社會力量參與公共文化服務建設的模式研究*

王兆輝　王寧遠　王祝康（重慶圖書館　四川重慶　400037）

·社會力量參與公共文化服務·

社會力量參與公共文化服務建設的模式研究*

王兆輝王寧遠王祝康
（重慶圖書館四川重慶400037）

社會力量是公共文化服務建設的一支源源不絕的有生力量。基于培育多元主體、創新參與方式、完善保障措施的發展要求，探索社會力量參與公共文化服務的建設模式：改革建設機制，推動社會化的公共文化投入模式；創新運行機制，構建多樣化的公共文化服務模式；加強監管機制，實現全民化的公共文化評價模式。

社會力量；公共文化服務；模式研究

1　引言

社會力量是指非政府組織以外的能夠參與到社會公共事務的社會個體與社會組織，包括公民個體、群眾團體、事業單位、公司企業、非營利機構等自然人與法人單位。對于公共文化服務建設而言，社會力量是一支源源不絕的有生力量。2011年12月，十七屆六中全會《決定》提出：“引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務”。2013年11月，十八屆三中全會《決定》進一步明確指出：“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設。”2014年12月，在全國公共文化服務體系建設工作會議上，文化部副部長楊志今指出：“加快構建現代公共文化服務體系，要引入市場機制，努力探索公共文化服務社會化的實現路徑。通過改革創新，逐步形成政府、市場、社會共同參與公共文化服務體系建設的新格局。”為此，我們要堅持以“文化惠民”為中心，不斷探索以“政府指導、市場調節、社會聯動、全民參與”為路徑的公共文化服務發展建設模式。

2　改革建設機制，推動社會化的公共文化投入模式

資金是公共文化服務建設的血脈。在某種程度上，資金投入的多少直接影響著公共文化服務建設的質量和水平。有研究者指出，國外先進經驗啟示我們：“政府對公共文化建設只能開展有限的財政投入，政府的責任應該是引導更多的企業和社會公眾對公共文化進行投資。”［1］為此，要積極探索以政府公共文化財政投入為基礎，廣泛吸納社會資金為補充的公共文化服務建設的投入機制。

2.1設立公共文化專項資金

政府須以身作則，加大各級政府對公共文化服務建設的投入力度，設立公共文化服務專項資金，制定公共文化服務專項資金管理辦法，加強對公共財政的管理，提高公共文化財政的使用效益。現在，有些地區已經率先推廣實施相關發展策略。2013年10月，浙江省“為推進專項資金管理改革，決定跨部門整合公共文化服務相關省級專項資金，統一設立浙江省基本公共文化服務專項資金。”同時，“為規范專項資金管理，提高資金使用效益，制定了《浙江省基本公共文化服務專項資金管理辦法（試行）》，進一步完善全省公共文化服務體系經費保障和運行管理機制。”［2］上海市也制定實施了《上海市公共文化建設創新項目專項資金使用管理辦法》《公共文化服務體系示范區（項目）專項資金使用管理辦法》等。值得一提的是，國家財政部關于印發《中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法》的通知，于2016年1月1日起施行。在中央政府的推動下，相信全國各地各級政府有關公共文化服務專項資金的投入建設會陸續推廣實施。

2.2建設公共文化融資平臺

在政府公共文化財政投入的基礎上，建立適應市場經濟發展規律的公共文化融資機制，鼓勵和引導社會資金投入公共文化服務建設。具體而言，政府應進一步放寬社會資本進入公共文化服務的準入機制，開拓國內外資本融資渠道市場，打造開放型的社會化公共文化服務融資平臺，促進事業單位、金融機構與公司企業等社會力量參與公共文化的資金投入。在運行機制上，公共文化服務建設采取“去行政化”措施，設立包含企業、團體及個人在內的多樣化、多層次的公共文化服務基金，借助于文化產業交易會、博覽會等交流展銷方式，吸收與利用更多的企業、社會組織及個人資金投入到公共文化的產業發展，讓社會力量與公共文化服務建設充分對接。譬如，美國的國家藝術基金會和國家人文基金會，以非官方行政的民間組織社會資助的方式，為社會提供了公共文化的主要服務內容［3］。甚至于，美國的公共圖書館服務也是由非官方行政性質的美國圖書館協會指導實施完成。

2.3完善社會捐助激勵機制

社會捐助作為公共文化服務建設的一個重要的投入來源，政府應積極為社會捐助提供優惠政策，創造優良環境。早在2000年，《國務院關于支持文化事業發展若干經濟政策的通知》提出：“社會力量通過國家批準的非營利性公益組織或國家機關對宣傳文化事業的捐贈，納入公益性捐贈范圍，經稅務機關審核后，納稅人繳納企業所得稅時，在年度應繳納所得額10%以內的部分，可在計算應納稅所得額時予以扣除；納稅人繳納個人所得稅時，捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額30%的部分，可從其應納稅所得額中扣除。”［4］除了減免部分稅費外，政府也可以通過品牌冠名、項目扶持、授予職銜等政策，激勵企業、團體及個人等社會力量，以各種靈活多樣的形式，捐贈或贊助公共文化服務事業。此外，還可以鼓勵金融機構對于那些捐助公共文化服務的營利者提供信貸政策的優惠措施，如優化審理貸款業務的流程、提高貸款辦理的效率、實行利率政策的傾斜等。

3　創新運行機制，構建多樣化的公共文化服務模式

運行體制的陳舊落后是造成當前公共文化服務建設形式單調、內容單一、供給僵化等問題的癥結所在。由此，創新運行機制，拓寬參與渠道，培育多元主體，鼓勵和引導營利組織、非營利組織與公民個體等社會力量參與公共文化服務建設的運行和管理，構建多樣化的公共文化服務模式，形成政府、市場與社會三位一體相結合的多元化、多層次、多渠道的公共文化運行格局，是推進社會化公共文化服務建設的根本所在。

3.1“政府+”主導下的社會力量參與公共文化服務建設

“政府+”主導下的公共文化服務建設主要體現為一種“政府+公共機構”的“文化職能”模式。即是傳統狹義上的公共文化服務建設模式，由政府根據圖書館、文化館、博物館、體育館等公共文化服務單位的職能，進行分類指導與系統建設，構建公共文化服務的基礎設施，制訂公共文化服務的標準規范，優化公共文化服務的績效機制，推行公共文化服務的評價體制。同時，要堅持將社會力量作為參與公共文化服務建設的有效載體。一方面，各級政府與文化管理部門應注重角色轉換，從各項具體文化事務的舉辦、操作中解放出來，著重于宏觀的公共文化管理機制建設，實現由過去的“辦文化”向“管文化”的職能轉變，為社會力量參與公共文化服務建設留有發展的空間。另一方面，各級政府與文化管理部門應發揮政策引導的杠桿作用，調動各類社會力量參與到公共文化服務體系建設，對于個人、企業、社會組織等社會力量開展圖書館、博物館、文化館、體育館等公共文化場館設施的興建，應給予政策肯定，甚至是經濟獎勵。對于社會力量舉辦的各種公共文化服務項目提供基本的保障措施，引導和鼓勵社會力量參與到各種公共文化服務建設，根據公共文化服務的實際效益進行必要的補助，實現政府主導、社會參與的公共文化服務建設發展的新格局。

3.2“市場+”主導下的社會力量參與公共文化服務建設

“政府+”主導下的公共文化服務建設主要表現為“市場主體+政府”的“文化包干”模式。以往，我國公共文化服務建設完全依賴于政府的財政投入，對于公共文化服務的市場培育與社會力量促進文化的消費功能認識不足，實際推進工作不夠持續深入。2015年4月，國務院辦公廳轉發文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局等部門《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》。《通知》旨在“培育市場主體，豐富服務供給。進一步發揮市場在文化資源配置中的積極作用，推進政府向社會力量購買公共文化服務與培育社會化公共文化服務力量相結合，逐步構建多層次、多方式的公共文化服務供給體系。建立‘自下而上、以需定供’的互動式、菜單式服務方式，推動公共文化服務供給與人民群眾文化需求有效對接。”［5］為此，一方面，不斷探索公共文化的服務市場，將政府主辦的各類文藝活動，如文藝節慶、電影下鄉等通過招標、外包、授權、補貼等方式，委托給文化企業等社會經濟組織經營承辦，促進公共文化服務的社會化、市場化。另一方面，不斷擴大公共文化的消費市場，鼓勵社會經濟組織開展各種商業性的文化演出，出版發行適應公民需求的文化資料，制造生產更多更豐富的文化產品，將公共文化服務引入市場經濟的運行機制。

3.3“社會+”主導下的社會力量參與公共文化服務建設

“社會+”主導下的公共文化服務建設主要是指“社會組織+政府”的“文化聯動”模式和“公民個體+政府”的“文化自治”模式。“文化聯動”模式是將公共文化服務建設引入到企業廠礦、社區街道、醫療衛生、勞動教育、財稅金融、民政監察等社會組織與職能部門，讓他們都不同程度地參與公共文化建設的各個環節，使行政資源與社會資源進行優化整合，納入到公共文化服務協同建設的工作網絡，有效推動公共文化服務提供主體的多元化、提供方式的多樣化、文化產品的人性化，形成社會齊抓共管、全民共建共享的發展格局。而“公民個體+政府”的“文化自治”模式，是引導組織那些知識分子、文化學者、企業家、藝術家等，不論是各個領域的志愿者，還是其他社會工作者，以創辦文化沙龍、文藝演出等文藝活動，舉辦圖書館、文化館、博物館等場館設施，使這些有志于文化事業的公民個體直接參與公共文化服務建設，促使公共文化與公民個體的良性互動，探索個體化、個性化的公共文化服務的運行模式。

要而言之，公共文化服務建設不單是政府的事情，也不單是圖書館、博物館、文化館、體育館等公共文化部門的工作，它更需要社會各個方面的協調協作、各種資源的優勢調配。只有凝聚社會力量，采取“兩條腿”、多種方式推動社會力量參與公共文化服務建設，為公共文化提供新鮮血液和創新力量，才能擺脫以往“政府出錢辦、群眾圍著看”的公共文化建設模式，促進公共文化服務建設的社會化與多元化，最終形成以政府資源為引導，以各種公共文化服務機構為依托，以社會力量為補充的公共文化發展路徑，實現公共文化事業科學、有序、持續地繁榮發展。

4　加強監管機制，實現全面化的公共文化評價模式

深入學習貫徹十八屆三中全會提出“建立公共文化服務體系建設協調機制，促進基本公共文化服務標準化、均等化；建立群眾評價和反饋機制，推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接”的要求，制訂實施完善的公共文化服務評價標準與反饋機制，開展構建對公共文化服務的投入與產出效益的綜合績效評價模式，推動公共文化服務的科學化、標準化與規范化建設。

4.1建立公共文化信息的公開透明機制

首先，增強公共文化信息的公開意識。一方面，強化相關機構公開文化信息的義務理念，明確為社會各界提供無差別、均等化的文化信息服務是應盡職責；另一方面，提高社會公民享有文化信息的權利觀念，真正為社會各界享有國家文化發展的成果，參與文化活動、進行文化創造的權利。其次，拓展公共文化信息的公開渠道。通過電視、報紙、廣播等傳統媒體，網站、微博、微信等新興媒體對公共文化信息進行廣泛發布傳播，讓公眾了解公共文化的各項服務信息。還可以通過定期召開公共文化服務的群眾座談會，向公眾通報公共文化服務工作的進展，征求公眾對于公共文化服務工作的意見。再次，完善公共文化信息的公開機制。公共文化信息公開機制不僅是一種溝通方式，更是一種監督機制。特別是通過立法，制訂統一明晰的公共文化信息公開的法律法規，加快公共文化信息公開制度建設。“通過建立制度安排，增加公民參與和溝通使得政府績效與政府信任之間更好地進行連接，致力于構建政府機構與公民、私人部門和非營利部門等利益相關者及合作伙伴的動態伙伴關系。”［6］公共文化機構要積極開辟信息公開的方式，鼓勵社會公眾通過閱讀、收聽、觀看、參與等各種形式，享有公共文化信息，在服務機構與社會公眾之間建立公共文化信息服務的互動平臺，讓公眾參與到公共文化服務活動之中，并接受公眾對各公共文化服務機構的監督。

4.2推行公共文化服務的績效考核機制

首先，確立社會公眾滿意度的考核導向。滿足公眾需要是公共文化服務的基本出發點和歸宿。為此，要改變公共文化服務績效考核的主體構成，實行由政府相關機構、社會組織、公眾及第三方評估機構等組成的多元主體的評價取向，要特別重視社會組織與公眾等社會力量對于公共文化服務績效考核的作用，確立社會力量在公共文化服務績效考核過程中的主體地位，讓社會力量的意志和利益充分體現在公共文化服務績效考核之中。其次，建立公共文化服務的評價指標。堅持以人為本，廣泛聽取、采納社會組織、公民等社會力量對于公共文化服務的建設意見，將公共文化服務的效率評價、效益評價、滿意度評價等績效評價指標與社會力量的需求滿足實時對接，確立公共文化服務的“以民定量”。同時，將社會力量的評價與公共文化服務考核直接掛鉤，改變以往在政府主導下的自上而下的行政考核評價指標，推行以人民群眾滿意為主的自下而上的社會綜合考核評價指標。再次，推行公共文化服務的標準化建設。社會組織、公民等社會力量是公共文化服務的主要對象，在以社會力量為主體評價者的基礎上，切實提升公共文化服務績效評價的全面性和準確性，最大限度地滿足社會對于公共文化服務產品的實際需要。譬如，浙江省杭州市以多種群眾評價模式設計為基礎，“先后發布實施了國內首創的《社區公共文化服務動態評估規范》《公共文化服務第三方評價規范》和《公共文化服務需求調查規范》，實現了需求征集—項目評審—預告供給—評價反饋在內可持續循環的運行體系”［7］。

4.3實施公共文化建設的懲處問責機制

首先，確立公眾參與為基礎的問責主體，開辟公眾需求為導向的問責路徑。在公共文化建設過程中，只有當非營利組織、公民個體、營利組織及其他第三方社會機構作為問責主體之一，才能真正反映出社會公眾對于公共文化建設的真實需求。同時，只有當社會力量能夠掌握公共文化建設的實施信息，有效參與到公共文化績效評價監督系統，才能使公共文化建設問責落到實處。其次，明確權責關系，健全法律法規，構建問責制度。“保障公民基本文化權利是公共文化服務體系建設的基本目標之一，也是制定國家基本公共文化服務保障標準的法理依據。”［8］在公共文化建設過程中的不作為、亂作為，損害公眾的公共文化權益者，輕者違規，重者違法。由此，通過建立健全法律法規，制訂“責任—問責—究責”的制度體系，做到“有責可究、有責必究”，使公共文化服務建設由“人治”走向“法治”，由“行政問責”走向“制度問責”的法治化、制度化道路。再次，營造問責文化，推行社會監督，強化監督力度。現代美國行政理論專家威爾遜在論述議會權利監督機制時指出：“和立法同等重要的事，是對政府的嚴密監督。一個有效率的被賦予統治權力的代議機構，應該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，而還應該領導民眾最終實現其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監督。”［9］這個理念同樣適用于公共文化建設，要將“民本思想”“有權必有責”觀念在社會上下樹立起來，使公共文化建設“問責”的社會監督更好地發揮其作用。

5　結語

統而言之，社會力量參與公共文化服務建設不僅是一種文化現象，更是歷史進步、社會發展的時代潮流。就目前而言，我國社會力量參與公共文化服務建設還仍處于起步發展階段，需要我們把握時代發展的脈搏，順應國家大政方針指導精神，在政府、市場、社會三維支撐下，采取積極措施，整合社會資源，多方位搭建公共文化服務平臺，引導社會力量參與公共文化服務建設，走出一條“政府引導、市場調節、社會參與、人民受益”的社會化公共文化服務建設模式，實現公共文化服務的多樣化、多層次性，提升公共文化服務的質量與水平，讓更多的公民享受到切實的文化服務，推動社會主義文化大繁榮大發展，真正做到如十七大報告所提出的：“使人民基本文化權益得到更好保障，使社會文化生活更加豐富多彩，使人民精神風貌更加昂揚向上。”

［1］蘇峰.略論公共文化服務體系的構建［C］//中央文化管理干部學院文化發展研究所編.文化發展論壇（2005）年度文集：聚焦觀點交流思想.北京：文化藝術出版社，2005：128.

［2］浙江省財政廳.浙財教〔2013〕229號.關于印發浙江省基本公共文化服務專項補助資金管理辦法（試行）的通知.

［3］王列生，等.國家公共文化服務體系論［M］.北京：文化藝術出版社，2009：248-252.

［4］國務院.國發〔2000〕41號.國務院關于支持文化事業發展若干經濟政策的通知.

［5］國務院辦公廳.國辦發〔2015〕37號.國務院辦公廳轉發文化部等部門關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知.

［6］Yang K，Holzer M. The Performance-Trust Link：Implications for Performance Measurement［J］.Public Administration Review，2006，66（1）：114-126.

［7］王仙桃.推動公共文化服務的標準化建設［N］.中國文化報，2015-11-24（7）.

［8］吳理財，王前.文化權利導向的國家基本公共文化服務保障范圍研究［G］//第二屆安徽文化論壇：“文化安慶與社會主義文化建設新路徑”研討會論文匯編，2014.

［9］威爾遜.國會政體［M］.北京：商務印書館，1986：641.

Research on the Model of Social Forces Participating in the Construction of Public Cultural Service

The social forces are endless effectives of the public cultural service construction.Based on the cultivation of multiple subjects，innovation of participation ways，and improvement of development requirements for supporting measures，The paper aims to explore a construction model of the public cultural service in which social forces participate：to reform construction mechanism，promote the socialization of public cultural investment model；to build innovation operation mechanism，construct diversified models of public cultural services；to strengthen supervision mechanism，and realize the model for evaluation of socialized public culture.

social force；public cultural service；research on the model

G259.2

A

* 本文系文化部國家公共文化服務體系制度設計研究立項課題“公共文化服務體系下社會力量參與圖書館建設研究”；重慶市社會科學規劃項目“公共文化服務體系下重慶市社會力量參與圖書館建設研究”（項目編號：2015YBCB131）；重慶市文化藝術新聞出版廣播影視科學研究規劃項目“重慶市公共文化服務吸引社會力量參與建設模式研究”（項目編號：15CH010）的階段性成果。

王兆輝（1982—），男，重慶圖書館副研究館員；王寧遠（1966—），男，重慶圖書館副館長，研究館員；王祝康（1965—），男，重慶圖書館研究館員。

2016-04-12