū)、走進(jìn)鄉(xiāng)村、走進(jìn)工廠(chǎng)車(chē)間，走向社會(huì)，通過(guò)培訓(xùn)向更多的公民宣傳人民調(diào)解知識(shí)，調(diào)解的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，使調(diào)解培訓(xùn)的過(guò)程變成調(diào)解宣傳的過(guò)程，變成提高調(diào)解社會(huì)知曉率和壯大調(diào)解隊(duì)伍的過(guò)程。

（三）加強(qiáng)素質(zhì)建設(shè)提高調(diào)解員隊(duì)伍的整體水平

美國(guó)調(diào)解的迅速發(fā)展得益于一大批高素質(zhì)的調(diào)解員隊(duì)伍。其調(diào)解員的主要來(lái)源包括：數(shù)量龐大的律師、熱心調(diào)解的退休法官、市場(chǎng)化運(yùn)作的調(diào)解服務(wù)公司所聘用的調(diào)解員以及熱心調(diào)解的高素質(zhì)的社會(huì)志愿者。在我國(guó)，人民調(diào)解員老齡化、缺乏專(zhuān)業(yè)背景、文化程度不高的情況比較普遍，調(diào)解員總量逐年遞減、后繼乏人的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起高度重視。應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，采取切實(shí)有效的措施，努力改變目前的狀況：一是加快推進(jìn)人民調(diào)解員職業(yè)化。在行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性領(lǐng)域，特別是在縣（市、區(qū)）以上層面探索人民調(diào)解員職業(yè)化的途徑，積極爭(zhēng)取將人民調(diào)解員納入職業(yè)序列，明確職業(yè)地位、職業(yè)待遇保障。二是在結(jié)合各地實(shí)際，建立人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)人才庫(kù)。人員來(lái)源主要包括熱心調(diào)解工作的人大代表、政協(xié)委員，法律專(zhuān)業(yè)人士、醫(yī)療、勞動(dòng)保障等專(zhuān)業(yè)人士和高素質(zhì)人才。充分發(fā)揮人才庫(kù)的作用，遇有疑難復(fù)雜民間糾紛，借助人才庫(kù)選取專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行咨詢(xún)和幫助調(diào)解。三是加大培養(yǎng)力度。地市級(jí)以上司法行政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)政法院校的合作，制定培訓(xùn)規(guī)劃和大綱，明確教學(xué)內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)有調(diào)解員隊(duì)伍中定期擇優(yōu)選送人員進(jìn)行培養(yǎng)，合格后從事人民調(diào)解工作，并規(guī)定服務(wù)年限，以確保隊(duì)伍的穩(wěn)定和素質(zhì)的提高。這些工作需要得到地方各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)以及相關(guān)院校的支持與配合。

（四）加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)改進(jìn)調(diào)解工作質(zhì)量

在美國(guó)，由于沒(méi)有明確的政府部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)民事調(diào)解，因而民事調(diào)解機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、組織形式、場(chǎng)所設(shè)置、人員組成、運(yùn)作模式各不相同。培訓(xùn)期間，我們考察的調(diào)解機(jī)構(gòu)名稱(chēng)性質(zhì)各異，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)牌標(biāo)識(shí)制度，場(chǎng)所設(shè)施十分簡(jiǎn)單，與我國(guó)規(guī)范化的人民調(diào)解委員會(huì)相比略顯遜色，但這些并沒(méi)有影響其民事調(diào)解的效果，反而使每個(gè)調(diào)解機(jī)構(gòu)能夠更好地發(fā)揮自己的特色。我們感到，與外表和形式相比，美國(guó)的民事調(diào)解更注重內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，外疏內(nèi)緊、粗中有細(xì)。特別是在一些調(diào)解細(xì)節(jié)的處理上，體現(xiàn)了處處為當(dāng)事人著想的人性化特點(diǎn)。比如，美國(guó)的調(diào)解機(jī)構(gòu)都開(kāi)設(shè)了推廣網(wǎng)站，當(dāng)事人如果選擇調(diào)解員，可以預(yù)先搜索調(diào)解公司的網(wǎng)站，了解調(diào)解員的經(jīng)歷、背景與專(zhuān)業(yè)能力，從而選擇自己最中意的調(diào)解員。當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解時(shí)，按規(guī)定必須與調(diào)解員簽訂協(xié)議，詳細(xì)地列舉有關(guān)事項(xiàng)并予以明確，包括調(diào)解有無(wú)約束力、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解日期與場(chǎng)所、截止日期（何時(shí)結(jié)束調(diào)解）、保密性要求、調(diào)解員職責(zé)等。一些調(diào)解機(jī)構(gòu)還將新技術(shù)、新手段應(yīng)用到調(diào)解實(shí)踐中。如在調(diào)解醫(yī)療糾紛中引入動(dòng)漫技術(shù)，完整地復(fù)原手術(shù)的過(guò)程，直觀(guān)地展現(xiàn)給當(dāng)事人，即使外行也能一目了然；在調(diào)解交通事故糾紛中，播放行車(chē)記錄儀錄制的圖像等。新技術(shù)、新手段的應(yīng)用為糾紛順利化解發(fā)揮了積極作用。我們?cè)谌嗣裾{(diào)解委員會(huì)建設(shè)中，更注重的是硬件設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)整齊劃一，如辦公場(chǎng)所、調(diào)解場(chǎng)地、印章標(biāo)牌標(biāo)識(shí)、規(guī)章制度、文書(shū)檔案等都要求統(tǒng)一的模式，這些對(duì)做好調(diào)解工作固然重要。但對(duì)一些更重要的內(nèi)在的和細(xì)節(jié)的問(wèn)題卻往往忽視，致使一些地方的調(diào)解工作仍處在粗放型狀態(tài)，影響了調(diào)解質(zhì)量，使一些糾紛難以達(dá)成和解或者調(diào)解協(xié)議得不到很好的履行。一些地方雖然建立了各種規(guī)章制度，但針對(duì)性、操作性不強(qiáng)，難以落地，無(wú)法真正得到落實(shí)。進(jìn)一步加強(qiáng)制度化、規(guī)范化建設(shè)，重在實(shí)質(zhì)、重在細(xì)節(jié)、重在落實(shí)，只有這樣人民調(diào)解工作的質(zhì)量才能得到提高。

（五）爭(zhēng)取法院支持完善訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制

美國(guó)民事調(diào)解的發(fā)展離不開(kāi)法院的大力支持和積極推動(dòng)。《替代性爭(zhēng)議解決法》強(qiáng)制要求聯(lián)邦地區(qū)法院向民事訴訟當(dāng)事人提供替代性爭(zhēng)議解決服務(wù)。全美各級(jí)法院根據(jù)法律法規(guī)的要求，積極推動(dòng)調(diào)解等ADR措施。ADR已成為很多地區(qū)法院和法官采用的固定程序和常規(guī)案件管理實(shí)踐。許多法院建立了“和解周”制度——法院休庭一周，并允許待庭審的當(dāng)事人使用審理廳，在調(diào)解員幫助下調(diào)解糾紛；或由法官任命資深律師、法學(xué)家或地方裁判官為特別長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛。有的法院充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，例如，庫(kù)克縣巡回法院每年將大約1500件糾紛委托芝加哥爭(zhēng)端解決中心（Center for Conflict Resolution）進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)大力推行強(qiáng)制仲裁，設(shè)立強(qiáng)制仲裁中心，年均處理仲裁案件多達(dá)5000件，極大地提高了司法效率，緩解了法院的審判壓力。在我國(guó)，經(jīng)過(guò)近幾年的實(shí)踐，人民調(diào)解與司法調(diào)解有機(jī)銜接以及訴調(diào)對(duì)接工作已經(jīng)取得了很好的經(jīng)驗(yàn)，今后需要進(jìn)一步豐富和完善。各級(jí)司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加強(qiáng)與基層人民法院的溝通，在發(fā)揮退休法官作用的基礎(chǔ)上，充分整合社會(huì)資源，通過(guò)設(shè)立人民調(diào)解室、接受法院委托調(diào)解等方式進(jìn)一步強(qiáng)化訴調(diào)對(duì)接工作，使更多的糾紛在進(jìn)入訴訟渠道之前得到化解。同時(shí)，進(jìn)一步完善人民陪審員制度、司法確認(rèn)制度、人民調(diào)解員旁聽(tīng)庭審制度等，切實(shí)提升人民調(diào)解質(zhì)量與水平。

人民調(diào)解在我國(guó)有著悠久的歷史和光榮的傳統(tǒng)，是我國(guó)人民獨(dú)創(chuàng)的具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律制度，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著“第一道防線(xiàn)”的作用，被國(guó)外法學(xué)界譽(yù)為“東方一枝花”、“東方經(jīng)驗(yàn)”。在新的歷史條件下，人民調(diào)解工作也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，吸收和借鑒國(guó)外民事調(diào)解的好經(jīng)驗(yàn)好做法，取其精華去其糟粕，洋為中用，對(duì)于不斷豐富和發(fā)展中國(guó)特色的人民調(diào)解制度，推動(dòng)人民調(diào)解工作改革創(chuàng)新，更好地預(yù)防化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有積極的作用。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）