交通補(bǔ)短板要重視解決歷史遺留問題
——基于高速公路改擴(kuò)建工程穩(wěn)評(píng)引發(fā)的思考

董嘉明 葉建勇 陳嘯 王暢

交通補(bǔ)短板要重視解決歷史遺留問題
——基于高速公路改擴(kuò)建工程穩(wěn)評(píng)引發(fā)的思考

董嘉明 葉建勇 陳嘯 王暢

·本欄目由“浙江中煙工業(yè)有限責(zé)任公司”協(xié)辦·

近年來，浙江省高速公路項(xiàng)目前期工作難度不斷加大，已建高速公路項(xiàng)目的歷史遺留問題尤為突出，各種社會(huì)矛盾層層疊加、年年累積，已嚴(yán)重阻礙了新項(xiàng)目的順利推進(jìn)。相關(guān)矛盾和問題的產(chǎn)生，一方面有歷史的原因，即高速公路建設(shè)初期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的局限；另一方面是由于當(dāng)時(shí)項(xiàng)目推進(jìn)和后續(xù)運(yùn)營過程中制度執(zhí)行偏差所造成的。本文以近年來浙江省省內(nèi)十余條高速公路（含拓寬工程）建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐為基礎(chǔ)，對(duì)評(píng)估調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的歷史遺留問題進(jìn)行認(rèn)真剖析，并提出應(yīng)對(duì)與化解措施。

現(xiàn)有高速公路歷史遺留的主要問題

失土農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有解決成為項(xiàng)目推進(jìn)的最大風(fēng)險(xiǎn)隱患。從穩(wěn)評(píng)調(diào)研來看，浙江省內(nèi)十余年前建造的高速公路普遍存在失土農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有辦理的情況。由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不高，失土農(nóng)民參保的意愿普遍不強(qiáng)。比如，浙西某高速公路建設(shè)時(shí)，村民紛紛出具承諾書放棄參保，造成100多個(gè)參保名額浪費(fèi)。而近幾年來，隨著失土養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步接軌，其待遇逐年提高，失土農(nóng)民的參保意愿日益強(qiáng)烈。比起浙東北地區(qū)，浙西地區(qū)由于大項(xiàng)目建設(shè)相對(duì)較少，農(nóng)民從其它項(xiàng)目征地獲得的參保機(jī)會(huì)也少，因此，相當(dāng)一部分失土農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題一直未得到解決。如果遇到高速公路拓寬，失土農(nóng)民就會(huì)要求將過去被征土地的社保也補(bǔ)上，否則，就會(huì)出現(xiàn)阻礙施工的情況。穩(wěn)評(píng)調(diào)研中了解到，浙西某縣當(dāng)時(shí)因高速公路建設(shè)未參保農(nóng)戶多達(dá)3500多戶，全部補(bǔ)繳預(yù)計(jì)政府需支出3個(gè)多億。這對(duì)于財(cái)政收入并不寬裕的浙西縣（市、區(qū)）來說，確實(shí)是不堪重負(fù)。

通道（涵洞）設(shè)計(jì)局限給沿線村民生產(chǎn)生活帶來不方便。已建高速公路存在的通道（涵洞）缺陷，是沿線群眾普遍反映的問題。以浙北某高速公路為例，沿線52個(gè)村中有44個(gè)村反映通道（涵洞）小、窄、黑、臟、積水和管理問題。十余年前，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，對(duì)外聯(lián)系較少，涵洞過小，村民并沒有過多意見。現(xiàn)在，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，對(duì)外聯(lián)系頻繁，大車無法通過，進(jìn)出需要繞行，帶來諸多不便。還有一些村反映，涵洞破損無人維修，積水需要村里負(fù)責(zé)排水，經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)。甚至有些村反映，個(gè)別涵洞存在安全隱患，由于涵洞坡度太大或與高速公路“Z”形相交，曾發(fā)生不少交通事故；部分涵洞內(nèi)有高低落差，已導(dǎo)致多起老人跌倒事故。

大小“三改”工程留尾巴。高速公路紅線內(nèi)外的大小“三改工程”（改路、改渠、改溝）是高速公路主線建設(shè)影響地方水系、道路和農(nóng)田的恢復(fù)性工程。高速公路的修建，不可避免要截?cái)嗪推茐穆肪€兩側(cè)原有的道路體系、灌溉體系和排水體系。如果“三改工程”恢復(fù)不好，會(huì)給沿線百姓生產(chǎn)生活帶來諸多不便，損害群眾切身利益，進(jìn)而引發(fā)、激化地方矛盾，造成阻礙施工等現(xiàn)象發(fā)生。浙江省高速公路建設(shè)中因“三改工程”引發(fā)的矛盾時(shí)有發(fā)生。以浙西某高速公路為例，穩(wěn)評(píng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目已運(yùn)營多年，業(yè)主承諾的改道、改水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有及時(shí)完成。如遇拓寬工程，以前的矛盾會(huì)因此疊加。某行政村村民居住地與承包田被高速公路分割在兩邊，承諾建設(shè)的高速公路上跨橋后因種種原因沒有實(shí)施，村民上訪不斷。還有的村反映高速公路“三改”工程因?qū)訉愚D(zhuǎn)包，存在質(zhì)量問題，或高速公路積水未解決，或土地未復(fù)墾，或村道未修復(fù)。工程結(jié)束后建設(shè)指揮部撤銷，存在的問題找不到責(zé)任主體處理，群眾只能走上訪途徑。

對(duì)沿線綠化土地租用政策不滿意。高速公路綠化既是高速公路建設(shè)的基本工程，又是國土綠化和公路景觀設(shè)計(jì)的重要組成部分。以浙江省高速公路情況來看，存在沿線群眾對(duì)綠化用地政策不了解、用地租金支付標(biāo)準(zhǔn)過低或不及時(shí)、后續(xù)綠化管理不到位等突出問題。比如，浙北某高速公路沿線的村民要求在拓寬工程建設(shè)時(shí)，將綠化土地一并征用。群眾還反映綠化帶的后期管理問題，比如，高速公路兩側(cè)綠化無人修剪，喬木灌木影響農(nóng)作物生長，有人隨意往綠化帶里倒生活垃圾，還有個(gè)別苗木老板組織村民在高速公路沿線綠化帶里搶種苗木，等待道路拓寬補(bǔ)償?shù)取?/p>

運(yùn)營期間噪聲震動(dòng)擾民問題較為突出。高速公路跨城、過鎮(zhèn)、穿村現(xiàn)象普遍，大量民宅緊鄰，噪聲和震動(dòng)影響一直以來為沿線群眾所詬病。以浙北某高速公路為例，全線52個(gè)村中有35個(gè)村反映此問題，主要是高速車輛通行噪聲大影響居民休息和小孩學(xué)習(xí)，大型車輛通過時(shí)的劇烈震動(dòng)易引起房屋開裂。此外，在夜晚出現(xiàn)交通事故時(shí)，趕來處理現(xiàn)場的警車往往鳴笛數(shù)小時(shí)，沿線居民苦不堪言。目前浙江省高速公路降噪的主要手段是設(shè)置隔音屏和安裝隔聲窗，但前者由于成本高，往往只在沿線住戶較集中或通過學(xué)校等敏感點(diǎn)的路段才設(shè)置；而后者安裝標(biāo)準(zhǔn)較低，很多隔聲窗通風(fēng)性能差，沿線很多群眾不愿意安裝。為徹底遠(yuǎn)離噪聲和震動(dòng)影響，沿線很多群眾都有較強(qiáng)烈的搬遷訴求，但受政策等原因限制往往都難以如愿。

解決相關(guān)歷史遺留問題的對(duì)策思考

統(tǒng)籌解決失土農(nóng)民參保歷史遺留問題。高速公路沿線縣（市、區(qū)）如果在該問題上采取不同的處理政策，容易引發(fā)群眾相互攀比、越級(jí)上訪、串聯(lián)上訪，甚至發(fā)生更大規(guī)模的集聚事件。為了避免這種區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患的產(chǎn)生：一是由設(shè)區(qū)市統(tǒng)一制定涉及失土農(nóng)民社保的政策意見，結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施，分步驟地解決這一遺留問題，相關(guān)縣（市、區(qū)）不宜出臺(tái)實(shí)施與市里的文件精神相違背的政策措施。二是多方籌集社保資金。除個(gè)人應(yīng)繳部分以外，有條件的村集體可以出一部分，所在縣（市、區(qū)）財(cái)政補(bǔ)助一部分，項(xiàng)目業(yè)主單位幫助支持一部分。三是對(duì)于新建的高速公路項(xiàng)目，要按照“即征即保”的要求，及時(shí)為失土農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，研究如何妥善解決“帶征”土地不能列入失土社保指標(biāo)的問題。

妥善解決通道（涵洞）存在的各類問題。一是結(jié)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，考慮增設(shè)出行通道，包括下穿通道和上跨高速公路的跨線橋，與拓寬工程同步建設(shè)。二是針對(duì)村民提出的通道（涵洞）寬度、高度不能滿足出行需求，需要大量繞行的實(shí)際情況，可結(jié)合設(shè)計(jì)規(guī)范和當(dāng)?shù)貙?shí)際條件進(jìn)行擴(kuò)建，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；如不具備條件的，可考慮增設(shè)與附近較高標(biāo)準(zhǔn)通道的連接道路，方便群眾出行。三是解決沿線通道（涵洞）內(nèi)積水及照明問題。根據(jù)實(shí)際情況，增設(shè)排水設(shè)施或泵站，在光線不滿足百姓日常出行要求的通道內(nèi)增設(shè)路燈。明確項(xiàng)目公司與沿線縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)就排水、照明設(shè)施的初期投入及后續(xù)養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用分擔(dān)和管理職責(zé)，以減少后期管理中可能產(chǎn)生的不必要糾紛。

與高速公路主線同步實(shí)施“三改工程”。“三改工程”實(shí)施中出現(xiàn)的種種問題，主要原因是紅線外土地指標(biāo)落實(shí)難、摸底調(diào)查不細(xì)致、設(shè)計(jì)不完善、施工管理不到位等。因此，除了思想上要高度重視外：一是要優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。方案設(shè)計(jì)要充分對(duì)接當(dāng)?shù)匦枨螅紤]風(fēng)俗民情，體現(xiàn)合理化、人性化的要求，盡量維持原體系的完整性和連續(xù)性，少改變?nèi)罕姷纳a(chǎn)生活習(xí)慣。并且，要用發(fā)展的眼光設(shè)計(jì)“三改工程”，要特別注意主線兩側(cè)的溝通和銜接，適當(dāng)考慮管線預(yù)留。二是要同步辦理紅線外“三改工程”的用地手續(xù)，避免后續(xù)工作中由于未及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)引起的不必要麻煩。同時(shí)，要將小“三改工程”的土地征用納入補(bǔ)償范圍，統(tǒng)籌解決失土農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)指標(biāo)。三是落實(shí)“三改工程”的建設(shè)資金。對(duì)于提高標(biāo)準(zhǔn)的“三改工程”項(xiàng)目，可考慮由項(xiàng)目業(yè)主與所在地政府共同出資。四是加強(qiáng)施工監(jiān)管。明確責(zé)任主體，必要時(shí)由所在地政府與施工單位簽訂村道修復(fù)和土地復(fù)墾協(xié)議，竣工驗(yàn)收前需取得沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）意見。

依法依規(guī)實(shí)施沿線綠化帶建設(shè)與管理。一是依法做好綠化土地流轉(zhuǎn)工作。在高速公路新建或拓寬工程建設(shè)中，要向村民解釋清楚綠化帶土地長期租用與項(xiàng)目建設(shè)土地一次性征用的不同性質(zhì)，以取得村民的理解和支持。依法流轉(zhuǎn)綠化帶租用土地，合情合理地確定土地租用標(biāo)準(zhǔn)。要和村民（或村集體）簽訂協(xié)議，明確土地租用的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、連續(xù)補(bǔ)助的年限以及支付方式。二是創(chuàng)新綠化帶建設(shè)與管理模式。可嘗試采用政府與社會(huì)資本合作（PPP）的模式，吸引社會(huì)資本參與綠化帶建設(shè)中來。三是加強(qiáng)綠化帶后期維護(hù)管理。要將高速公路沿線綠化與沿線保潔美化工程有機(jī)地結(jié)合起來，明確高速公路業(yè)主、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任。建立以財(cái)政投入為主、多渠道籌資為輔、分級(jí)負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，推進(jìn)綠化帶日常管理考核。

分類施策解決噪聲和震動(dòng)影響問題。高速公路里程長、影響范圍大，運(yùn)營期間噪聲和震動(dòng)影響不可避免，也不可能在短期內(nèi)徹底解決。在經(jīng)濟(jì)可行的前提下，降低噪聲和震動(dòng)對(duì)沿線群眾的影響，重點(diǎn)要做到因類型施策、分批次解決。一是利用政策功能置換一批。通過房屋土地功能置換的方式予以解決，如可將部分離高速公路較近的住宅置換成村委會(huì)的辦公用房、村文化中心和黨員活動(dòng)室。二是結(jié)合同區(qū)域其它項(xiàng)目建設(shè)統(tǒng)籌拆遷安置一批。即結(jié)合當(dāng)?shù)仄渌A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，以及新農(nóng)村建設(shè)、土地整理等，有序拆遷安置一批受噪聲和震動(dòng)影響較大的民房。三是通過增加防噪降噪設(shè)施解決一批。包括在高速公路噪聲敏感點(diǎn)增加綠化和苗木，通過綠化吸附降低一部分噪聲。在住宅集中區(qū)域增設(shè)隔音屏，給沿線民房安裝隔音效果良好且具有通風(fēng)功能的隔聲窗等。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院