城市社區治理模式探析：理論反思與實踐探索
——基于長沙市岳麓區社區多元共治個案觀察

彭彬（湖南師范大學，湖南長沙410006）

?

城市社區治理模式探析：理論反思與實踐探索
——基于長沙市岳麓區社區多元共治個案觀察

彭彬
（湖南師范大學，湖南長沙410006）

［摘要］社區是社會治理的基礎平臺，是創新社會治理的重要突破口。筆者結合博弈論和“社區治理”的一些前沿理論，以長沙市岳麓區為個案觀察，探討城市社區多元共治模式，并提出了要厘清多元主體，優化治理結構；建立多元平臺，拓展參與渠道；優化多元服務，提升生活品質等推進現代社區治理體系和構建社區良性生態的建議。

［關鍵詞］社區治理；社區自治；政府主導；“四位一體”治理模式

一、城市社區治理矛盾：“自治的初衷”與“管治的現狀”

（一）理論上的自治闡述

學術界普遍認為“社區自治”是解決社會治理中問題的最佳途徑，也是城市社會結構轉型的要求，更是社會發展的必然選擇。盡管中國城市社區的生成與發展并不久遠，但是關于社區治理的模式討論卻始終持續。20世紀90年代初城市社區概念從學術話語轉為政策話語，被民政部門引入到官方文本之中，迄今只有20多年的時間。民政部門在推進社區建設實驗的同時，也將社區看成是居民的自治單元，在全國26個社區建設實驗區中加以推廣實施。這一政策定位與學術界對于社區的理論定位相互印證和支撐。從居民委員會的自治定位出發，學術界將社區想當然地理解為自治單元，強化自治導向在城市社區建設初期幾乎成為一種壓倒性的學術話語。正如費孝通先生所倡導的，社區建設應當基于居民的需求，最佳的方式是由居民自己決定、協商和協調［1］。夏學鑾提出，社區自治被視為社區建設的首要目標，而這一自治體現在經濟上自立、政治上自治和文化上的認同［2］。徐勇則認為，社區自治是一種成本較低，又契合居民需求，且利于公民參與的治理模式；社區自治還反過來要求重塑政府的權力，構建政府管理與社會自治的協同關系［3］。

（二）現實中的管治需求

在實際操作中，城市社區建設的現實發展并沒有延續理論界的主張。城市社區自成立之初就躲不開也繞不過的問題是：如何落實來自城市基層政府的各種行政指令和下派任務，如何避免成為政府部門“千根線”指揮下的“那根針”。而這一現實的背后則是集權式的行政權力結構以及對應的壓力型政令執行方式［4］。因此，隨著社區建設的深入，民政部門也在不斷修正城市社區的功能定位及治理模式。2000年中央頒布的“兩辦23號文件”對城市社區治理結構的重組提出了明確的要求，即推進公共服務覆蓋日益擴展的社會空間的同時，要求完善社區黨群組織、社區居委會的組建［5］。2009年11月，《民政部關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》再次強調，“健全以基層黨組織為核心的城鄉社區組織體系；建立健全利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。”國家關于城市社區建設的定位轉向，說明我國的城市社區建設不完全是基于自治的導向，還要實現國家權力對基層社會有效治理的基本使命?；谶@一現實，管制論者突出國家及政府在重塑社區和運行社區中的重要角色，社區只是國家控制下的治理單元，“而非自主發育而成的地域社會生活共同體”，社區建設所倡導的社區自治只是實現城市基層管理體制改革和社會整合的手段［6］；社區自治機制被納入到行政體制，成為吸納社會資源來推進國家基層政權建設的過程。盡管城市社區建設體現了民主與協商的色彩，但本質上是政府自上而下規劃動員下構建的，是國家權力向城市社會滲透和延伸的過程，也主要是為了實現國家對城市基層社會控制的目的［7］。

（三）博弈下的多元選擇

關于我國城市社區治理的自治與管治之爭，核心是關于城市社區屬性的爭執：若將社區看成是一個自發草根性的生活共同體，那么自治無疑是最佳的治理選擇；若將社區看成是政府自上而下建構的治理單元，那么政府向社區下派任務、考核責任、配置資源的管治型治理也就順理成章。而事實上，當下中國的城市社區顯然是集合了“管治”、“服務”與“自治”多重屬性于一體的社會單元［8］：首先，城市社區是國家用以貫徹決策實施過程、實現社會控制和社會整合的治理單位；執政黨和國家在社區設立自己的組織觸角，如社區黨組織、社區工作站行使著部分政府職能。社區作為國家治理的最基層單元，保障黨和國家政策的傳遞、貫徹以及將基層信息的上傳反饋，是有效治理社區的重要體現。其次，社區也是一個公共服務的單元。與人民群眾切身利益相關的各項服務，如社會保險、下崗就業、醫療保障、計劃生育等，都依托社區平臺加以供給；政府也相應地賦予社區工作站或社區居委會以提供服務的資源、經費和權限。其三，社區還是一個自治單元。居民借助于自治組織——社區居民委員會實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督；國家不僅在法律規范上明確社區居委會的自治屬性，一些地方政府還注重向社區放權、還權和授權，探索各種社區自治的形態。城市社區的多重屬性決定了協商治理的可能。作為介乎自治與管治的中間路徑，協商治理就是由利益相關者就公共事務進行表達、互動、談判與達成一致的決策過程。與自治和管治有所不同的是，協商治理模式具有幾個鮮明的特征：一是協商主體的多元性。一元主體構不成協商，協商治理要求各種利益相關方都有機會參與公共事務的討論與決策，平等表達意見訴求。二是協商渠道的暢通性。協商主體需要借助于特定的平臺、機制和渠道進行協商，各方利益訴求在協商平臺上進行充分的表達、交換、妥協。三是協商目標的一致性。協商治理的目標是達成利益的共識和一致，這就需要克服集體行動的困境進而確保治理的有效性，因此就必須是有中心的協商，而這個中心就是協商議題的發起者、組織者和推動者。

基于協商治理的理論框架，筆者嘗試解構岳麓區以網格化管理、社會化服務、信息化支撐、一線法保障“四位一體”社會治理模式下的多元社區模式的創新實踐，探討多元治理在城市社區發展中的實際效果和作用，在此基礎上探討我國城市社區治理的模式選擇與理想形態。

二、城市社區治理實踐：“四位一體管治”與“一核多元服務”

岳麓區位于湖南湘江新區核心區，轄15個街道、2個鎮、2個景區管理處、1個科技產業園，169個村、社區，總面積552平方公里，建成區面積僅為總面積的1/10，常住人口80萬，是典型的發展新區，外來人口和流動人口密集。作為市府中心所在地，岳麓區歷來高度重視社區建設，但多元化的社會發展趨勢依然使現有的社區發展模式受到嚴峻挑戰。一方面，社區治理主體職責不清，政府與社會邊界模糊、社區服務行政化特點明顯，社區治理的系統性、回應性、協同性不足；另一方面，社區自治機制不健全、社會參與不足、社會組織發展相對滯后、社區居民缺乏歸屬感，社區共治共享、良性互動的局面尚未形成。這影響了社區活力的激發、居民福祉的增進、黨群干群關系的密切、社會的和諧穩定?；诖?，岳麓區把社區治理列為全面深化改革的重點項目，探索打造了以網格化管理、社會化服務、信息化支撐、一線法保障“四位一體”社會治理模式。具體來說，就是圍繞“多元共治”的主題，以“建立現代社區治理體系”和“構建社區良性社會生態”為目標，形成以“多元主體、多元平臺、多元服務”為基本架構的多元共治社區治理體系。其中，多元主體包含社區綜合黨委、社區居委會、社區工作站、轄區單位、社會組織、社區居民等，意在整合社區各種積極力量共同參與社區建設；多元平臺包含議事決策、服務執行、評議監督、矛盾調處、信息網絡等，意在使社區各類事務都有處置的渠道；多元服務包含社區行政服務、社區基本公共服務、社區公益服務和社區便民服務等，意在讓社區居民享受到豐富便捷的公共服務。

（一）社區綜合黨委、社區居委會、社區工作站、轄區單位、社會組織、社區居民等多元主體——整合社區力量

在網格內建立“1+4+X”的工作模式：“1”指1名網格長，由全區561名科職干部擔任；“4”指網格監督員、網格管理員、網格民情員、網格治安員“四大員”，分別由街道（鎮）干部、社區（村）兩委委員、街道（鎮）流動人口及出租屋協管員和戶籍民警擔任；“X”代表以樓棟長、黨員志愿者、信息員隊伍、居民協會組織為主的社會力量。“一網格、一黨小組、一自治組織、一志愿者團隊或協會組織”的X服務模式，降低了黨委政府社會管理的成本，提高了群眾自我教育、自我管理、自行解決問題的能力。同時，全面推行以服務基層組織、服務項目企業、服務人民群眾為內容的“三服務”一線工作法。全區62名區級領導當點長、片長，561名科職干部定點安排到各片所在的網格中任網格長，每月28日為領導干部聯系群眾的駐點日，所有聯點干部均到聯駐網格現場接待、主動走訪群眾，實現了地域全覆蓋、人員全納入、服務零距離。

（二）議事決策、服務執行、評議監督、矛盾調處、信息網絡等多元平臺——暢通處置渠道

為暢通社區主體和居民參與社區治理的渠道，岳麓區還根據不同類別、不同層次、不同群體的特點，為各類治理主體提供了議事決策、服務執行、評議監督、矛盾調處、信息網絡的五個協商平臺，即黨內民主共治、社區協商自治、社區虛擬參與、居民自助互助、社情民意訴求，構建了協商合作、協同互動、協作共建的共治格局。同時，充分利用現代信息網絡技術，開發高水平的綜合性、集成性、共享性網絡信息系統，對網格實施全時段監控，并將網絡連通、信息傳遞到街道（鄉鎮）和每一個社區（村），為社會管理服務提供網絡服務平臺。同時，設計了綜治安全、城市管理、黨建群團、經濟管理、社會事務五大模塊，涉及34大類、125小類、468細類、693子項服務項目，通過信息收集、案卷建立、指揮派遣、處理反饋、核查結案、考核評價的六步閉環流程，實現網絡系統的有序運轉和管理服務的精細快捷。

（三）社區行政服務、社區基本公共服務、社區公益服務和社區便民服務等多元服務——享受便捷服務

優化社區行政服務、社區基本公共服務、社區公益服務和社區便民服務，將社區服務的提供由政府主導轉變為以居民實際需求為導向，加入各類專業服務力量，注重供需對接，服務效能得到較大提升，讓居民享受到更加便捷、豐富、均衡的社區服務，也使服務形式和內容更為多樣，增強了對居民的回應性。同時，按照“街巷定界，規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的要求，將區屬169個社區（村）劃分為580個網格；根據社會矛盾的多少、工作任務的輕重等因素，將所有網格進一步劃分為重點網格（A類）、次重網格（B類）、常態網格（C類）三個類別；對所有社會管理對象，包括人地事物組織，運用編碼技術，按照地理坐標定位到單元網格地圖上，建立數據庫群，通過信息平臺進行分類管理。通過網格劃定與分類，使紛繁復雜的社會事務實現定格、定位、定性與定量管理。

三、城市社區治理淺議：“摒棄自治管治之爭”與“積極探索多元共治”

（一）厘清多元主體，優化治理結構

強化基層黨組織作用，堅持社區黨組織在基層社區各類組織和各項工作中的領導核心地位，發揮其引領、統籌、協調的功能，協調多元利益關系、化解重大矛盾糾紛、引領社區居民自治、統籌調配社區各類資源。實化社區居委會，針對社區居委會虛化、邊緣化的問題，為居委會搭臺、還權、賦能，大力培育和提升居委會自治能力，將社區工作站職能中原本屬于居委會自治的部分剝離出來，按照“權隨責走，費隨事轉”的原則歸還給居委會。調整社區工作站職能定位，在社區設立社區工作站，作為政府在社區的服務平臺，協助、配合政府及其工作部門在社區開展工作，為社區居民提供服務。充分發揮轄區單位參與社區治理的作用，積極推動駐區學校、企業、社區健康服務中心等單位將文化、教育、衛生、體育等活動設施向社區居民開放，為社區提供人力、物力、設施支持，推動共駐共建、資源共享。大力培育和發展社區社會組織，按照“政府支持、社會運作、多元互動、合作共贏”的運作模式，建成社會組織總部基地，為社會組織提供組織培育、人才培養、項目發展、標準建設、保障服務、資源對接等綜合服務，降低準入門檻，簡化登記流程，建立激勵機制，大力培育發展能有效承接政府轉移職能的社會組織。建立居民生活共同體逐步培育自治氛圍，著力引導居民構建一批熟人社區，通過在樓棟、院落建立居民小組和各類興趣組織，開展“社區鄰里節”等活動，增加交往頻率，拓展交往渠道，形成熟人社區的氛圍。通過多種參與渠道引導居民關心和參與社區公共事務，建立具有約束力和激勵功能的居民公約，逐步提升社區責任感，最終以主人翁的心態，形成牢固的社區認同和歸屬感。

（二）建立多元平臺，拓展多方參與渠道

設立社區民主議事平臺，建立居民議事會制度，成員由社區黨組織、居委會、工作站、業委會、物業企業、駐社區單位、社會組織、社區民警、社區居民等方面的代表組成，通過積極引導社區各方力量按照規范的程序對社區事務進行科學評判、民主決策，逐步形成民主提事、民主議事和民主決事的良好氛圍。設立社區服務執行平臺，統合行政服務、基本公共服務及個性化服務，建立社區服務中心作為主平臺，打造“大服務平臺”的社區服務新模式，積極培育和引入社會組織，以項目化購買服務的方式承接社區服務事項，提升社區服務水平。設立社區民主監督平臺，成立社區工作評議會，成員在“兩代表一委員”以及社區居民中選舉產生，與“一站兩委”人員不交叉。以居民滿意度和社情民意知曉度為評議導向，對社區各治理主體的履職情況、重大事項的決策執行情況等進行評議監督。設立社區矛盾調處平臺，構建“調委會+專業律師+法律志愿者”矛盾調處新模式，通過向律師事務所購買法律服務、從專業人士中招募“法律志愿者”等方式，調動專業力量參與社區矛盾調處。建立定期分類梳理研判、突發事件聯勤聯動、民事糾紛對接等大調解工作機制，提升調處效果。設立愛心調解站點，深化法治宣傳進社區活動，打造“一公里”法律服務圈。設立社區信息網絡平臺，依托“大數據中心”和街道工作平臺，設立社區信息網絡平臺，鏈接社區家園網，利用社區電子屏、手機客戶端、微信微博等，實現各類信息的循環碰撞、智能推送和共享應用，讓社區居民享受更加方便快捷的智能服務，實現“數據多跑腿，百姓少走路”的目標。

（三）優化多元服務，提升居民生活品質

優化社區行政服務，將社區辦事大廳原來的計生、租賃、勞保等各項行政服務窗口整合為綜合服務窗口，逐步實現所有行政審批事項的“一窗辦、一網辦、一次辦”。優化社區基本公共服務，在教育普惠、社康中心、家庭醫生服務、老人日間照料等方面全覆蓋；打造“一公里文化圈”，完善已有的服務項目，拓展新的服務項目，逐步實現社區基本公共服務項目的多渠道供給、全轄區覆蓋。優化社區公益服務，充分利用義工資源，積極調動各類志愿服務隊、義工、社工等為轄區居民提供全方位的支持、援助和補充服務。引入專業機構提供社會心理服務、特殊人群服務、應急救援綜合服務等領域的專項服務。優化社區便民服務，結合每個社區的不同特點，圍繞社區服務中的薄弱環節和社區居民關心、迫切需要解決的問題，以居民需求為導向確定助老服務、青少年服務、家庭服務等社區便民服務項目，引入和培育社會組織等社會力量提供專業服務，提升居民生活便利性。

參考文獻：

［1］費孝通.居民自治:中國城市社區建設的新目標［J］.江海學刊，2002，（3）.

［2］夏學鑾.中國社區建設的理論架構探討［J］.北京大學學報，2002，（1）.

［3］徐勇.論城市社區建設中的社區居民自治［J］.華中師范大學學報，2001，（5）.

［4］榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變［M］.北京：中央編譯出版社，1998.

［5］中共中央辦公廳國務院辦公廳關于轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的通知［J］.中國民政，2001，（1）.

［6］楊敏.作為國家治理單元的社區——對城市社區建設運動過程中居民社區參與和社區認知的個案研究［J］.社會學研究，2007，（4）.

［7］郭偉和.街道公共體制改革和國家意志的柔性控制——對黃宗智“國家和社會的第三領域”理論的擴展［J］.開放時代，2010，（2）.

［8］陳家喜.反思中國城市社區治理結構——基于合作治理的理論視角［J］.武漢大學學報，2015，（1）.

［中圖分類號］D638

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0025-04

［收稿日期］2015-11-28

［作者簡介］彭彬（1984—），女，湖南長沙人，湖南師范大學碩士研究生，中共長沙市岳麓區委黨校教師，主要從事黨建研究。