新舊常態(tài)轉換與政府行為調整
——兼論供給側改革

沈　越　張　文

新舊常態(tài)轉換與政府行為調整
——兼論供給側改革

沈越張文

摘要:政府在經濟生活中的作用是一把雙刃劍,中國經濟長期高速增長所積累起來的深層次問題,大多與政府過度干預相關。當中國經濟進入新常態(tài)后,政府干預經濟的行為也應做出相應調整。認識新常態(tài)、順應新常態(tài)是政府行為調整的出發(fā)點。那種引領新常態(tài)的說法有違市場在資源配置中的決定性作用,那些根據政治決策倒算出來的或者依據舊常態(tài)下中國經濟增速推算出來的未來潛在增長率,缺乏科學依據。政府應逐步減少采用供給管理和需求管理的經濟過程政策對經濟的干預,而應通過強化供給側改革的制度性政策,為中國經濟發(fā)展提供更加良好的體制框架,讓市場在經濟增長中真正發(fā)揮決定性作用。

關鍵詞:新常態(tài) 經濟增長長周期 政府行為 供給側結構性改革 增長空間

自2014年習近平總書記用“新常態(tài)”來概括中國經濟增長的新階段以來，引發(fā)了關于如何認識和應對新常態(tài)的思考和討論。這些討論對準確把握中國經濟發(fā)展新階段有很大意義。但是筆者認為，討論中存在兩點不足：第一點不足是，不少人僅是就中國來認識中國經濟增長進入新階段的問題，即使涉及世界經濟，通常也僅談及美國金融危機與歐洲主權債務危機對中國經濟增速下滑的影響。這又關系到第二點不足，即討論偏于短期化。其實，中國經濟從舊常態(tài)轉向新常態(tài)，有深刻的國際經濟背景，中國經濟增長從舊常態(tài)轉向新常態(tài)與世界經濟的這一轉換是相適應的。不僅如此，從舊常態(tài)轉向新常態(tài)是經濟長期發(fā)展過程中各種矛盾積累的結果，危機不過是這些矛盾的總爆發(fā)，當然也是市場機制化解這些矛盾的必要方式。基于這種認識，要深刻把握新常態(tài)，就不僅需要分析國際經濟大環(huán)境的變化，而且要把現今中國經濟增長的態(tài)勢放在改革開放以來的歷史大背景下來認識。基于上述兩點認識，本文將在國際經濟大背景下，在用歷史的眼光考察新舊常態(tài)轉換的基礎上，研究政府干預經濟的行為應該如何適應這種轉換。

一、新舊常態(tài)轉換的國際大背景

新常態(tài)(new normal)是相對舊常態(tài)(old normal)而言的。要認識新常態(tài)，需要了解舊常態(tài)的形成和發(fā)展的歷史。世界經濟的舊常態(tài)形成于20世紀80年代初，它的形成與美國為代表的發(fā)達經濟體的經濟自由化浪潮直接相關。2008年，美國金融危機爆發(fā)，暴露出近30年來經濟自由化的缺陷。這場危機爆影響很大，很快即波及到全球，從而使整個世界經濟從經濟穩(wěn)定增長的舊常態(tài)步入了經濟低迷的新常態(tài)。

眾所周知，第二次世界大戰(zhàn)后，西方各國普遍采取凱恩斯主義的經濟政策，政府出手大幅度干預經濟。這些政策雖然在推動西方戰(zhàn)后經濟恢復過程中發(fā)揮了積極作用，并在很大程度上維持了戰(zhàn)后相當一段時期內西方經濟較長期的穩(wěn)定增長，但是，隨著時間推移，這些政策的負面效應也日益凸現。到了1970年代初，凱恩斯主義政策的負效應徹底暴露出來，集中表現為經濟的“滯漲”。面對這種局面，凱恩斯主義既不能從理論上解釋滯脹產生的原因，在對策上也無法開出消除滯脹藥方。凱恩斯主義經濟政策為政府提供兩種政策取向：一是擴張性的財政政策和貨幣政策，用于經濟衰退時刺激經濟，防止經濟陷入蕭條、危機；二是緊縮性的財政政策和貨幣政策，用于經濟繁榮時收縮經濟，防止經濟過熱。但是面對滯脹，這樣相反的兩種經濟政策取向卻使政府陷入兩難選擇的困境，在政策取向上忽左忽右，走走停停，停停又走走，經濟在滯脹泥沼中越陷越深。

在這種背景下，自1930年代大危機以來被凱恩斯主義壓制了幾十年的經濟自由主義得以抬頭。這首先表現為被稱為經濟思潮風向標的諾貝爾經濟學獎發(fā)放指向的變化。諾貝爾經濟學獎改變了這個獎項設立最初幾年主要授予凱恩斯主義者的做法，在1974年，將其授予了有經濟自由主義精神領袖稱號的馮·哈耶克，1975年又把這個獎項授予了貨幣主義的代表人物密爾頓·弗里德曼。緊接著，在1979年英國大選和1980年美國大選中，信奉市場自由主義的撒切爾夫人和里根分別當選，將經濟自由主義理論和政策主張轉化為了政府實施的政策。由此在西方世界開啟了英美引領的經濟自由化浪潮。伴隨經濟自由化措施的推行和逐步到位，西方發(fā)達經濟體漸漸又走入一個經濟穩(wěn)定增長的時期，即我們今天所說的所謂舊常態(tài)。這個經濟自由化進程的主要措施和后果是：

1、經濟自由化使西方國家逐步走出了1970年代形成的滯脹困境，經濟再度步入基本穩(wěn)定增長軌道。面對當時西方世界的“滯脹”困境，與凱恩斯主義無法解釋滯脹現象不同，以弗里德曼為代表的新貨幣主義做出明確回答：造成經濟停滯的根本原因是通貨膨脹。新貨幣主義認為，長期的通貨膨脹扭曲了市場價格信號，導致資源誤配，從而造成經濟停滯。而通貨膨脹是長期實行凱恩斯主義經濟政策的后果，其根源又在于政府的龐大化。因此，要治理滯脹，首先要大幅度減少政府對經濟的干預，消除通貨膨脹。隨著通貨的穩(wěn)定，市場機制作用回歸正常，經濟停滯問題也就會逐步緩解。為此，弗里德曼提出了其最主要的應對措施——簡單規(guī)則的貨幣政策，即由中央貨幣當局根據長期的經濟增長率和勞動力增長率，公開宣布和嚴格執(zhí)行一個長期不變的貨幣增值率，以消除公眾的通貨膨脹預期，為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造一個良好環(huán)境，市場的自發(fā)功能就會使經濟逐步走出停滯，最終走出既膨脹又停滯的泥潭。撒切爾夫人和里根上臺后，基本上是按照這一規(guī)則行事，并輔以其他一些自由主義的經濟政策。到了1980年代的中后期，英美及其他發(fā)達國家漸漸走出了滯脹困境。

現在有些人以美國經濟的表現在1980年代不如1990年代為例，試圖證明里根和老布什執(zhí)政時期經濟自由主義政策的失敗。這種看法似是而非。其誤解的關鍵在于忽視了經濟結構性調整與政策效應顯現之間的“時滯”因素，尤其是通過市場自發(fā)作用的結構調整，通常需要更長的時間。其實，美國1990年代“新經濟”的形成與激勵創(chuàng)新的市場環(huán)境形成有密切關系。很難想象，在一個病態(tài)的市場狀況下能夠出現大規(guī)模的創(chuàng)新活動。

2、經濟自由化放松政府對經濟的管制，為技術創(chuàng)新與市場創(chuàng)新創(chuàng)造了條件，誘發(fā)了以IT新技術為核心的產業(yè)革命，以及以金融衍生品、風險投資市場形成為標志的金融市場革命。在治理滯脹的同時，里根政府還大面積地清理和廢除政府各種法規(guī)，尤其是1930年代以來為防范經濟危機而出臺的各種限制性規(guī)定。在經濟自由主義看來，這些限制性的政府規(guī)制抑制了個人和企業(yè)的創(chuàng)新精神，壓縮了制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新的空間，是美國經濟步入停滯的另一重要原因。他們認為，只有大幅度減少政府的限制性規(guī)制，才有可能煥發(fā)個人和企業(yè)的創(chuàng)新精神，并為技術創(chuàng)新和市場創(chuàng)新創(chuàng)造出新的空間，進而推動經濟發(fā)展。正是在美國政府大力裁減限制性規(guī)定背景下，1980-1990年代美國出現了創(chuàng)新浪潮。其中最重要的莫過于以IT技術為核心的新技術革命。這一輪技術創(chuàng)新使第二次世界大戰(zhàn)后美國與西歐、日本日益縮小的差距再次拉大，美國再度成為引領世界技術進步的國家。與之同時，在金融市場上也出現了眾多的制度創(chuàng)新。其中最為顯眼的是金融衍生品的發(fā)展以及風險投資市場的形成，不僅為新技術的發(fā)展提供了有利的融資環(huán)境，而且鞏固和擴大了美國在國際金融領域中的霸主地位。需要指出的是，金融創(chuàng)新是一把雙刃劍，它在創(chuàng)造天使的同時，也可能呼喚出魔鬼。2008年金融危機就是由房地產金融市場上衍生品的泛濫引發(fā)的。不過這是后話。

還需要指出的是，人們在討論“里根經濟學”時，更關注的是他的減稅和削減社會福利的政策，而往往低估了削減甚至取消限制性規(guī)制的政策效應。前兩項政策固然是經濟自由主義政策庫中的重要工具，但也不應低估削減甚至取消某些限制性規(guī)制的措施在舊常態(tài)形成、發(fā)展過程中的作用。如果說，減稅和削減社會福利重新激發(fā)起了人們投資和工作的積極性，那么，削減甚至取消限制性規(guī)制，則直接為企業(yè)和個人創(chuàng)新開辟了新的空間。套用現今中國的熱詞來說，前者和后者共同構成了供給側結構性改革的一套組合拳，對于經濟自由主義政策來說，二者一個都不能少。從一定意義上講，對于創(chuàng)新活動來說，減少限制性規(guī)制措施比減稅和削減社會福利更為重要。盡管二者都屬于供給側結構性改革措施，但前者屬于改變和完善市場功能的市場制度性政策措施，后者則屬于供給側的經濟過程政策措施。關于政府干預經濟的制度性政策措施與過程政策措施的不同功效，下文還將論及。

3、自由化引發(fā)新一輪全球化浪潮，發(fā)達國家改變?yōu)榉€(wěn)定就業(yè)保護落后產業(yè)做法，出現產業(yè)轉移浪潮，再造了新的國際產業(yè)鏈。第二次世界大戰(zhàn)后，伴隨一批后發(fā)展國家的經濟起飛，發(fā)達國家的傳統(tǒng)產業(yè)漸漸喪失了競爭力。為保住就業(yè)崗位，凱恩斯主義經濟政策的通常做法是給予落后企業(yè)財政補貼。久而久之，在發(fā)達經濟體中形成了一批需要政府支持才能生存的落后產業(yè)。英美新自由主義主導的政府反對這種做法，采取了減少以至切斷補貼的措施。這導致沒有競爭力的企業(yè)破產，甚至整個行業(yè)消失。在發(fā)達國家落后企業(yè)與產業(yè)的淘汰過程中，資源通過市場被配置到有競爭力的企業(yè)和行業(yè)，不僅推動了其經濟的穩(wěn)定增長，而且為新興產業(yè)的形成創(chuàng)造了條件。

當年最為引人注目的案例是，撒切爾夫人由于切斷了對英國煤炭產業(yè)的財政補貼，遭致了長達近1年半的大罷工。但這位鐵娘子頂住了巨大的社會壓力，最終使煤炭產業(yè)在英國幾近消失。不僅如此，她還借助公眾對大罷工對社會秩序干擾的厭惡情緒，趁勢推出了限制集團性罷工的法令，規(guī)定集團性罷工須得到集團85%的成員同意才具有合法性。這使大規(guī)模罷工在英國幾乎沒有可能，在一定程度上使英國回歸到了19世紀自由市場經濟軌道上，也緩解了自19世紀后期以來大英帝國在經濟上不斷下滑的步伐。

英美等發(fā)達經濟體淘汰落后產業(yè)，也為后發(fā)展國家承接這些淘汰產業(yè)提供了機遇。借助產業(yè)在國際范圍內的重新布局，越來越多的后發(fā)展國家步入新興工業(yè)國的行列，再造了新的國際產業(yè)鏈，掀起了新一波的經濟全球化進程。新興經濟體廉價的產成品和中間產品回流發(fā)達國家，又降低了發(fā)達經濟體的經濟成本，緩和了經濟長期增長帶來的通貨膨脹壓力，反過來穩(wěn)定了發(fā)達經濟體的舊常態(tài)。

4、自由化開啟了發(fā)達經濟體對戰(zhàn)后形成的福利國家改革的大門。第二次世界大戰(zhàn)后，發(fā)達國家既為了刺激消費，也為了與社會主義國家競爭，大搞社會福利，形成了所謂的福利國家制度。經濟自由主義認為，過多過濫的福利不僅加大政府和社會的負擔，也是造成政府龐大化的一個重要原因，同時，還造成了人們對政府和社會的過度依賴，失去了尋找工作和通過自身努力來改善自己生存狀態(tài)的積極性。所以，他們主張削減過多過濫的社會福利，激發(fā)個人的積極性和創(chuàng)造性。不過，這一經濟自由化進程在英美與歐洲大陸國家之間，其推進進度有較大差別。

大體上看，在自由主義傳統(tǒng)濃厚的盎格魯-撒克遜國家，經濟自由化進程進展較早，也較快；而在有社會主義傳統(tǒng)的歐洲大陸國家，這些自由化措施卻遭到了比較強烈的抵制。例如,1982年，德國基民盟-基社盟黨魁科爾在“多一些市場，少一些政府”的自由主義口號下上臺執(zhí)政，但其推出的削減社會福利的法案在議會遭到了以社會民主黨為首的左翼勢力的狙擊，以致這些自由主義政策出現“說得多，做得少”，“雷聲大，雨點小，甚至不下雨”的境況。直到1990年代后期，社會民主黨上臺執(zhí)政才出現轉機。當家才知油鹽材米貴，社會民主黨上臺后，由于其不得不改革的措施與在野的聯盟黨趨于一致，二者聯手在2002年推出了所謂的“2010年議程”，對過多過濫的福利政策進行了實質性改革，削弱了社會福利政策對經濟增長的拖累。在后來的金融危機和歐債危機中，德國經濟在歐洲獲得了的“一枝獨秀”的美譽。至于像希臘這樣的南歐國家，直到在主權債務危機沖擊下，才啟動了對福利國家制度弊病的實質性改革。

以美國為代表的發(fā)達經濟體所采取的上述自由化措施，為經濟形成較為穩(wěn)定的增長態(tài)勢創(chuàng)造了條件。其間最為搶眼的是，美國經濟在1990年代形成了以“兩高一低”(高增長、高就業(yè)與低通脹)為標志的長達近10年的“新經濟”。當然，在經濟自由化進程中也逐漸積累起了一系列矛盾，集中表現為杠桿作用下的金融泡沫。在世界經濟的舊常態(tài)下，出現過1990年代中期的墨西哥金融危機，1997年的亞洲金融危機。不過，這些危機都發(fā)生在新興經濟體，對發(fā)達經濟體沒有實質性的影響，因而也未改變世界經濟基本態(tài)勢。后來觸動美國經濟的，是世紀之交出現的網絡泡沫和科技泡沫的破滅。由于美聯儲采取了大幅減息的寬松措施應對，在短短幾年時間內將美聯儲的基準利率從6.5%下調為1%，避免了經濟的衰退。但是，這種向市場大規(guī)模注資的行為，則為房地產金融衍生品的泛濫創(chuàng)造了條件。這種凱恩斯主義政策的負面效應與經濟自由主義的負面效應(金融衍生品泛濫)的疊加，直接釀成了2008年金融危機。在危機的沖擊下，美國及發(fā)達國家的經濟終結了基本穩(wěn)定增長的舊常態(tài)，步入了增長緩慢的新常態(tài)。

由于美國經濟在國際經濟中的龍頭地位，其經濟步入新常態(tài)，也或遲或早會將整個國際經濟引入經濟增速下滑的軌跡。對于經濟高速增長的新興經濟體來說，由于在危機沖擊下發(fā)達經濟體的資本外流，再加上新興經濟體通常擁有較大的經濟擴張的潛在空間，因此，它們可以在危機沖擊后通過抵御危機的措施，暫時阻止經濟增速大幅下滑，卻不可能從根本上改變國際經濟步入新常態(tài)的基本趨勢。

二、國際經濟舊常態(tài)對中國經濟發(fā)展的影響

中國是后發(fā)展國家中的新興工業(yè)國。與發(fā)達經濟體的經濟發(fā)展階段不同，在過去和今后相當一段時期內，中國經濟仍然屬于趕超型經濟，其經濟增長特征在諸多方面都與發(fā)達國家有重大差別。但是，在經濟全球化和中國經濟日益融入世界經濟之中的背景下，中國經濟增長與世界經濟，尤其是與發(fā)達國家經濟，有著密切聯系。我們注意到，世界經濟的“舊常態(tài)”在時間上正好同中國的改革開放和經濟步入高速增長軌道一致。二者之間有無關聯呢？答案是肯定的。我們將二者之間的聯系可以概括為以下幾個方面。

1、西方經濟自由化與中國改革開放在時間上重合，使中國有可能抓住機遇，積極推進改革，避免了像東歐蘇聯那樣的后果。中國經濟改革的實質是經濟的市場化，將原來的高度集權的計劃經濟體制轉變?yōu)樯鐣髁x市場經濟體制。中國對外開放的實質是將原來閉關鎖國的、封閉的經濟體系轉變?yōu)榕c世界經濟接軌的、開放的經濟體系。這一改革開放的基本走向與1980年代西方國家的經濟自由化是一致的，這使中國的改革開放有一個良好的國際環(huán)境。

當然，這樣的判斷并不等于說中國的改革開放源于西方國家的經濟自由化，也不意味著中國只是簡單地模仿西方的市場經濟體制。中國的改革開放主要源于對高度集權計劃體制低效率的反思，尤其是對10年文革動亂的反思。經過10年動亂，不僅國民經濟面臨崩潰邊緣，而且高層決策者和人民群眾都自覺或不自覺地意識到，高度集權的計劃體制是政治上、文化上動亂的經濟基礎，因而在對傳統(tǒng)經濟體制進行改革的問題上達成了一致。中國經濟的市場化改革既不是對發(fā)達國家市場經濟的簡單模仿，也不是照搬西方轉型經濟學的市場化建議，而是根據中國的國情，采取了一條漸進式轉型的改革方式。這與蘇俄采取的轉型方式有很大不同：解體前，蘇聯雖然也講改革，卻沒有對斯大林模式進行什么實質性的改革；解體后又走向另一個極端，俄羅斯只是簡單地接受西方經濟自由主義者的建議，照搬西方模式。

2、通過改革，中國內生的增長機制形成，資源的市場化重置使中國經濟迅速實現趕超。中國從1978年啟動市場取向的經濟體制改革，1992年確立建立社會主義市場經濟體制的改革目標，到2003年基本確立起社會主義市場體制(以中國共產黨十六屆三中全會通過關于完善社會主義市場經濟體制的決議為標志)，市場已經能夠在資源配置中發(fā)揮基礎性作用。經濟體制改革的推進逐步改變了原來計劃體制下，經濟增長須依賴政府和計劃才能推動的狀況，源于企業(yè)、個人策動的經濟動力機制逐步形成，并日臻完善。這使中國經濟步入了高速增長的軌道。因此可以理解，1978—2008年間，中國經濟以年均近10%的增速發(fā)展。這是中國在過去幾十年經濟超高速增長的兩大根本性原因之一。

3、抓住發(fā)達國家產業(yè)轉移機遇,中國主動融入經濟全球化進程,實現資源在全球范圍內重組，迅速成長為世界工廠。伴隨發(fā)達國家淘汰落后產業(yè)，傳統(tǒng)產業(yè)在世界范圍內重新布局的經濟全球化，中國的對外開放恰逢其時。從建立經濟特區(qū)及后來實施的“兩頭在外”的發(fā)展戰(zhàn)略，經過16年的艱辛努力，到2001年，中國終于正式加入世界貿易組織。中國加入世界貿易組織，破解了許多國家針對中國設置的大部分貿易壁壘，使中國在過去20多年市場化改革中積累起來的競爭力得以在全球范圍內釋放，中國制造的廉價產品像潮水般地涌向國際市場，中國幾乎是在一夜間成為了世界工廠。由此可以理解，中國何以在21世紀的最初近10年間，對外貿易以20%以上的年均速度增長。外貿高速增長所形成的外需，反過來拉動了國內經濟，使中國經濟增速在這段時期內年均超過10%。一言以蔽之，中國主動融入全球化進程，其實質是用自己具有競爭優(yōu)勢的生產要素勞動力，與中國不具有優(yōu)勢的其他資源，如資金、技術、管理、市場等，進行交換。這種資源在國際市場上的重新配置，是中國在過去幾十年經濟超高速增長的另一根本性原因。

4、發(fā)達國家經濟的穩(wěn)定增長在很大程度上拉動了中國經濟的高速增長。舊常態(tài)下發(fā)達經濟體和世界經濟的穩(wěn)定增長，無疑對已經日益融入世界經濟的中國經濟有助推作用。在這里值得一提的是,美國1990年代長達近10年的以“兩高一低”(高增長、高就業(yè)、低通脹)為標志的“新經濟”，對同一時期中國經濟的高速增長有相當拉動作用。當世紀之交美國經濟中的科技泡沫、網絡泡沫破滅后，美聯儲大幅度減息的刺激措施雖然很快使美國經濟再次步入增長的軌道，但這種增長在很大程度上卻是由房地產金融泡沫推動的。與之相應，曾被譽為“黃金十年”的中國經濟在世紀之初的超高速增長中，也含有泡沫。這是因為發(fā)達經濟體的金融泡沫導致進口需求大增，強勁的外需拉動了中國經濟超常規(guī)的增長。由于中國金融監(jiān)管限制了金融衍生品發(fā)展，中國經濟的泡沫不是金融泡沫，而是實體經濟的泡沫，即由出口貿易拉動起來的泡沫以及與之相應的產能過剩。

在美國金融危機爆發(fā)后，發(fā)達經濟體進入去杠桿、去泡沫的進程，中國經濟本應順應市場調整走勢，解決實體經濟的產能過剩過程。但是，中國當時卻沒有順應市場走勢，而是逆市場走勢采取了以4萬億投資為代表的強刺激措施，致使經濟中的泡沫進一步增加，突出表現為產能過剩和房地產泡沫。近年來，又在“保增長”、“穩(wěn)增長”的口號下，試圖通過擴大投資杠桿和向市場注資來提升經濟增速，以致問題愈加突出，成為阻礙中國經濟健康發(fā)展大障礙。據此，我們認為，中國經濟中的產能過剩和房地產的結構性庫存是三個時期問題的積累：一是金融危機以前的泡沫，二是應對危機時的逆市場調控的后遺癥，三是近年來穩(wěn)增長措施的結果，而這主要又是由政府的不當行為所致。

三、新舊常態(tài)轉換背景下政府作用變換

毋容諱言，舊常態(tài)下中國經濟的超高速增長與政府發(fā)揮積極作用有密切關系，政府功不可沒。但政府在經濟生活中的作用是一把雙刃劍，中國經濟長期高速增長所積累起來的深層次問題，大多與政府過度干預相關。正是由于政府不當地、過多地干預市場，致使中國經濟一直是在一種病態(tài)下保持增長。中國經濟進入新常態(tài)之后，這是一個更值得深思的問題。這首先又與如何估算和確定新常態(tài)下中國經濟的潛在增長速度的問題相關。

1、關于新常態(tài)下中國經濟的潛在增長率問題。所謂經濟的潛在增長率是指，經濟在沒有外生力量如政府干預的情況下，經濟體依靠內生動力所能達到的增長速度，即主要依靠企業(yè)生產投資和居民消費所形成的增長率，或者說由市場在資源配置中真正起決定性作用形成的經濟增速。中國經濟進入新常態(tài)后，潛在增速下行已成定局。更重要的是，這種增速下滑還具有趨勢性，不僅會從過去的八九不離十，現今已跌入7%之內，未來將還會進一步下行。這不僅符合先期發(fā)展國家的經驗，也是落后經濟體走向發(fā)達經濟體的趨勢性規(guī)律，當然中國也不會例外。當前我們面臨的課題是，如何判定中國在“十三五”期間的潛在增速。

目前一些判斷中國經濟未來五年潛在增長率的結論大都存在高估的問題。大體說來，可以將其概括為兩種預估方法：

許多人根據世紀之初提出的全面建設小康社會的要求，即，到2020年GDP和國民收入要翻兩番的要求，在扣除了以往增長業(yè)績后，倒算出“十三五”期間要達到年均6.5%的增速，才能實現預期目標。這種根據10多年前提出的政治承諾，而不是依據中國經濟增長現實來規(guī)劃未來經濟增速的做法，其實缺乏科學依據，在經濟上實不可取。

另一些人則是根據歷史數據推導出未來增速。這種預估似乎有科學依據的預測，其實也存在問題。新古典宏觀經濟學中的“盧卡斯批評”*Lucas, R. E. “ Econometric Policy : Critique “, in K. Brunner and A. Meltzer (eds.), The Phillips Curve and Labor Markets , Amsterdam: North Holland, Carnegie-Rochester Series on Public Policy, 1976. 參見方福前：《當代西方經濟學主要流派》，中國人民大學出版社2004年，第143-145頁；并見吳漢洪：“新古典宏觀經濟學”，載吳易風主編：《當代西方經濟學流派與思潮》，首都經濟貿易大學出版社2005年，第229頁。早已經從學術上證明，依據歷史數據進行簡單回歸而得出的參數是不可信的，因為其忽略了歷史同現實以及同未來在經濟結構上的差別。這種根據歷史數據和參數計算出來的結論可以用來解釋過去，卻難以準確地外推出現在和將來。就我們討論的問題而言，這種估算沒有考慮新舊常態(tài)下經濟結構的轉換因素，簡單地依據歷史上的經濟增速來外推未來的增速，也存在高估未來潛在增長率問題。

我們認為，“十三五”期間，如果世界經濟增長沒有較大利好變化，中國經濟能穩(wěn)定在5%-6%之間，可能更有利于去杠桿、去產能過剩、去房地產庫存，更有利于中國經濟結構的升級換代，尤其是有利于制造業(yè)從低中端向中高端演進，更有利于提升經濟增長質量。對此，人們需要有充分的認識，尤其是對政府在經濟生活中的職能以及政府干預經濟的方式和力度要有清醒的認識。其要旨是，要真正讓市場發(fā)揮決定性作用，而不僅僅是說說而已，并真心誠意地按照這一規(guī)則來規(guī)范政府行為。因此，那種引領新常態(tài)的說法值得商榷，至少應把認識和順應新常態(tài)放在首要位置。

2、處理好政府干預經濟的兩類政策的關系。筆者曾撰文指出，政府干預經濟有兩類政策：一類是體制性或制度性政策，即政府通過改革或再造經濟體制，從而改變人的經濟行為方式的制度框架的政策。另一類是經濟過程政策，即政府通過干預經濟活動過程，直接參與經濟活動或者通過改變經濟參數而影響經濟活動結果的政策。后一類政策又可以分為兩個分類：一是供給管理政策，即政府通過經濟計劃、產業(yè)政策、地區(qū)政策改變經濟供給能力的政策。其特點是干預對象是經濟的供給方。如政府通過直接投資或給予企業(yè)、個人優(yōu)惠刺激投資，來提升某些產業(yè)或地區(qū)的生產能力。二是需求管理政策，即政府通過干預經濟參數，如利率、稅率、匯率等市場參數，影響企業(yè)和個人的經濟行為，從而達到干預經濟結果的政策。例如，凱恩斯主義的經濟政策就是典型的需求管理政策。*沈越：《中國經濟學建設與中國實踐》，《學術月刊》2006年第3期；并見《新華文摘》2006年第13期封面文章。再如，前文提到的1980年代美國里根執(zhí)政時期的經濟自由主義政策中，削減甚至取消某些政府的限制性規(guī)定的措施屬于供給側的制度性政策，而減稅和削減社會福利則屬于供給側的經濟過程政策。

在經濟舊常態(tài)中，中國政府既頻繁使用體制性政策，又大力度地運用經濟過程政策。在過程政策中，供給管理政策與需求管理政策并用。無可否認，這是過去30多年中國迅速實現趕超的一個重要原因。現在，隨著中國經濟進入新常態(tài)，政府的政策著力點和干預力度也應做出相應調整。其基本思路是，首先，應校準體制政策的市場經濟方向，加大制度性政策的改革力度，進一步完善社會主義市場經濟，創(chuàng)造出一個能讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的制度框架，激發(fā)民間創(chuàng)造力和積極性來推動經濟增長。其次，政府應逐步改變頻繁使用過程政策的傳統(tǒng)，減少政府對經濟活動和經濟過程的干預，無論是供給管理，還是需求管理，都應收縮政府干預的范圍，降低政府干預的力度。只有這樣，才能讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

3、處理好供給側改革與供給側管理的關系。自2015年底習近平總書記提出“供給側結構性改革”概念以來，引起了熱烈討論，眾說紛紜，莫衷一是。這些討論中的一個重要問題是，沒有區(qū)分作為制度性政策的供給側改革與作為經濟過程政策的供給管理，將二者混為一談。按照區(qū)分體制政策與過程政策的分析框架，我們可以把習近平總書記所說的“供給側結構性改革”，分為供給側改革和供給側管理兩方面內容來做分析。

關于供給側改革，由于政府的作用屬于體制性或制度性政策的范疇，其基本特征是政府并不直接參與經濟活動，而僅僅是為市場主體提供更好外部制度空間，因此，我們可以說，改革開放以來，中國的所有市場化改革都可以歸結為供給側改革，無論是農村承包制的實施和后來跟進的土地制度變遷，還是允許和鼓勵非公經濟的發(fā)展，以及國有經濟的改革，都與政府實施制度性改革政策有關。由政府推動的改革在供給側為中國經濟發(fā)展提供了一個日益寬松制度框架，其釋放出的巨大供給能力是成就了30多年來的中國經濟增長奇跡的最主要原因。

關于供給側管理，則屬于政府實施的過程政策范疇，它是通過政府直接參與經濟活動來改變供給能力，或通過改變市場參數來間接地影響市場供給能力。如政府通過計劃、通過帶傾向性的產業(yè)政策和技術政策以及區(qū)域政策來提升生產能力的政策。無可否認，在過去30多年中國經濟的高速增長中，以產業(yè)政策為核心的供給管理政策曾發(fā)揮過積極作用。尤其是亞洲金融危機和2008年金融危機以后，政府以基礎設施建設為主要任務的供給管理政策，既為中國經濟長期增長奠定了良好的物質技術條件，也為拉動需求，弱化危機對經濟增長的負面影響發(fā)揮過重要作用。但是,隨著中國經濟進入新常態(tài)，經濟增速從原來的高速增長過渡到較高速增長，伴隨中國經濟與發(fā)達經濟體的差距縮小，基礎設施日益完善，投資在經濟增長中的貢獻率將逐步讓位于消費。政府通過經濟過程政策來干預供給的作用將減小，其推動經濟增長的效應也將隨之下降。如果仍然按照舊常態(tài)下的思路，供給管理政策的負面效應也將越來越大。

4、產業(yè)政策與技術政策調整。產業(yè)政策是政府供給管理中最主要的一項的政策，它是日本在戰(zhàn)后經濟恢復中首先創(chuàng)造出來的。其基本做法是比照先期發(fā)展國家的產業(yè)結構，在市場發(fā)揮作用的同時，通過政府制定產業(yè)目標并輔以刺激性的經濟措施，以盡快的實現對發(fā)達國家的趕超。產業(yè)政策制定與實施的前提條件是產業(yè)結構在高度上存在落差，落后經濟體在產業(yè)結構上有一個可比照并趕超的先發(fā)展經濟體。

在舊常態(tài)下，中國經濟是一個典型的趕超型經濟，政府通過制定趕超性的產業(yè)政策，并輔以相應的財政政策支持和貨幣政策支持，就能推動經濟快速增長。這也是所謂的后發(fā)優(yōu)勢之一。中國經濟進入新常態(tài)后，盡管經濟仍具有趕超型經濟的特征，但隨著中國經濟在結構上與發(fā)達國家的差距日益縮小，可供趕超的空間將會越來越小，政府通過產業(yè)政策來推動經濟增長的作用也會隨之下降，政策的力度和方式也應隨之調整。這是因為，在舊常態(tài)下，產業(yè)結構的可模仿度很高，政府干預經濟有明確方向和目標。而在新常態(tài)背景下，產業(yè)結構可模仿度下降，中國經濟結構向何處去？中國是選擇美國式的產業(yè)結構？還是德國式的產業(yè)結構？還是二者兼而有之？政府和經濟學家說了都不算，它最終得由市場選擇來決定。隨之而來，利用產業(yè)政策來推動經濟發(fā)展的空間也會越來越小。

在這種背景下，產業(yè)政策的負面效應會越來越大。其主要原因有：第一，由于政府觀念通常落后于市場選擇，而產業(yè)政策最能發(fā)揮作用的是傳統(tǒng)產業(yè)，因此，產業(yè)政策的后果往往是復制和擴大傳統(tǒng)產業(yè)，導致這些產業(yè)產能過剩。當前中國嚴重的產能過剩主要集中在傳統(tǒng)產業(yè)，就是一個明證。第二，即使產業(yè)政策的目標和方向是正確的，但政府卻難以把握政策的力度，往往刺激過度。中國光伏產業(yè)的問題就來自于此。第三，相反，采用產業(yè)政策來淘汰過剩產能也存在很大問題。盡管這時政府會制定一些有利于產業(yè)升級換代的技術性指標，以指導淘汰落后產能，但這只是行政性手段的華麗外衣。在這種場合下，指導性技術指標往往發(fā)揮逆向調節(jié)的作用，落后企業(yè)為了避免被淘汰，通常會采用擴大投資，并通過技術改造和技術升級來應對，以免被產業(yè)政策所淘汰，致使產能過剩越演越烈，最終不得不采用純粹的行政手段來關、停、并、轉才能抑制。這是中國幾十年來產業(yè)結構調整中一再反復出現的循環(huán)，可謂應了那句“上有政策，下有對策”的名言。相反，如果通過市場方式來調整產業(yè)結構，對策便會失去了活動空間。可以設想，2008年金融危機后，如果不是逆市場調整而出臺振興十大產業(yè)的措施，或者逆市場調整的力度不那么大，傳統(tǒng)產業(yè)借機擴張，產能過剩也許不至于非得采取現今大力度的行政手段才能去除。

后發(fā)國家的另一個優(yōu)勢是，可以通過學習性的技術政策，主要通過模仿來較快掌握先發(fā)國家的成熟技術，推動經濟實現趕超。后發(fā)國家與先發(fā)國家技術差距越大，可學習和模仿的技術就越多，只要模仿型的技術政策得當，后發(fā)國家就可以在較短時間內迅速趕超先發(fā)國家。隨著后發(fā)國家與先發(fā)國家在技術水平上的差距縮小，就要求后發(fā)國家在技術政策上從以學習為主逐步向以創(chuàng)新為主的技術進步轉變。創(chuàng)新性的技術最終要依靠市場做出選擇，通過模仿型、趕超型的技術政策推動經濟增長的空間也將越來越小。

因此，隨著中國經濟進入新常態(tài)，政府過去依據產業(yè)政策目標以給資金、給廉價土地、給稅收優(yōu)惠、給政策為主要手段的特惠性支持應逐步轉向營造良好的市場環(huán)境，給予民營經濟與國有經濟同等地位普惠性政策，讓市場選擇發(fā)揮決定性作用。

5、需求管理政策的調整。在舊常態(tài)下，因中國潛在的經濟增長空間很大，政府長期采取擴張性的需求管理政策，雖然會付出通脹、資產泡沫、產能過剩等代價，但稍經調整，主要靠數量擴張形成的供給能力可以較快地吸納過度的需求，使總供求在新的臺階上維持大體均衡。

但是在新常態(tài)下，這種政策取向可能利大于弊。這是因為，中國依靠粗放型投入來拉動經濟擴張的空間將越來越小，增長對產業(yè)結構升級和技術創(chuàng)新依存度則越來越高，長期維持擴張性的需求政策的效果將越來越小。以擴張為基調的需求管理政策的利弊將發(fā)生逆轉，其對經濟增長的拉動作用將越來越小，而負面作用則會越來越大。我們可以從需求管理的三駕馬車角度來做更具體的分析。

在三駕馬車中，消費歷來是政府作用最小的領域。這是因為，消費的決策者是有充分理性的消費者，他們不會在有損自身利益條件下去主動配合政府的GDP目標。盡管政府也有可能通過諸如像對耐用消費品減稅這樣的政策來刺激消費，但這種刺激消費的政策往往只有短期的效應，刺激起來的消費具有暫時性消費特點。當這種政策消失后，消費又會回到原來的水平上。并且，政府的刺激消費政策還有擠出未來消費的效應，因為消費者不會無休止地購買某種耐用消費品。

在舊常態(tài)下，進出口貿易，尤其是凈出口的增長，曾經是拉動中國經濟以超高速增長的一駕馬車。這是因為，政府可以用低估人民幣匯率的匯率政策和高稅率的出口退稅的財政政策，來推動出口，進而拉動國內GDP增速。但是，隨著中國經濟進入新常態(tài)，這類政策的效應日趨下降。例如低估人民幣匯率的政策，就容易引發(fā)國際貿易爭端。所以可以理解，從2005年開始的人民幣匯率形成機制的調整，隨著匯率越來越由市場決定，匯率政策對于增加凈出口并拉動經濟增長的效應也相應下降。高額出口退稅政策的實質是犧牲國內產業(yè)和居民的利益來補貼外貿產業(yè)，這種政策不僅會引發(fā)國外對中國出口產品實施貿易保護，而且會引致國內消費轉變?yōu)榫惩庀M等負面效應。所以，當中國經濟進入新常態(tài)后，通過增加凈出口來拉動GDP增長的政策效應也會逐步從利大于弊轉向弊大于利，不能指望凈出口高速增長再發(fā)揮拉動中國經濟超高速增長的效應。

通過刺激投資來拉動中國經濟超高速增長，是政府在舊常態(tài)下屢試不爽的政策。我們將投資分為基礎設施投資、企業(yè)投資和房地產投資三部分來分別分析刺激投資不再可能拉動新常態(tài)下經濟的超高速增長。(1)基礎設施投資是政府政策最能發(fā)揮積極作用的領域，它可以為長期經濟增長提供良好的物質技術基礎。盡管目前中國在這個領域中的潛在空間還很大，但是這種投資形成的供給能力是未來，其消耗的資源卻是當期的，過量的基礎設施投資會導致貨幣增發(fā)，引發(fā)通貨膨脹。此外，面對中國日益增大的經濟體量，基礎設施投資對經濟增速的貢獻也會日益收窄。(2)企業(yè)投資可以分為基于創(chuàng)新的投資和單純擴大產能的投資。前一種投資是中國經濟持續(xù)穩(wěn)定增長最可靠的保證，但是政府支持在這一領域很難發(fā)揮積極作用，因為政府很難事先做出科學的判斷，并難以把握支持力度。例如前些年政府對光伏產業(yè)的過度支持，就使這個陽光產業(yè)一下子進入了寒冬。至于政府對傳統(tǒng)產業(yè)擴大產能的支持更是弊大于利，在換得GDP增速的同時是產能的過剩，得不償失。目前中國的產能過剩大都源于政府在這個領域中的失誤，其經驗教訓可謂深矣！(3)房地產投資在過去10多年中不僅是支持中國經濟超高速增長的一個重要動因，而且迅速改變了中國城鎮(zhèn)中住宅短缺的狀況，使中國成為世界上住房自有率最高的國家。但目前即使考慮未來農民的市民化對房地產業(yè)的需求，其存量也可能存在過剩。況且，房地產供給還存在嚴重的結構性矛盾，有需求的一線城市受到政府不當的限制，已經嚴重過剩的三、四線城市卻沒有足夠的需求。在結構嚴重失衡狀況下，政府的刺激性措施勢必形成房地產市場泡沫。總之，隨著中國經濟進入新常態(tài)，投資對中國經濟拉動作用較舊常態(tài)下已經大大弱化。盡管這一判斷并不否認投資在未來中國經濟增長中重要作用，畢竟中國還未進入高收入國家的行列。

四、結語

基于上述分析，我們認為，新常態(tài)下政府職能轉換應該關注下幾點：

首先，政府要調整好適應新常態(tài)的心態(tài)，改變舊常態(tài)下任性地駕馭市場經濟，調控經濟增速的做法。引領新常態(tài)之類的說法有違背市場規(guī)律之嫌。應該把認識和順應新常態(tài)作為制定和實施經濟政策的出發(fā)點。

其次，避免將增長目標定得過高，并采用規(guī)模過大、力度過強刺激性政策來強行拉動經濟增速。雖然政府有可能通過強行干預達到自己預期的目標，但它卻不一定是最優(yōu)的結果。

最后，從原來既重視經濟過程政策又重視制度性政策的做法，逐步收縮使用過程政策來干預經濟活動的范圍，并縮小干預的力度。與此同時，應強化制度性政策，通過供給側改革來完善社會主義市場經濟體制，讓市場真正能夠在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用。

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(責任編輯：王云川)

〔基金項目〕本文系中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目“新常態(tài)：基于長周期理論對中國經濟增長的研究”(編號：SKZZY2015024)的階段性成果。

[收稿日期]2016-03-20

[作者簡介]沈越，北京師范大學經濟與工商管理學院教授、博士生導師。北京100875

張文，西南大學馬克思主義學院講師，北京師范大學經濟與工商管理學院博士研究生。

北京100875